張兵+陳沙沙

“環(huán)境問題是最大的民生問題，這無可厚非?！?2月17日，環(huán)保部科技標準司司長熊躍輝接受本刊記者專訪時說。

“生存權(quán)是最基本的權(quán)益，如果環(huán)境污染不控制，環(huán)境質(zhì)量不改善，影響人民群眾的生命健康安全，那還有什么基本權(quán)益可保證呢？”

熊躍輝曾任環(huán)保部華北環(huán)境保護督查中心擔任主任一職5年，2013年，他調(diào)任環(huán)保部科技標準司司長，從環(huán)境監(jiān)察一線轉(zhuǎn)向環(huán)境保護技術和環(huán)保標準的研究制定。

科技標準司，在普通百姓眼中，這多少有些神秘色彩，環(huán)保還有標準的學問？

近年來，隨著我國環(huán)境惡化形勢逐漸嚴峻，環(huán)境監(jiān)管力度如何提升、環(huán)保標準如何完善并發(fā)揮作用，已成為亟待解決的問題。

“不缺技術缺良心，不缺標準缺執(zhí)行，不缺口號缺機制?！毙苘S輝認為，當前中國的環(huán)境質(zhì)量狀況，主要根源于我國的經(jīng)濟發(fā)展速度超過了政府的管理能力，也超過了環(huán)境承載的能力。

“以解決損害群眾健康突出問題為重大，對關系民生的大氣、水、土壤三大污染問題以及有毒有害污染物問題立即進行干預，將嚴格環(huán)境標準作為主要應對策略來限制，甚至禁止相關活動，以盡快控制并及時緩解此類環(huán)境問題。同時，結(jié)合我國近年來環(huán)境科學研究成果，依托國家環(huán)境保護重點科技項目，以更科學的方法制定和修訂我國環(huán)境標準?！毙苘S輝如是概括科技標準司的主要工作。

“治霾須先管理減排”

民生周刊：最近，有消息稱，北京將論證單雙號限行常態(tài)化可行性。您如何看？

熊躍輝：我認為限行限號絕對不是治理交通污染的唯一出路。

在北京，通過對污染物的“源解析”理出的“源清單”來看，機動車尾氣在本地污染物的貢獻率約是31%，在靜穩(wěn)天氣中可達70%左右。像北上廣和一些大型省會城市，機動車污染貢獻率都在前三名，這確實不可否認，也是共性化的城市病。但是機動車是人們生活的必需品，買車不許用是不現(xiàn)實的。

匆匆忙忙去限行，單純從機動車數(shù)量上做文章，這都是沒有辦法的辦法，有人說這是“懶政”的辦法。其實機動車的污染問題，應該從“車、油、路”三者協(xié)同管理上做文章?！败?、油、路”是三位一體的，即使有好車，沒有好油、好路、好的交通管理秩序，依然無法實現(xiàn)減排。

比如，車的管理就遠遠沒有達到政策、制度和標準的要求。新車銷售要進行型式核準，但媒體揭露過，有的車企送檢的是符合“國五”排放標準的車，但市場賣的卻是“國三”的車。這塊兒目前就缺乏監(jiān)管機制。

再如，柴油有車用柴油、普通柴油，前者的含硫率比后者標準嚴格。普通柴油是不能用于道路運輸?shù)模行└咚俾飞线€是可以加到。對司機來說，加車用柴油還是普通柴油是沒有區(qū)別的，而且后者更便宜。這塊兒誰去管？環(huán)保暫時還沒有管到加油，交通部門也沒法管，因此，協(xié)同管理是個關鍵問題。

車、油、路三者協(xié)調(diào)不是環(huán)保部門一家能夠解決的。目前來說，體制上職能交叉，政策打架，導致治理效率低下。即使北京的“綠標”進行了這么多年，也沒有一套系統(tǒng)的、科學的、日常的、有效的監(jiān)督管理辦法。所以說，要重視管理減排，這里有很大的潛力空間去挖。

