劉劍明，徐蕾

摘 ? ? ?要：隨著行政審批制度改革的不斷深入，政策性路徑依賴的弊端日益顯現(xiàn)，急需實(shí)現(xiàn)路徑突破。破解行政審批制度改革的深層次難題，需要引入法治思維，堅(jiān)持法治原則，運(yùn)用法治手段。概括起來(lái)說(shuō)，行政審批制度改革的法治化發(fā)展包括相互依托的三個(gè)層面：一是使行政審批權(quán)力清單具有法律效力，二是依法定期清理、規(guī)范行政審批事項(xiàng)，三是依法對(duì)行政審批權(quán)的運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督。

關(guān) ?鍵 ?詞：行政審批制度;政策性依賴;法治化發(fā)展

中圖分類號(hào)：D630.1 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2014）12-0118-03

收稿日期：2014-10-30

作者簡(jiǎn)介：劉劍明（1979—），男，內(nèi)蒙古太仆寺旗人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）《長(zhǎng)白學(xué)刊》編輯部副教授，研究方向?yàn)樾姓芾眢w制改革與行政法學(xué);徐蕾（1979—），女，陜西三原人，西安航空學(xué)院理學(xué)院講師，碩士，研究方向?yàn)檎Z(yǔ)言學(xué)。

深入推進(jìn)行政審批制度改革是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體推動(dòng)各項(xiàng)改革的重要環(huán)節(jié)。自黨的十八大以來(lái)，從中央到地方都在不斷地推進(jìn)行政審批制度改革，竭力取消、下放行政審批項(xiàng)目，已取得了積極成效。但隨之而來(lái)的是政策性路徑依賴的弊端日益凸顯，迫切需要實(shí)現(xiàn)路徑突破。

一、行政審批制度改革的政策性路徑依賴

行政審批制度改革作為政府改革的重要組成部分，其重要特征就是政策性推動(dòng)。無(wú)論是中央政府還是省（市、區(qū)）政府直至市縣政府，在行政審批制度改革過(guò)程中都是通過(guò)行政組織的層級(jí)性結(jié)構(gòu)，自上而下，層層推動(dòng)。采取的基本方式是：發(fā)文件，定政策，規(guī)定時(shí)限和標(biāo)準(zhǔn)，最后進(jìn)行檢查驗(yàn)收。從執(zhí)行效率來(lái)看，這種“波浪式”的變革沖擊了行政部門的固有思維，克服了某些弊端，在短時(shí)期內(nèi)取得了一定的成效。實(shí)踐當(dāng)中，政策性推動(dòng)具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和靈活性，與我國(guó)行政管理傳統(tǒng)相吻合，進(jìn)一步固化了行政審批制度改革的政策性路徑依賴。

其實(shí)，政策性推動(dòng)在具有靈活性的同時(shí)也具有不穩(wěn)定性與不可持續(xù)性等弱點(diǎn)，改革初期雖然取得了一定的成效，但隨著改革的深入，政策性推動(dòng)的弱點(diǎn)就會(huì)逐步顯現(xiàn)，行政審批制度改革就會(huì)逐漸陷入“心有余而力不足”的窘境，進(jìn)而出現(xiàn)了一些消極現(xiàn)象。比如：取消的行政審批項(xiàng)目本身并不是行政審批、取消行政審批項(xiàng)目并不是真正意義上的減少政府權(quán)力、地方重復(fù)公布國(guó)務(wù)院已經(jīng)取消的行政審批項(xiàng)目、地方存在越權(quán)取消行政審批項(xiàng)目的行為。[1]具體來(lái)看，這種行政審批制度改革政策性路徑依賴有兩個(gè)天然弊端：一是極易導(dǎo)致行政審批制度改革工作的簡(jiǎn)單化。為了應(yīng)付上級(jí)的檢查驗(yàn)收，改革主體往往會(huì)進(jìn)行“數(shù)字化、標(biāo)簽化”處理，比如：不論條件成熟與否，也不考慮本地實(shí)際，對(duì)行政審批事項(xiàng)都進(jìn)行合并與精簡(jiǎn)，用事項(xiàng)“少”、門檻“低”、審批“快”這一套固定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)定義和衡量清理、規(guī)范行政審批事項(xiàng)工作的績(jī)效。二是行政審批制度改革的成效不可持續(xù)。政策就像一陣風(fēng)，刮過(guò)不留痕。政策周期結(jié)束之后，沒(méi)有后續(xù)的、長(zhǎng)期性的約束措施及時(shí)跟進(jìn)，導(dǎo)致一些審批項(xiàng)目又會(huì)悄無(wú)聲息地恢復(fù)到原來(lái)的狀態(tài)。

