貴州茅臺(tái)酒廠（集團(tuán)）有限責(zé)任公司規(guī)劃建設(shè)處 貴州仁懷 564501

摘要：舊城改造建設(shè)是現(xiàn)代城市規(guī)劃建設(shè)的重要組成部分，近年來(lái)由于舊城改造時(shí)對(duì)防災(zāi)減災(zāi)力度重視不夠、設(shè)施不齊、配套跟不上等問(wèn)題，造成了西江苗寨火災(zāi)、香格里拉火災(zāi)、麗江火災(zāi)、鳳凰水災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害、洪災(zāi)等案例頻發(fā)，因此，舊城改造防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃不可忽視。本文結(jié)合近年的工作經(jīng)驗(yàn)，就舊城改造中的綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃問(wèn)題做了初步探討，并提出了自己的見(jiàn)解，以供同行參考。

關(guān)鍵詞：舊城改造；規(guī)劃；綜合防災(zāi)減災(zāi)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，城市化水平不斷提高，可開(kāi)發(fā)的建筑用地隨之日益減少，而城中村由于使用年限長(zhǎng)、外觀破舊，嚴(yán)重影響城市面貌。因此，舊城改造成為目前發(fā)展的大勢(shì)所趨。然而，近年來(lái)政府對(duì)舊城改造工作的忽略或重視力度不夠或者方法欠妥，導(dǎo)致了舊城應(yīng)對(duì)各種自然災(zāi)害的能力不足，給人民生命和財(cái)產(chǎn)造成了重大損失。因此，如何做好舊城改造綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，把損失降到最小，是目前相關(guān)部門(mén)及工作者的重要課題，是城市規(guī)劃與管理的主要工作之一。

1、我國(guó)城市綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃現(xiàn)狀探討

在管理層面上，建國(guó)以來(lái)，我國(guó)逐步形成的災(zāi)害管理體制是在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，分類(lèi)別、分部門(mén)的單一管理模式，缺乏穩(wěn)定統(tǒng)一的防災(zāi)與應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，面對(duì)城市災(zāi)害的群發(fā)性時(shí)，各個(gè)職能部門(mén)往往無(wú)法很好協(xié)調(diào)。在過(guò)去幾十年政府和民眾與災(zāi)害進(jìn)行斗爭(zhēng)的歷程中，傳統(tǒng)的災(zāi)害管理模式曾發(fā)揮過(guò)不可低估的重要作用。但也存在一些不足，影響了國(guó)家在防災(zāi)減災(zāi)方面投入的有效性和合理性。

立法方面，20世紀(jì)80年代后期逐步地頒布了《中華人民共和國(guó)防洪法》、《中華人民共和國(guó)消防法》等法規(guī)，各部門(mén)也相繼頒布了一系列部門(mén)規(guī)章，初步確定了綜合防災(zāi)減災(zāi)的法律依據(jù)，提升了我國(guó)災(zāi)害管理的法制化水平。但缺少綜合防災(zāi)減災(zāi)的根本法規(guī)，不能滿足綜合防災(zāi)減災(zāi)的制度需求。

在城市總體規(guī)劃方面，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市在規(guī)劃中做過(guò)專(zhuān)項(xiàng)的抗震防災(zāi)、防洪、消防、地質(zhì)災(zāi)害、城市人防等規(guī)劃，多數(shù)中小城市則未做過(guò)防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃。在城市總體規(guī)劃中的防災(zāi)規(guī)劃歸納為“地震、火災(zāi)、洪水、風(fēng)災(zāi)、地質(zhì)破壞”。因此，城市防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的編制缺乏一個(gè)統(tǒng)一的編制規(guī)范，還不能達(dá)到綜合防災(zāi)減災(zāi)的目的。

另外，我國(guó)城市防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃和城市總體規(guī)劃結(jié)合不夠緊密，有時(shí)甚至產(chǎn)生矛盾，規(guī)劃的時(shí)效性和可操作性也需要提高。

2、舊城改造中綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的編制與措施分析

綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃與舊城改造規(guī)劃均屬于城市總體規(guī)劃的范疇，舊城改造規(guī)劃其目的是為城市總體規(guī)劃順利實(shí)施提供防災(zāi)減災(zāi)方面的技術(shù)保障與制度保障。

2.1舊城改造中綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的編制

舊城改造綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的編制過(guò)程可劃分為以下幾個(gè)階段：2.1.1 災(zāi)害識(shí)別與調(diào)查