“標準是保護環(huán)境的一把尺子”

民生周刊：針對霧霾治理以及更多環(huán)境問題，國家已經(jīng)出臺了一系列措施，您認為標準在其中起到什么作用？

熊躍輝：標準，是環(huán)境保護的一把尺子，或者說是限制污染的一個門檻。它在逼迫落后產(chǎn)能的淘汰，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整上都是一個很好的抓手，就像是一個杠桿。

另一方面，通過標準也在倒逼企業(yè)、行業(yè)實現(xiàn)技術進步。企業(yè)為了降低環(huán)保成本，就要盡可能地提升工藝技術，減少物耗，減少排放，使廢物資源化。

以鋼鐵為例，我們要求鋼鐵燒結(jié)機機頭的粉塵排放是40毫克/立方米，機尾是20毫克/立方米。但是，大概有五分之四的鋼鐵企業(yè)如果不加大改造，很難達到這個標準。尤其是河北現(xiàn)在的200多家鋼鐵企業(yè)，估計只有幾家能在嚴格污染管理的條件下達標。

國家標準是技術法規(guī)，是環(huán)境保護、治理污染的紅線，越過紅線就是違法，這是具有強制性的。

民生周刊：國家制定環(huán)保標準的原則是什么？

熊躍輝：從1973年發(fā)布第一個國家環(huán)境保護標準至今，目前在用的環(huán)保標準有1200多個，其中大量是監(jiān)測方法、技術規(guī)范，真正的排放標準只有156項。

標準制定技術性很強，難度特別大。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展變化，標準也要相應變化。今年出臺了136個新標準，其重點就在抓住損害群眾健康的突出問題，關注大氣、水以及土壤等三大污染問題，以及對有毒有害的問題進行標準的制定及修訂。

一個標準背后是復雜的科學研究課題，需要反復測算、調(diào)研。我們制定標準有四個原則：第一，要考慮環(huán)境質(zhì)量的改善。第二，要考慮區(qū)域環(huán)境的特殊性。第三，要考慮經(jīng)濟的合理性。第四，要考慮控制技術的可達性。

比如，環(huán)保部自2013年3月開始針對京津冀、長三角、珠三角等19個省區(qū)市的47個地級以上城市，涉及火電、鋼鐵、石化、水泥、有色、化工等六大重污染行業(yè)以及燃煤工業(yè)鍋爐的新建項目納入特別排放限值。這是全世界最嚴格的要求。因為如果排放量遠遠超過區(qū)域的環(huán)境容量，那么它的環(huán)境質(zhì)量就會持續(xù)惡化。

下一步，我們要將城市生活污水排放的標準收嚴，但是不能“一刀切”，華北的海河流域與廣西、湖南、四川等年徑流量大、河流自我稀釋好的區(qū)域，標準就會不同。

民生周刊：您對“不缺標準缺執(zhí)行”如何解釋？

熊躍輝：我們不缺標準，缺的是執(zhí)行不到位。這里有幾種表現(xiàn)：

一種是選擇性執(zhí)行，國家要考核哪個標準，一些地方就會嚴格執(zhí)行哪個標準。像氮氧化物、二氧化硫等幾項考核指標的標準上就認真抓，說到底是為了向國家交差、交數(shù)據(jù)。

另一種是根本不執(zhí)行。比如鋼鐵業(yè)，我們曾經(jīng)排查發(fā)現(xiàn)，不要說現(xiàn)在收嚴以后的標準，就是比照過去的老標準，也有70%的企業(yè)不達標。endprint

此外，少數(shù)地方也不積極制定地方標準。本來，除了國家制定環(huán)保標準外，法律上規(guī)定省級人民政府是有權(quán)制定地方標準的，只是要求排放限值嚴于國家標準。但至今仍有些省、自治區(qū)、直轄市的人民政府沒有出過對應的地方環(huán)保標準。

