文/何翔宇 張超 吳榮濤

河南農(nóng)業(yè)大學(xué) 河南鄭州 450016

土地是人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是創(chuàng)造其他社會(huì)財(cái)富的主要源泉。隨著“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展口號(hào)的提出，土地資源作為重要的生產(chǎn)要素，其稀缺性日益突顯。隨著工業(yè)建設(shè)用地需求的不斷增加，耕地的安全問(wèn)題顯得尤為重要。由于耕地資源承載著糧食安全、生態(tài)安全、鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、社會(huì)穩(wěn)定等多方面功能，這就迫使我們思考如何在保護(hù)耕地的基礎(chǔ)上，對(duì)其進(jìn)行科學(xué)合理地開(kāi)發(fā)利用。

1 新鄉(xiāng)市土地資源利用的基本情況

根據(jù)土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查成果顯示，新鄉(xiāng)市土地資源總面積824945.1公頃，其中農(nóng)用地569356公頃，占全市土地總面積的69.02%。在農(nóng)用地中，耕地面積為475510公頃，占農(nóng)用地總面積的83.52%。在耕地中，水澆地占耕地總面積的87.15%，有414400公頃。

新鄉(xiāng)市位于河南省北部，黃河中下游，東連魯西，北依太行，南瀕黃河，西接晉東南，地勢(shì)北高南低，全市地形由太行山地、丘陵崗地及洪、沖積平原組成。其中黃河沖積扇平原位于其南部，面積為701643公頃，約占全市土地總面積的85.1%。新鄉(xiāng)市耕地利用大致分為原陽(yáng)縣、封丘縣與長(zhǎng)垣縣的黃河灘區(qū)、延津的黃河故道區(qū)與衛(wèi)輝市、輝縣市的低山丘陵區(qū)。其中黃河灘區(qū)陽(yáng)光和溫度條件比較差，耕層淺瘦，土壤不夠肥沃，導(dǎo)致耕地質(zhì)量低下；低山丘陵地區(qū)的旱地，地質(zhì)疏松，有良好的排水條件，但是跟水田相比養(yǎng)分含量比較差，適合種一些甘蔗、旱糧以及豆類(lèi)等作物。新鄉(xiāng)市自然條件及土地耕作條件較好，是中國(guó)糧棉主產(chǎn)區(qū)，國(guó)家優(yōu)質(zhì)小麥生產(chǎn)基地。糧食產(chǎn)量高，2012年全市糧食總產(chǎn)量為402萬(wàn)噸。

2 新鄉(xiāng)市耕地保護(hù)面臨的形勢(shì)

2.1 難以緩解的耕地緊缺狀況

隨著新鄉(xiāng)市工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速、基礎(chǔ)設(shè)施的興建，加上城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，全市城鎮(zhèn)建設(shè)迅速擴(kuò)展外延，各項(xiàng)建設(shè)都占用了大量的耕地面積；同時(shí)，生態(tài)環(huán)境建設(shè)要求加大退耕還林的力度，生態(tài)林地建設(shè)也占用一部分耕地；另外，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的加速調(diào)整，將有其他農(nóng)業(yè)用途占用大量的耕地，這些都對(duì)實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的目標(biāo)提出了挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，國(guó)家對(duì)耕地的保護(hù)要求也會(huì)越來(lái)越嚴(yán)格，種種的因素導(dǎo)致新鄉(xiāng)市緩解耕地緊缺的狀況面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

2.2 難以逆轉(zhuǎn)的人口增長(zhǎng)和人均耕地減少的趨勢(shì)

2008-2013 年期間，新鄉(xiāng)市總?cè)丝趶?61萬(wàn)人增加到600萬(wàn)人，每年平均增加7.8萬(wàn)人，人口持續(xù)增長(zhǎng)，可預(yù)測(cè)到新鄉(xiāng)市今后一段時(shí)間內(nèi)人口還會(huì)不斷增加。在這種情況下，即使耕地總量維持目前的面積，人均耕地面積還是會(huì)大幅度下降，人地矛盾問(wèn)題日益嚴(yán)峻。

2.3 傳統(tǒng)的土地利用觀念和方式影響開(kāi)展耕地保護(hù)工作

傳統(tǒng)的粗放型土地利用方式未能從根本上向現(xiàn)代集約型高效的土地利用方式的方向轉(zhuǎn)變，這種舊的觀念和方式嚴(yán)重地影響了耕地保護(hù)工作的開(kāi)展。中央也提出要剔除這種舊的土地利用觀念和方式，但是有相當(dāng)一部分人依然存在重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕耕地保護(hù)的觀念，盲目擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模和濫用耕地的現(xiàn)象仍然存在，造成了耕地資源的極大浪費(fèi)，再有未批先用、少批多用、違法占地、擅自改變土地用途等違法現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。

2.4 缺乏保證的耕地質(zhì)量

在新一輪規(guī)劃期間，雖然保護(hù)耕地質(zhì)量的力度大大地增加了，但是由于缺乏資金和有效措施的保障，將可能達(dá)不到提高耕地質(zhì)量的目標(biāo)，土地有機(jī)質(zhì)含量、農(nóng)田的肥力狀況以及生產(chǎn)力規(guī)劃的實(shí)施都沒(méi)能得到很好的改善。