二、行政審批制度改革法治化已是大勢(shì)所趨

基于上述情況，引入法治思維就顯得必須和迫切。行政審批制度改革的實(shí)質(zhì)是行政權(quán)力的重新設(shè)定和配置，而限制、規(guī)范行政審批權(quán)力的最有效手段就是法律，法律是最堅(jiān)實(shí)的籠子。法治的核心是規(guī)則之治，法治提供的是一種穩(wěn)定的預(yù)期，法治對(duì)行政審批制度改革而言是為行政權(quán)力的設(shè)定和行使規(guī)定清晰的邊界，即“法無(wú)明文規(guī)定即禁止”。因此，破解行政審批制度改革的深層次難題，需要引入法治思維，堅(jiān)持法治原則，運(yùn)用法治手段。當(dāng)前，行政審批制度改革法治化已是大勢(shì)所趨。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)把法治作為社會(huì)主義核心價(jià)值觀的一大要素，就是要讓其成為社會(huì)文明進(jìn)步的強(qiáng)大動(dòng)力。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出：“各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。”[2]法治政府建設(shè)涵蓋了行政權(quán)力設(shè)定、運(yùn)行和監(jiān)督的全過(guò)程，為行政審批制度改革的法治化路徑轉(zhuǎn)換提供了明確指引。具體而言，遵循法治發(fā)展的一般規(guī)律，行政審批制度改革法治化需要做好如下三個(gè)方面的工作：一是修改并完善相關(guān)的法律法規(guī)。法律是治國(guó)之本，良法是善治之利器。行政審批制度改革法治化必須以立法為前提，只有制定并完善相關(guān)的法律法規(guī)，才能真正實(shí)現(xiàn)法治。目前，當(dāng)務(wù)之急是修改并完善《行政許可法》，重點(diǎn)是提高行政許可設(shè)定的法治標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)避免出現(xiàn)類似非行政許可審批這樣的法外審批形式。二是依法清理、規(guī)范行政審批事項(xiàng)，建立具有法律約束力的行政審批權(quán)力清單。行政審批權(quán)力清單是行政審批制度改革的重要?jiǎng)?chuàng)新成果，為了確保行政審批權(quán)力清單真正發(fā)揮實(shí)效，必須提高行政審批權(quán)力清單的質(zhì)量。三是依法規(guī)范行政審批權(quán)力的運(yùn)行，提高行政審批制度的法治化水平。權(quán)力具有尋租和腐敗的天然屬性，沒(méi)有監(jiān)督，行政審批權(quán)力就會(huì)走向?qū)ぷ夂透瘮。虼?，要用法治手段加?qiáng)對(duì)行政審批權(quán)力的監(jiān)督和制約。

三、行政審批制度改革法治化的微觀進(jìn)路選擇

行政審批制度改革法治化路徑轉(zhuǎn)換是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，轉(zhuǎn)換的成功與否取決于兩個(gè)條件：一是對(duì)傳統(tǒng)政策性路徑依賴慣性的克服程度，二是整體法治環(huán)境的發(fā)展程度。無(wú)可否認(rèn)，這必定是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。當(dāng)前，隨著法治政府建設(shè)的不斷深入，為了實(shí)現(xiàn)行政審批制度改革路徑向法治化發(fā)展，應(yīng)該優(yōu)先在以下方面做出努力：

第一，使行政審批權(quán)力清單具有法律效力。2014年3月，國(guó)務(wù)院審改辦在中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)公開(kāi)了國(guó)務(wù)院各部門行政審批事項(xiàng)匯總清單。[3]2013年7月，安徽省公布了《安徽省省級(jí)行政機(jī)關(guān)行政職權(quán)目錄匯編》和《行政職權(quán)目錄及流程圖分冊(cè)》。2013年12月，湖北省公布了《湖北省省級(jí)行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄》。2014年4月，天津市政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了2014年版《天津市行政許可事項(xiàng)目錄》。[4]從中央到地方的實(shí)際行動(dòng)來(lái)看，清理、規(guī)范行政審批事項(xiàng)，建立權(quán)力清單，已經(jīng)取得了積極的進(jìn)展。筆者認(rèn)為，在肯定權(quán)力清單積極作用的同時(shí)，還要對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行保持清醒的認(rèn)識(shí)，因?yàn)樾姓徟鷻?quán)力不會(huì)自動(dòng)進(jìn)入“籠子”之中，它會(huì)進(jìn)行各種各樣的抵制。因此，“透明之籠”還須法治護(hù)佑，“法治之籠”是進(jìn)一步約束行政權(quán)力的緊箍咒。作為行政審批制度改革先行先試的廣東省在這方面可謂走在了前列。2014年4月，《廣東省行政許可監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案修改二稿征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《修改稿》）發(fā)布，與此前的草案不同，《修改稿》新增了實(shí)施權(quán)力清單制度。[5]就權(quán)力清單而言，廣東省與其他省份相近，最為不同的是廣東省將權(quán)力清單寫進(jìn)了地方性法規(guī)，這就使權(quán)力清單具有了法律效力。根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，《修改稿》通過(guò)后就具有了地方性法規(guī)的效力，可以作為行政復(fù)議和行政訴訟的法定依據(jù)，這就為行政審批制度改革的法治化提供了司法保障。從某種程度上看，廣東省的做法代表了權(quán)力清單制度發(fā)展的方向，值得在全國(guó)推廣。但在推廣過(guò)程中，要注意與行政訴訟制度改革相銜接，應(yīng)將違反權(quán)力清單制度的行政行為納入行政訴訟的受案范圍。