為什么？因為標準是對地方發(fā)展的約束，給企業(yè)發(fā)展加大了成本。有些地方和企業(yè)，說白了掙的就是犧牲環(huán)境的錢。所以說，我們不缺標準，不缺法律法規(guī)，缺少的就是排污企業(yè)的良心和個別地方政府的責任。

“新環(huán)保法賦予了執(zhí)法權(quán)”

民生周刊：明年1月1日，新環(huán)保法即將施行。請結(jié)合您曾經(jīng)的環(huán)境督查經(jīng)歷，談談您對新環(huán)保法的看法？

熊躍輝：我當了5年華北環(huán)境保護督查中心主任，坦誠說，過去環(huán)保部門在執(zhí)法手段上是比較疲軟的，沒有一些“招”去對付違法排污、超標排污的現(xiàn)象。

曾經(jīng)我?guī)ш牰讲?，企業(yè)根本不怕你，甚至有的還盼著你去處罰。因為它只要被罰過，就等于拿到了“免死金牌”，監(jiān)管部門就再沒轍了。而非法排污是按照排污費的3到5倍來處罰的，對企業(yè)來說罰款數(shù)額遠低于守法成本。

而且，過去環(huán)境執(zhí)法部門處罰手段極為單一，停留在行政處罰上。事實上，還需要刑事處罰、民事處罰等多種手段。

2013年6月“兩高”對《刑法》第338條作出司法解釋后，環(huán)境污染刑事案件的可操作性才大大增強。過去追究刑事責任是以“后果定罪”，如造成多少人傷亡、多少耕地失耕等，才能追究刑事責任，但問題是現(xiàn)實中環(huán)境后果評估極為困難。

現(xiàn)在的新環(huán)保法，“兩高”解釋后轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶袨槿胱铩?，只要你有危害環(huán)境的行為，就可能被追究刑事責任。這使得刑事入罪的門檻降低。

同時，新環(huán)保法最大的進步是賦予環(huán)境監(jiān)察隊伍執(zhí)法權(quán)，這是對現(xiàn)有環(huán)保體制的最大突破。還有環(huán)境質(zhì)量不達標、總量減排沒有完成的，要實施區(qū)域限批等都是新環(huán)保法的特色。

為了使新環(huán)保法更好地實施，近日，環(huán)保部正在討論該法的4個配套辦法：按日計罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、信息公開的暫行辦法，未來還會研究更多的配套方案。

民生周刊：新環(huán)保法提出健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風險評估制度，并鼓勵開展環(huán)境質(zhì)量對公眾健康影響的研究。這是一個比較新的提法。您如何理解？

熊躍輝：這是第一次把環(huán)境與健康管理工作在法律層面進行明確。有人說，環(huán)境與健康工作怎么重視都不為過，此話并非言過其實?；仡^看，以前認識上的很多偏差，就是沒有將環(huán)境與健康放在民生的第一位。

這方面，我們是有教訓的。過去，我們首先考慮的是不餓死;現(xiàn)在，我們具備了不餓死的條件，那么我們應該考慮不嗆死。

我國行業(yè)類型、加工企業(yè)門類繁多，尤其是化工企業(yè)有毒有害的廢棄物品種多、分布廣泛，無論是對水體、大氣，還是土壤影響都比較大。這些污染物跟人體有什么關系，控制到什么水平才不至于對人體造成傷害。這些課題亟須研究，提出對策。

調(diào)查研究結(jié)果會為環(huán)境管理工作提供有力支持。像一些發(fā)達國家，他們制定環(huán)保標準、政策是把人體的健康放在第一位。今年，美國收嚴了火電行業(yè)的排放標準，它制定的依據(jù)之一就是可以減少多少呼吸道疾病、心血管疾病的發(fā)生率。

目前，新環(huán)保法第39條明確了國家環(huán)境和健康工作的主要內(nèi)容，但僅為原則性規(guī)定。為增強可操作性，正在研究出臺環(huán)境與健康管理工作指導性意見，同時要做好頂層設計，抓緊制定發(fā)布《環(huán)境與健康工作管理辦法》，以此推動環(huán)境責任保險、環(huán)境污染健康損害鑒定、環(huán)境健康風險評估等法律法規(guī)文件的制定。

