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(海軍裝備部,山西侯馬 043002)

美國裝備采辦法規(guī)建設(shè)的啟示

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(海軍裝備部,山西侯馬 043002)

為適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善和深入,加強(qiáng)我軍裝備采購法規(guī)建設(shè),我們有必要研究美國裝備采辦法規(guī)建設(shè)情況及特點并從中汲取經(jīng)驗。美國已建立了比較完善、層次分明和相互配套的裝備采辦法規(guī)體系,并用來規(guī)范美國裝備采辦管理行為,取得了很好的效益。借鑒美國裝備采辦法規(guī)建設(shè)經(jīng)驗對當(dāng)前我軍進(jìn)行裝備采購體制改革,制定和完善我軍裝備采購法規(guī)制度,建立軍方主導(dǎo)的裝備采購體制具有一定的意義。

裝備 采辦 法規(guī) 立法 啟示

美國是一個十分重視法制建設(shè)的國家，先立法而后行事，依照法律法規(guī)和指令對各項社會活動進(jìn)行規(guī)范已成傳統(tǒng)。在裝備采辦領(lǐng)域依然如此，美國建立了十分完善的國防采辦法規(guī)，用來規(guī)范美國國防采辦管理行為，取得了很好的效益，同時通過對國防采辦法規(guī)持續(xù)進(jìn)行改進(jìn)，使得國防采辦法規(guī)更好地發(fā)揮它的作用。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善和深入，以及我軍裝備采購體制改革的不斷深化，裝備采購方式方式從以“計劃為管理方式和手段”的定點采購為主加速向以“合同為主要管理方式和手段”的競爭性采購為主轉(zhuǎn)變，為適應(yīng)當(dāng)前裝備采購的新形勢，必須用法律手段調(diào)整國家、軍隊、裝備承制單位在裝備采購活動中產(chǎn)生的各種社會關(guān)系，通過建立完善裝備采購法規(guī)體系使各項裝備采購工作有法可依，建立和形成符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的裝備采購運行體制。美國國防采辦法規(guī)建設(shè)給我國裝備采購法規(guī)建設(shè)提供了一定的借鑒。

1 美國國防采辦法規(guī)建設(shè)基本情況

1.1 美國裝備采辦的立法機(jī)構(gòu)

美國十分重視裝備采辦立法，制定了嚴(yán)密的法律法規(guī)，并設(shè)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)，確保裝備采辦有法可依、違法必究。美國實行立法、行政、司法三權(quán)分立制度，三權(quán)既相互獨立，又相互制約。國會在裝備采辦方面的主要職責(zé)就是制定采辦法律、審批采辦預(yù)算并監(jiān)督國防部等行政部門實施采辦法令和計劃項目?？偨y(tǒng)和政府既要負(fù)責(zé)依法實施采辦計劃，又要按照國會的特別授權(quán)或法律的一般規(guī)定對裝備采辦進(jìn)行行政立法，即制定聯(lián)邦政府和部門的具體法規(guī)或條例。法院負(fù)責(zé)調(diào)解、裁決裝備采辦工作中在立法或計劃實施過程中出現(xiàn)的立法權(quán)爭執(zhí)或合同糾紛等問題。

1.2 美國裝備采辦法律法規(guī)制定情況介紹

1.2.1 國會通過的法律

主要包括:永久性的基本法、年度國防授權(quán)法和撥款法、特定的法律或修正案。其中永久性的基本法在《美國法典》第50篇“國防與戰(zhàn)爭”所列的目錄中，與裝備采購有關(guān)的法律多達(dá)數(shù)百個，如《國家安全法》、《武裝部隊采購法》、《簽訂合同競爭法》、《反托拉斯法》、《沃爾什？希利政府合同法》、《誠實談判法》、《購買美國貨法》、《國防生產(chǎn)法》、《國防工業(yè)儲備法》、《重要戰(zhàn)略材料儲備法》、《國防采辦隊伍加強(qiáng)法》、《小企業(yè)法》等。年度國防授權(quán)法與撥款法是對裝備采辦最具約束意義和現(xiàn)實意義的兩項法律，要求裝備采購計劃必須逐年向國會申報，經(jīng)兩院軍事委員會審議通過《授權(quán)法案》，然后再經(jīng)兩院的撥款委員會審議通過《撥款法案》，經(jīng)總統(tǒng)簽署后付諸實施。

1.2.2 總統(tǒng)及行政部門頒布的法規(guī)

