天津財(cái)經(jīng)大學(xué)

摘要：本文探討了現(xiàn)階段公共租賃房建設(shè)和管理中的主要問題，從公租房建設(shè)和管理工作長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮，提出了建立公共租賃房建設(shè)和管理長(zhǎng)效機(jī)制的建議。

關(guān)鍵詞：公共租賃房；長(zhǎng)效機(jī)制；保障住房

改革開放以來，我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，商品住房的租售價(jià)格在“一路高歌猛進(jìn)”之后持續(xù)高位運(yùn)行，而經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等現(xiàn)行保障性住房針對(duì)特定住房困難群體，使得廣大城鎮(zhèn)中等偏下收入家庭、新就業(yè)人員和外來務(wù)工人員等既無力購(gòu)租商品住房，又不具備購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房或租賃廉租房的條件，成為游離于現(xiàn)行住房保障制度之外的“夾心層”。根據(jù)2009年的中央政府工作報(bào)告和《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》的精神，公共租賃住房（簡(jiǎn)稱公租房）是我國(guó)“十二五”期間乃至未來相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)保障性住房的發(fā)展重點(diǎn)和未來主體，是完善我國(guó)住房保障制度、改善“夾心層”群體住房困難乃至拉動(dòng)內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)社會(huì)和諧的重要舉措。

一、推進(jìn)公租房建設(shè)具有深遠(yuǎn)的意義

（一）進(jìn)一步完善了住房制度建設(shè)，明確了政府在保障居民住房方面應(yīng)承擔(dān)的公共職能

此前保障性住房的供給只局限于低收入家庭，使得大部分達(dá)不到經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)的城市居民成為既無力購(gòu)買商品房、也無從享受保障性住房的城市“夾心層”。公租房制度實(shí)際將住房保障范圍大幅度增加，如果申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)能夠放寬的話，實(shí)際可以基本解決城市中低收入居民的住房要求。

（二）考慮到了城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需要

大家普遍認(rèn)為城鎮(zhèn)化會(huì)持續(xù)推高房?jī)r(jià)。不錯(cuò)，城鎮(zhèn)化會(huì)增加住房需求，也會(huì)加大土地供應(yīng)壓力。但城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)民進(jìn)城，也就是讓農(nóng)民放棄土地，成為城市居民，城市政府必須為他們提供能夠負(fù)擔(dān)得起的城市住房。公租房供應(yīng)若能擴(kuò)大到農(nóng)民工身上，無疑會(huì)加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（三）增加了城市住房的有序供給

房?jī)r(jià)居高不下的原因之一是政府壟斷土地供應(yīng)，實(shí)際控制了住房供給。公租房制度一旦順利施行，政府就會(huì)提供相應(yīng)的土地和住房供給，這意味著住房的長(zhǎng)期供給將大幅增加，從而改變市場(chǎng)對(duì)住房供需關(guān)系的預(yù)期，進(jìn)而改變長(zhǎng)期價(jià)格預(yù)期，這不僅有利于抑制住房投機(jī)，而且讓住房回歸正常供需關(guān)系。公租房制度讓政府承擔(dān)了保障城市居民“住有所居”的責(zé)任，這會(huì)使住房問題回歸到民生問題。當(dāng)然，公租房制度建設(shè)也需時(shí)間過程，更需要地方政府承擔(dān)起應(yīng)有責(zé)任。

二、發(fā)展公租房需要解決的現(xiàn)實(shí)問題

公租房政策在推行的過程中遇到了種種難題，如資金緊缺、房源數(shù)量少、土地供應(yīng)、退出機(jī)制、保障對(duì)象界定等，目前最主要的問題如下：

（一）資金問題

公租房需要中長(zhǎng)期資金，而且是低成本的資金。因?yàn)楣夥康馁Y金回籠期與商品房的不一樣，商品房賣出一半時(shí)就能夠回籠資金，而公租房需要15-20年，公租房目前的籌資基本上是由政府出資的，主要通過財(cái)政撥款的方式，包括中央撥款和地方政府撥款。雖然在公租房建設(shè)之初，一般都需要政府負(fù)責(zé)資金的投入，但是公租房項(xiàng)目是一個(gè)全國(guó)性的，規(guī)模巨大的，長(zhǎng)期建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的超大型項(xiàng)目，所以需要的資金數(shù)額十分巨大，而且需要的是穩(wěn)定的現(xiàn)金流。政府的融資能力是有限的，短期可以進(jìn)行維持，但是從公租房的可持續(xù)性這個(gè)角度來說，僅僅靠政府的財(cái)政投入一定會(huì)導(dǎo)致資金的不足。

（二）公租房屬地管理動(dòng)力缺失

現(xiàn)階段，我國(guó)各類住房基本都實(shí)行的是屬地管理原則，即由房屋所在地住房管理機(jī)構(gòu)（主要是各地區(qū)的房屋管理局）進(jìn)行直接管理。對(duì)于現(xiàn)有的公租房而言，雖然在房屋產(chǎn)權(quán)屬性等方面存在一定特殊性，但屬地管理原則與普通住房之間并不無根本區(qū)別。由于公租房所在地政府及其相關(guān)管理部門在公租房建設(shè)過程中本已在建設(shè)用地出讓等方面付出相當(dāng)?shù)臋C(jī)會(huì)成本，公租房建設(shè)完成之后每年還要在環(huán)境整治、治安管理等方面繼續(xù)發(fā)生數(shù)額不菲的后期投入，進(jìn)一步增加了社會(huì)管理難度和管理負(fù)擔(dān)。因此，公租房所在地政府對(duì)于公租房社區(qū)管理會(huì)難免會(huì)存在一定抵觸情緒。