“改善環(huán)境是地方政府的責任”

民生周刊：您如何看待目前水、大氣和土壤等“立體化”的環(huán)境質(zhì)量惡化形勢？

熊躍輝：我個人認為，當前我國的環(huán)境質(zhì)量狀況，主要根源是我們的發(fā)展速度超過了管理能力，也超過了環(huán)境承載的能力。另一方面，當前的環(huán)境問題不是某一個部門、某一級領導或者某幾個人的問題，應該說是我們社會發(fā)展的共同選擇。

長期以來，中國環(huán)境污染歷史欠賬太多，加大了環(huán)境質(zhì)量改善的難度。尤其是改革開放初期，很多企業(yè)一哄而上。當年的口號是“大干快上”“有水快流”“先上車后補票”“大礦大開小礦小開”。所以，歷史的欠債使一些地方到了不可收拾、積重難返的地步。

還有一點，即是考核機制的問題。唯GDP論造成了盲目地追求經(jīng)濟發(fā)展速度。很多地方政府領導認為環(huán)境保護要適應于經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展是第一位的，環(huán)境保護是為經(jīng)濟發(fā)展服務的。所以，它不是環(huán)境優(yōu)先，而是經(jīng)濟優(yōu)先。

民生周刊：對于環(huán)境質(zhì)量如何改善，您有何建議？

熊躍輝：一是，我們要優(yōu)化管理方式，把環(huán)境保護的壓力一級一級分解下去，要層層明確責任。法律規(guī)定，地方政府對環(huán)境質(zhì)量負責。以前，它不盡責，與長期以來的考核機制有關。現(xiàn)在，要讓地方政府把壓力轉(zhuǎn)變成動力，而不是在減排的數(shù)字上玩文字游戲。

意思就是說，一方面政府說減排了，但老百姓感受不到環(huán)境質(zhì)量提升了。那不就是有的地方做臺賬，玩游戲嗎？以后，就要統(tǒng)一數(shù)量減排與改善環(huán)境質(zhì)量的相關性。

要實現(xiàn)這一相關性，考核機制就要改變，要考核環(huán)境質(zhì)量改善的實際狀況，而不是單純考核數(shù)量上減少了多少。減排是天經(jīng)地義的，但減了多少應該體現(xiàn)在環(huán)境質(zhì)量的改善上，那才是真減。減多少、如何減都是各級政府的事。上級政府只有抓住質(zhì)量考核，才能把數(shù)字減排與質(zhì)量改善兩張皮的問題解決好。

二是，我認為保護環(huán)境和GDP增長之間并不矛盾，完全可以找到平衡點。只要國家層面上調(diào)整好考核機制，把考核環(huán)境質(zhì)量改善作為導向，地方就會處理好GDP增長和環(huán)境質(zhì)量之間的關系。這樣的平衡點是能夠找準的。

現(xiàn)在，一些地方政府和企業(yè)，在治理污染上是被動式的。不是我要治，而是你要我治。于是乎，有的企業(yè)上馬環(huán)保設施就是為了應付檢查的，是給你交賬的，只是向監(jiān)管負責。檢查的要來了，環(huán)保設施才開。

所以，我們的觀念方式要轉(zhuǎn)變。我要向社會公布你的治理數(shù)據(jù)、你的監(jiān)測情況，要把你的數(shù)據(jù)掛在圍墻外面，讓老百姓24小時都能看到。要把我的壓力變成你的壓力，變成你要主動治理，變成你要向老百姓負責，向社會負責，這才步入環(huán)境治理的良性循環(huán)，而不是監(jiān)管者與排污者間貓和老鼠的關系。這要從管理的體制機制上入手、從改革上入手。

（本刊實習生章甜對本文亦有貢獻）endprint