總統(tǒng)是全國最高行政首腦兼武裝部隊總總司令，依法可以頒布行政命令，以行使其權(quán)力，此外，總統(tǒng)的行政機(jī)構(gòu)也頒布有關(guān)的法規(guī)，其中同裝備采辦關(guān)系密切的是《聯(lián)邦采辦條例》?！堵?lián)邦采辦條例》全面系統(tǒng)闡明了包括裝備在內(nèi)的各類物品和服務(wù)項目的方針、政策及其實施細(xì)則，是規(guī)范國防采辦活動的主要條例，共八章五十三部分，分別對競爭與采辦計劃、簽訂合同的方法和合同類型、社會經(jīng)濟(jì)計劃、簽訂合同的一般要求、特殊類型的合同及合同管理做出規(guī)定，并附有征求書及合同條款和有關(guān)表格。

1.2.3 國防部制定的規(guī)章條例

國防部主要通過制定《聯(lián)邦采辦條例國防部補(bǔ)充條例》下達(dá)有關(guān)指令、指示。其中最為重要的是《國防部第5000.1號指令》和《國防部第5000.2號指令》。其中《國防部第5000.1號指令》規(guī)定了美軍所有裝備采辦計劃必須遵循的大政方針和管理原則，重點闡述聯(lián)合能力集成開發(fā)系統(tǒng)、規(guī)劃-計劃-預(yù)算-執(zhí)行過程和采辦計劃管理系統(tǒng)這三大決策保障系統(tǒng)之間的相互關(guān)系和合理銜接的問題?！秶啦康?000.2號指令》是落實《國防部第5000.1號指令》中各項政策和原則的詳細(xì)辦法，強(qiáng)調(diào)了采辦計劃全壽命管理概念和階段審定程序。

1.3 美國裝備采辦法規(guī)建設(shè)的特點

美國強(qiáng)調(diào)裝備采辦的法制化建設(shè)，通過嚴(yán)密的法律法規(guī)對裝備采辦進(jìn)行有效的管理，一方面依靠法律的權(quán)威來維護(hù)軍隊在采辦活動中的權(quán)益，另一方面使裝備采辦人員有章可循、有法可依，杜絕違法亂紀(jì)、營私舞弊事件的發(fā)生。

1.3.1 重視法制建設(shè),做到事事有法可依

美國十分重視國防科研生產(chǎn)和國防采辦立法，制定了嚴(yán)密的法律法規(guī)，確保裝備采辦的順利進(jìn)行。運用法律手段管理裝備采辦成為美國裝備采辦的共識，國會和政府部門都是通過立法來管理和控制國防采辦。

1.3.2 建立層次分明,上下銜接的法規(guī)體系

美國裝備采辦的法規(guī)體系可分為三個層次:第一層次是國會通過的有關(guān)法律，如《國家安全法》、《國防生產(chǎn)法》、《武裝部隊采購法》、年度國法授權(quán)法和撥款法等，這些都是采辦的主要法律依據(jù)和基本指導(dǎo)方針。第二層次是聯(lián)邦政府頒布的有關(guān)條例，如《聯(lián)邦采辦條例》、行政命令等，這些文件是對國會法律的補(bǔ)充和細(xì)化，是采辦工作的行動指南。第三層次是政府各部、局以及三軍總部制定的規(guī)章制度，這部分量最大，是采辦具體工作人員的工具書。每個層次的法律或法規(guī)其效力不同，下一層次服從于上一層次，國會所立法律或法令居于主導(dǎo)和支配地位，三軍采辦規(guī)章要符合國防部采辦條例、指令，國防部采辦條例要從屬于聯(lián)邦采辦條例，而聯(lián)邦采辦條例的規(guī)定則必須遵循國會通過的采辦法令的宗旨與目標(biāo)。

美國在裝備采辦法規(guī)建設(shè)上注重頂層設(shè)計、總體規(guī)劃和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，以此促進(jìn)國防采辦法規(guī)和國家相關(guān)法規(guī)之間的銜接。按照這種法制建設(shè)的層次逐漸立法，層層細(xì)化，既相互協(xié)調(diào)，又增加法規(guī)的可操作性。

1.3.3 注重法規(guī)的穩(wěn)定性和適應(yīng)性

裝備采辦的立法具有很高的權(quán)威性，一旦頒布施行，就要對國防建設(shè)產(chǎn)生重大影響，必須保持應(yīng)有的穩(wěn)定性。如《反托拉斯法》雖然是1890年頒布，但至今仍不輕易廢除，《聯(lián)邦采辦條例》和《聯(lián)邦采辦條例國防部補(bǔ)充條例》自1984年頒布至今修訂數(shù)十次。實踐表明，正因為這些采辦法規(guī)根據(jù)發(fā)展變化的情況及時進(jìn)行修訂，才適應(yīng)形勢變化的需要，充分發(fā)揮其嚴(yán)格的規(guī)范作用。

美國裝備采辦法規(guī)采取統(tǒng)一編號系統(tǒng)、分類管理，與國家法律管理基本一致，一是按時間順序的先后，編入美國立法，二是按法律性質(zhì)分類，定期編纂納入《美國法典》?！睹绹ǖ洹返?0篇和第50篇基本上包括所有的國防采辦法規(guī)的內(nèi)容。總統(tǒng)及行政部門、國防部制定的相關(guān)法規(guī)、條例、條令的分類編號方法基本一致。每個編號系列為某一方面的內(nèi)容。