成立規(guī)劃編制工作組，訪問(wèn)場(chǎng)地和踏勘改造區(qū)域環(huán)境，準(zhǔn)備基本底圖，分析區(qū)域與城市的相關(guān)性，城市交通條件，城市避難場(chǎng)所的布局，現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施，城市危險(xiǎn)品儲(chǔ)藏設(shè)施布局，環(huán)境污染源布局，城市防災(zāi)管理制度，現(xiàn)有的法規(guī)框架、政策，影響城市經(jīng)濟(jì)條件，編制規(guī)劃的費(fèi)用等問(wèn)題，完成城市防災(zāi)能力評(píng)估報(bào)告并構(gòu)建城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的總體目標(biāo)體系，總結(jié)前期的工作，劃定下一階段的工作范圍。

2.1.2 進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

首先，對(duì)改造區(qū)域及整個(gè)城市進(jìn)行災(zāi)害事件統(tǒng)計(jì)，并根據(jù)災(zāi)害類(lèi)型、發(fā)生的可能性強(qiáng)度、潛在的影響等因素分別對(duì)各災(zāi)種進(jìn)行打分，然后綜合評(píng)估分析各個(gè)災(zāi)種總分的情況并確定規(guī)劃需要考慮的災(zāi)害種類(lèi)。分析每種災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估因子的確定（重大性、延遲性、破壞性、影響區(qū)域、頻率、可能性、易損性、社區(qū)優(yōu)先性）。根據(jù)評(píng)估因子對(duì)各個(gè)災(zāi)種進(jìn)行評(píng)分，劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。然后把各災(zāi)種按照分值高低進(jìn)行排序，從而得出高中低風(fēng)險(xiǎn)程度的災(zāi)害類(lèi)別。根據(jù)不同災(zāi)害的不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)制定不同的對(duì)策，以增加對(duì)策的針對(duì)性，節(jié)省防災(zāi)工程投資，提高經(jīng)濟(jì)性。

其次，與相關(guān)部門(mén)進(jìn)行協(xié)作，預(yù)測(cè)城市及改造區(qū)域10年、20年、50 年以?xún)?nèi)可能發(fā)生的災(zāi)害的種類(lèi)、地點(diǎn)、規(guī)模和等級(jí)，以作為制定規(guī)劃對(duì)策的參考依據(jù)，使綜合防災(zāi)規(guī)劃能對(duì)災(zāi)害進(jìn)行有效預(yù)測(cè)和進(jìn)行應(yīng)急救援。

2.1.3財(cái)產(chǎn)易損性分析

首先，確定改造區(qū)域內(nèi)的人口和建筑物的數(shù)量及估算的建筑物價(jià)值。盡量把改造區(qū)域內(nèi)的財(cái)產(chǎn)類(lèi)型和財(cái)產(chǎn)價(jià)值及人口分布詳細(xì)化、清單化，可以利用數(shù)據(jù)庫(kù)的形式編輯。對(duì)于改造區(qū)域的財(cái)產(chǎn)估值，以城市總體規(guī)劃為準(zhǔn)。

具體分析包括以下幾個(gè)方面內(nèi)容。

1）城市生命線系統(tǒng)，例如：城市燃?xì)夤芫€、供水系統(tǒng)、供電系統(tǒng)、通信網(wǎng)絡(luò)及交通干線等。

2）城市重大危險(xiǎn)源，例如：危險(xiǎn)化學(xué)品倉(cāng)庫(kù)，大型石油天然氣儲(chǔ)罐以及生產(chǎn)易燃、易爆、有毒、有腐蝕性、有放射性物質(zhì)的工廠等。

3）高危設(shè)施，這類(lèi)設(shè)施有可能以某種自然災(zāi)害為誘因，產(chǎn)生后果極為嚴(yán)重的二次災(zāi)害，如大壩等。

4）減災(zāi)設(shè)施，這類(lèi)設(shè)施對(duì)生命及財(cái)產(chǎn)負(fù)責(zé)，并在災(zāi)害發(fā)生后能防止損失進(jìn)一步擴(kuò)大，如醫(yī)院、消防站和避難中心等。

2.1.4制定改造規(guī)劃目標(biāo)與確定減災(zāi)措施

綜合減災(zāi)規(guī)劃目標(biāo)包括減災(zāi)總體目標(biāo)和針對(duì)具體災(zāi)害的減災(zāi)具體目標(biāo)，減災(zāi)目標(biāo)的制定要與城市總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，要考慮到城市當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和今后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的總體目標(biāo)需切實(shí)減輕災(zāi)害損失，保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展。