2.5 難度逐年增加的耕地占補(bǔ)平衡

新鄉(xiāng)市的土地開(kāi)發(fā)采取補(bǔ)充耕地的方式，這種占補(bǔ)平衡是保護(hù)耕地的一項(xiàng)重要的手段，實(shí)施起來(lái)困難比較大，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡越來(lái)越難。有兩個(gè)原因，第一是后備資源嚴(yán)重不足而且質(zhì)量相對(duì)較差，加上開(kāi)發(fā)成本高，盲目而不得當(dāng)?shù)拈_(kāi)墾容易造成土地退化和生態(tài)環(huán)境惡化；第二是缺乏土地開(kāi)發(fā)整理資金且資金使用較分散。資金不足這個(gè)問(wèn)題嚴(yán)重阻礙了順利進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)與整理，因此需要國(guó)家和政府加大力度投入資金，并明確資金用途。

3 新鄉(xiāng)市耕地保護(hù)的對(duì)策和措施

盡管新鄉(xiāng)市已經(jīng)制定了一系列的相應(yīng)措施，也起到了一定的成效，但是在耕地保護(hù)上還存在一些問(wèn)題。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，除了繼續(xù)堅(jiān)定落實(shí)現(xiàn)有的有效耕地保護(hù)的措施外，我們?cè)俳Y(jié)合當(dāng)前新鄉(xiāng)市土地資源利用的基本情況，針對(duì)耕地保護(hù)上存在的問(wèn)題提出五點(diǎn)具體建議。

3.1 加強(qiáng)耕地保護(hù)意識(shí)

國(guó)家和政府要繼續(xù)加大力度宣傳關(guān)于土地的國(guó)情、國(guó)策和國(guó)法，通過(guò)電視、報(bào)紙、網(wǎng)路、宣傳手冊(cè)等媒體渠道進(jìn)行宣傳教育，使農(nóng)民意識(shí)到耕地保護(hù)的重要性和必要性，形成珍惜土地、保護(hù)耕地和基本農(nóng)田的良好氛圍，達(dá)成保護(hù)耕地的共識(shí)。新鄉(xiāng)市要從自身可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，認(rèn)清耕地資源的嚴(yán)峻形勢(shì)，樹(shù)立資源憂患意識(shí)，處理好耕地保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系。

3.2 建立合理的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制

農(nóng)民作為耕地保護(hù)的主體，是耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制里需要特別強(qiáng)調(diào)注意的重點(diǎn)。不僅失地的農(nóng)民需要獲得補(bǔ)償，那些因?yàn)檫M(jìn)行糧食生產(chǎn)而放棄從事更高利潤(rùn)行業(yè)或者經(jīng)營(yíng)種植更高利潤(rùn)的經(jīng)濟(jì)作物的農(nóng)民也同樣需要補(bǔ)償。否則，作為承包農(nóng)地的主體，“糧地非糧化”將是農(nóng)民更為理性的選擇，而這一選擇有可能從整體上影響國(guó)家的糧食安全。

3.3 加強(qiáng)耕地的質(zhì)量保護(hù)

耕地的質(zhì)量保護(hù)可以分為兩個(gè)方面。一是對(duì)耕地質(zhì)量本身的保護(hù)，特別是對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)。由于優(yōu)質(zhì)耕地大多分布在城鎮(zhèn)村的周邊，從而不可避免地被“優(yōu)先”占用。在“攤大餅”的發(fā)展模式下，基本農(nóng)田的空間布局往往與城市發(fā)展規(guī)劃相沖突，“占優(yōu)補(bǔ)劣”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。我們要調(diào)整城市建設(shè)的規(guī)劃思路，建立健全針對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的信息化管理和遙感監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行“先補(bǔ)后占”的政策。二是對(duì)耕地利用率的保障。要充分發(fā)揮優(yōu)質(zhì)耕地的生產(chǎn)能力，通過(guò)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)行土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高耕地投入產(chǎn)出效益，引進(jìn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)理念，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

3.4 推進(jìn)土地的集約利用

在一要吃飯，二要生態(tài)和環(huán)境保護(hù)，三要建設(shè)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求下，在人口逐年增加，耕地面積逐年下降，新鄉(xiāng)市作為糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)任務(wù)加重的情況下，必須大力推進(jìn)節(jié)約和集約用地，堅(jiān)決貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，從根本上化解各行業(yè)用地矛盾，實(shí)現(xiàn)三化協(xié)調(diào)發(fā)展。

鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化是最節(jié)約用地的一種土地利用方式，提高鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化水平有利于粗放型用地向集約型用地轉(zhuǎn)變，有效地提高土地利用率。只要集約利用土地，發(fā)掘土地潛力，協(xié)調(diào)好鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化推進(jìn)與耕地保護(hù)的關(guān)系，可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域耕地動(dòng)態(tài)平衡的目標(biāo)。對(duì)于耕地形勢(shì)較為嚴(yán)峻的新鄉(xiāng)市，如果能發(fā)揮鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化對(duì)耕地保護(hù)的積極作用，將最大程度地緩解新鄉(xiāng)市耕地保護(hù)的壓力。

4 總結(jié)

綜上所述，對(duì)于新鄉(xiāng)市這樣一個(gè)人地矛盾突出、后備耕地資源不足又處于建設(shè)中的中原城市來(lái)說(shuō)，嚴(yán)格保護(hù)耕地和基本農(nóng)田已經(jīng)成為了新鄉(xiāng)市土地利用工作中的首要任務(wù)。因此，必須加強(qiáng)耕地保護(hù)意識(shí)，營(yíng)造良好的耕地保護(hù)氛圍，提高耕地利用水平，增強(qiáng)耕地保有量，才能保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速、健康、持續(xù)地發(fā)展。

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