（三）退出機(jī)制問題

公租房的承租人也不擁有房屋產(chǎn)權(quán)。一般情況下，公租房大致可歸納為3種退出模式：其一，以其他形式獲得住房退出，主要包括租賃期內(nèi)承租或者承購(gòu)其他保障性住房，及租賃期內(nèi)通過購(gòu)買、受贈(zèng)、繼承等方式獲得其他住房的；其二，期滿解約退出，即租期屆滿不在申請(qǐng)或者因收入水平增加不再符合續(xù)租條件的；其三，違規(guī)退出，即因欠繳租金、轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)租或者擅自調(diào)換所承租公共租賃住房，改變所承租公租房用途，破壞所承租公租房，在公租房?jī)?nèi)從事違法活動(dòng)及無正當(dāng)理由的。雖然國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)雖然都進(jìn)行了較為詳盡的規(guī)定，但在執(zhí)行過程中仍存在一些問題。主要表現(xiàn)在：

其一，“鼓勵(lì)性”退出條款導(dǎo)致“獎(jiǎng)懶罰勤”?，F(xiàn)行“鼓勵(lì)性”退出條款最終將導(dǎo)致被保障人行為上的“逆向選擇”，客觀上產(chǎn)生“獎(jiǎng)懶罰勤”的作用?，F(xiàn)行政策可能導(dǎo)致兩個(gè)結(jié)果：被保障人要么放棄努力使自己長(zhǎng)期停留在保障房福利體系之內(nèi)，要么隱瞞真實(shí)收入或其他房產(chǎn)，免于退出保障房福利體系。

此外，“懲罰性”退出條款未能規(guī)避“道德風(fēng)險(xiǎn)”。因此，現(xiàn)行公租房所規(guī)定的違規(guī)退出模式在理論上是成立的，但在現(xiàn)實(shí)中是較難實(shí)現(xiàn)的。

三、建立公租房建設(shè)和管理長(zhǎng)效機(jī)制的建議

（一）構(gòu)建多元化多層次資金供應(yīng)格局

在公租房建設(shè)資金籌措方面，單靠政府的資金來做，永遠(yuǎn)都只能是“小保障”。因而，在公租房建設(shè)方面，可以鼓勵(lì)社會(huì)資本、社會(huì)機(jī)構(gòu)的加入，形成多元化主體多層次供應(yīng)的格局。比如也可以通過金融創(chuàng)新拓展公租房的融資渠道：由開發(fā)商建設(shè)公租房，政府將公租房打包，并附上每年支付收益的財(cái)政擔(dān)保，將其整體出售給資產(chǎn)證券化平臺(tái)，后者向社會(huì)公開發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、募集資金。政府用募集到的社會(huì)資金來支付公租房建設(shè)款項(xiàng)。目前，我國(guó)一些城市也作出積極的嘗試。如重慶市政府在公租房建設(shè)資金募集中，依賴國(guó)有資本發(fā)揮“第三財(cái)政”作用，以重慶市地產(chǎn)集團(tuán)等國(guó)有大中型建筑企業(yè)為建設(shè)主體，完成土地準(zhǔn)備、資金籌措、建設(shè)等任務(wù)。國(guó)企以租金支付銀行利息，而建設(shè)本金則通過自身利潤(rùn)來消化。投資主體擁有所建租賃房的完全產(chǎn)權(quán)，享有升值權(quán)益，但無房屋定價(jià)權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，公租房由公租房管理局管理。

（二）調(diào)整利益分配格局，化解屬地管理難題

對(duì)于新建公租房所在地政府，僅存管理之“責(zé)”及部分管理之“權(quán)”，但無管理之“利”。在我國(guó)現(xiàn)實(shí)社會(huì)管理體制下，單純依靠人口輸出地（拆遷所在區(qū)）和輸入地（保障房安置地）政府之間的協(xié)調(diào)很難破解其中的難題，需要上一級(jí)政府（主要是市政府方面）進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”，對(duì)地區(qū)間的利益分配進(jìn)行必要的“再平衡”。首先，建議在新建保障房小區(qū)“街道—居委會(huì)”兩級(jí)社會(huì)管理機(jī)構(gòu)的人員配備上，相關(guān)政府管理部門應(yīng)該給予政策傾斜。其次，在市政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)和安排下，提取一定比例的土地出讓金，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移方式對(duì)新建保障房所在區(qū)予以一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。建議從土地出讓金中提取一定比例，以新建公租房面積和遷入人口為依據(jù)，按照“多建多補(bǔ)、少見少補(bǔ)、不建不補(bǔ)”的原則，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償新建公租房所在區(qū)財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政。通過利益分配上的“再平衡”，將公租房社會(huì)管理“責(zé)、權(quán)、利”相互結(jié)合，將公租房建設(shè)變“要我建”為“我要建”，化解公租房建設(shè)過程中社會(huì)管理動(dòng)機(jī)缺失問題。

（三）探索確保有效、有序退出公租房的手段

例如通過為公租房制定高于市場(chǎng)價(jià)的租金，再通過貨幣形式補(bǔ)貼租房30%～70%的租金；到退出時(shí)，停止租金補(bǔ)貼，迫使租房者自動(dòng)退還房屋。也可以規(guī)定一個(gè)租期為3年，對(duì)不能按期退出的，給予3個(gè)月的過渡期，過渡期內(nèi)按照市場(chǎng)租金收繳房租，過渡期后按照市場(chǎng)租金上浮30%收繳房租，以經(jīng)濟(jì)手段來促進(jìn)有序進(jìn)退。此外，要選擇正確界定公租房的保障對(duì)象的合理方法，確保將房屋提供給真正有需要的人。

參考文獻(xiàn)：

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基金項(xiàng)目：本文為天津市2013年度哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課