舊城改造規(guī)劃減災(zāi)措施包括工程性措施和非工程性措施，可以分為：①預(yù)防類(lèi)；②保護(hù)財(cái)產(chǎn)類(lèi)；③公共教育和培訓(xùn)類(lèi)；④環(huán)境生態(tài)資源保護(hù)類(lèi)；⑤應(yīng)急管理類(lèi)；⑥減災(zāi)工程類(lèi)等。規(guī)劃步驟為：首先初步確定各單災(zāi)種的規(guī)劃措施；其次對(duì)規(guī)劃措施進(jìn)行投資經(jīng)濟(jì)性評(píng)估、生態(tài)環(huán)境影響評(píng)估、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)影響評(píng)估等；再次確定各單災(zāi)種規(guī)劃措施的優(yōu)先性，制定各個(gè)防災(zāi)計(jì)劃項(xiàng)目的實(shí)施與管理措施。城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的規(guī)劃對(duì)策，還包括防災(zāi)工程設(shè)施的改進(jìn)、防災(zāi)法令的加強(qiáng)、新規(guī)章的制定、專(zhuān)業(yè)防災(zāi)隊(duì)伍的建立、金融保障措施的完善、技術(shù)信息網(wǎng)絡(luò)的建立、防災(zāi)專(zhuān)家系統(tǒng)的建立以及公眾防災(zāi)教育與培訓(xùn)等。

2.1.5綜合防災(zāi)規(guī)劃的實(shí)施

首先，在規(guī)劃中列出的每項(xiàng)防災(zāi)計(jì)劃都包括以下內(nèi)容：計(jì)劃名稱(chēng)、目標(biāo)描述、費(fèi)用數(shù)額、資金來(lái)源、日程安排和負(fù)責(zé)部門(mén)等，分析防災(zāi)措施并根據(jù)實(shí)際情況確定防災(zāi)計(jì)劃的優(yōu)先次序。

其次，做好防災(zāi)計(jì)劃的實(shí)施和管理，明確防災(zāi)項(xiàng)目計(jì)劃管理機(jī)構(gòu)，結(jié)合已有和潛在的資源，明確已有的或正在進(jìn)行的防災(zāi)計(jì)劃的實(shí)施時(shí)間框架、資金來(lái)源，城市規(guī)劃部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施情況，進(jìn)行相關(guān)資料的匯總和信息反饋，確保單個(gè)部門(mén)按計(jì)劃實(shí)施防災(zāi)行動(dòng)及信息反饋。

2.2舊城改造綜合防災(zāi)設(shè)施建設(shè)

隨著城市展，不但現(xiàn)有生命線系統(tǒng)的規(guī)模不斷增大，而且各種新型生命線系統(tǒng)不斷涌現(xiàn)，城市軌道、磁懸浮、天然氣系統(tǒng)等等，相應(yīng)的防災(zāi)問(wèn)題也越來(lái)越復(fù)雜，帶來(lái)的防災(zāi)壓力也不斷提高。因此，在舊城改造中，城市防災(zāi)設(shè)施的建設(shè)應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合現(xiàn)代工程技術(shù)建設(shè)阻斷燃燒帶、增設(shè)綠地系統(tǒng)、廣場(chǎng)空間、疏通消防通道與生命線工程等。

1）重視地下空間、綠地系統(tǒng)、廣場(chǎng)空間、疏通消防通道、快速通道等設(shè)施的建設(shè)，這些設(shè)施對(duì)很多災(zāi)害的防御能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他建筑。在災(zāi)情發(fā)生后，暢通的消防通道與快速通道可以為人員的疏通和撤離贏得時(shí)間；綠地系統(tǒng)、廣場(chǎng)空間、地下空間可提供人員避難和容納場(chǎng)所，以保障人員的生命安全。

2）生命線工程建設(shè)，道路交通系統(tǒng)是生命線系統(tǒng)的重要組成部分，是外援進(jìn)入的最重要通道，它的暢通對(duì)救援工作的開(kāi)展起著決定性的作用。在城市建設(shè)規(guī)劃中要通過(guò)對(duì)實(shí)際交通系統(tǒng)的調(diào)查，對(duì)主干道、次干道、快速道、橋梁和高速路進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分類(lèi)，分析規(guī)劃區(qū)主要道路和橋梁的震害和可靠性，并對(duì)道路的屬性編制圖表，注重交通的規(guī)劃設(shè)計(jì)，保證生命線工程的暢通完整。另外，促使地方建立多渠道應(yīng)急通信方式，保障生命線暢通，使災(zāi)后傷員疏散、消防救援和救援物資的運(yùn)輸可以有條不紊的開(kāi)展，最大限度地減少災(zāi)害帶來(lái)的損失。

3、結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)城市化水平不斷提高，城市綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃作為城市災(zāi)害管理的基本依據(jù)，對(duì)于舊城改造規(guī)劃，綜合防災(zāi)規(guī)劃應(yīng)該更多地傾向于與城市空間相關(guān)的工程措施和政策措施，而各部門(mén)的相互協(xié)調(diào)，以提高防災(zāi)的效率。因此，在舊城改造規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)和推進(jìn)安全社區(qū)建設(shè)，充分考慮應(yīng)急救災(zāi)規(guī)劃，制定相應(yīng)的綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃措施，編制一份可信、可行的綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃對(duì)保障人民群眾的財(cái)產(chǎn)和生命安全有著重要的實(shí)際意義。

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