第二，依法定期清理、規(guī)范行政審批事項(xiàng)，動(dòng)態(tài)修訂行政審批權(quán)力清單。依據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，對(duì)擬新設(shè)的行政審批事項(xiàng)，要采取聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式聽(tīng)取意見(jiàn)，對(duì)于部門利益法律化的審批事項(xiàng)，要嚴(yán)格禁止設(shè)立;對(duì)于權(quán)力清單上的行政審批事項(xiàng)，要定期進(jìn)行評(píng)價(jià)，該修改的修改，該廢止的廢止。尤其要對(duì)游離于《行政許可法》之外的非行政許可審批項(xiàng)目進(jìn)行徹底清理。2014年4月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理國(guó)務(wù)院部門非行政許可審批事項(xiàng)的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕16號(hào)）對(duì)清理非行政許可審批事項(xiàng)做出了部署，指出“清理工作要按照統(tǒng)一要求，分類處理，分步實(shí)施，該取消的一律取消，該調(diào)整的堅(jiān)決調(diào)整，最終將面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項(xiàng)取消或依法調(diào)整為行政許可，將面向地方政府等方面的非行政許可審批事項(xiàng)取消或調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)，不再保留‘非行政許可審批這一審批類別，規(guī)范行政管理行為，促進(jìn)依法行政，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變?！盵6]這為清理非行政許可審批項(xiàng)目指明了方向。

第三，依法對(duì)行政審批權(quán)的運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督?！巴椒ú蛔阋宰孕小保剐姓徟鷻?quán)力依法運(yùn)行，監(jiān)督至關(guān)重要。一方面，對(duì)明確寫在權(quán)力清單上的行政審批權(quán)力的運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督，以確保這些權(quán)力的行使遵循法定目的、符合法定程序。當(dāng)前的一項(xiàng)緊迫任務(wù)是運(yùn)用司法權(quán)力監(jiān)督行政審批權(quán)力，通過(guò)修改和完善《行政訴訟法》，將違反權(quán)力清單的行政審批行為納入司法審查的范圍。司法權(quán)力是典型的公權(quán)力，而行政審批權(quán)力也是公權(quán)力，通過(guò)公權(quán)力來(lái)約束和制約公權(quán)力，可以有效避免個(gè)人權(quán)利在監(jiān)督公權(quán)力過(guò)程中的軟弱無(wú)力，增強(qiáng)監(jiān)督的效果。另一方面，嚴(yán)防權(quán)力清單之外的行政審批權(quán)力的變相存在。行政審批權(quán)力對(duì)法治監(jiān)督有超強(qiáng)的抵御能力，而權(quán)力清單之外的變相存在就是其抵御監(jiān)督的最常用方式之一。對(duì)于變相存在的行政審批權(quán)力，應(yīng)該采取釜底抽薪之策，即嚴(yán)格規(guī)定并執(zhí)行“法無(wú)明文規(guī)定即禁止”的公權(quán)力存在規(guī)則，對(duì)法外的行政審批權(quán)力一概不認(rèn)可。只有這樣，才能避免諸如“非行政許可審批”這樣的行政審批權(quán)的出現(xiàn)。同時(shí)，要保障行政相對(duì)人的權(quán)利，促進(jìn)行政法治平衡理念的建構(gòu)和落實(shí);要提高行政相對(duì)人在行政審批過(guò)程中的地位，賦予其更多的權(quán)利，增強(qiáng)其與行政審批主體相抗衡的能力。

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[3]國(guó)務(wù)院審改辦公開(kāi)各部門行政審批事項(xiàng)匯總清單[EB/OL].http：//www.scopsr.gov.cn/zxdd/zdxw/201403/t20140317_258110.html，2014-03-17.

[4]各省陸續(xù)曬出行政許可權(quán)力清單[EB/OL].http：//news.ifeng.com/gundong/detail_2014_04/20/35905831_0.shtml，2014-04-20.

[5]廣東行政審批擬設(shè)權(quán)力清單[EB/OL]. http：//finance.ifeng.com/a/20140428/12208304_0.shtml，2014-04-28.

[6]國(guó)務(wù)院關(guān)于清理國(guó)務(wù)院部門非行政許可審批事項(xiàng)的通知[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-04/22/content_8773.htm，2014-04-22.

（責(zé)任編輯：高 ?靜）