1.4 美國裝備采辦法制建設(shè)的一些弊端

規(guī)范全面的法律、法規(guī)和條例，為裝備采辦管理提供了政策依據(jù)和行動指南，有利于建立相互協(xié)調(diào)、相互制約的裝備采辦體制，有利于形成正常有序、經(jīng)濟(jì)有效的采辦秩序，有利于防止自行其是、弄虛作假，促進(jìn)國防采辦工作的法制化、正規(guī)化和科學(xué)化。但由于立法過多也產(chǎn)生一些弊端，美國裝備采辦方面的法規(guī)存在過多、過于冗長和繁瑣等問題，裝備采辦人員和軍工廠商普遍感到法規(guī)壓力大，造成時間和精力的浪費，影響工作效率，束縛主動性和創(chuàng)造性。裝備采辦工作年年立法，事事立法，有“法如牛毛”、“法無所不在”的說法。同時裝備采辦立法過程也體現(xiàn)了美國黨派之爭、院外活動和政治分肥策略等美國式民主的特點，帶來十分明顯的負(fù)面影響。

1.5 美國裝備采辦法規(guī)改革情況

由于美國規(guī)范裝備采辦活動的法律、法規(guī)和指令數(shù)量與日俱增，規(guī)范的內(nèi)容日趨冗長。國防采辦管理人員和軍隊承包商都普遍感到國防采辦法規(guī)的沉重壓力，采辦條款的剛化和教條，使國防采辦人員發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性的空間受到限制，許多企業(yè)不敢或不愿同國防部做生意，先進(jìn)的民用技術(shù)和產(chǎn)品又被拒之國防科研生產(chǎn)之外，一定程度造成人力、物力和財力的極大浪費。為此美國國會和國防部采取了若干重大的立法或行政措施，進(jìn)行改革，取得了一定成效。國防部1991年成立了采辦法律精簡和編纂顧問組，對1000多項現(xiàn)行法律條款進(jìn)行了審議，建議取消、合并和修改約600項條款，并提出改進(jìn)意見。國會于1994年通過了《1994年聯(lián)邦采辦改革法》，為裝備采辦改革提供法律依據(jù)。

2 美國裝備采辦法規(guī)建設(shè)給我們的啟示

2.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計,構(gòu)建層次分明的裝備采購法規(guī)體系

積極適應(yīng)裝備采購體制改革的發(fā)展趨勢，科學(xué)制定裝備采購立法規(guī)劃，通過借鑒美國裝備采辦法規(guī)建設(shè)的經(jīng)驗，構(gòu)建層次分明的裝備采購法規(guī)體系，建立多層次的立法協(xié)調(diào)機(jī)制。第一層次制定對形成裝備采購法規(guī)體系起支柱作用的基本法規(guī)，是裝備采購的主要法律依據(jù)和基本指導(dǎo)方針。第二層次是對基本法規(guī)的補(bǔ)充和細(xì)化，是裝備采購工作的行動指南，如裝備采購招標(biāo)管理方面的法規(guī)、裝備采購財務(wù)管理和審計方面的法規(guī)、裝備采購人員行為準(zhǔn)則以及裝備采購質(zhì)疑與投訴管理方面的法規(guī)。第三層次是裝備采購的具體規(guī)章制度，作為裝備采購人員的工具書。

2.2 在裝備采購法規(guī)建設(shè)中必須維護(hù)軍方權(quán)益

裝備采購中的主體是不平等的，軍方享有承制單位所不具備的優(yōu)益權(quán)，如任務(wù)下達(dá)權(quán)、合同履行的指揮權(quán)、合同單方面變更權(quán)和單方面的解除權(quán)等。為確保裝備采購獲得良好的軍事經(jīng)濟(jì)效益，必須依靠法律的權(quán)威來維護(hù)軍方采購權(quán)益，規(guī)范市場競爭，杜絕舞弊行為。第一，建立配套完善的裝備采購法規(guī)體系，如美國涉及裝備采購的法律法規(guī)就有《國防生產(chǎn)法》、《武裝部隊采購法》、《國防合同法》等近900部。第二，將采購經(jīng)費依法納入財政預(yù)算，如美國的《國防撥款授權(quán)法》和《國防撥款法》。第三，依法競爭確定裝備裝備承制單位，如美國《武裝部隊采購法》規(guī)定除特殊情況下可通過談判的方式采購軍品外，一般的裝備采購必須采用公開招標(biāo)的方式進(jìn)行充分競爭。第四，裝備采購?fù)ㄟ^合同具體落實，根據(jù)美國《武裝部隊采購法》，裝備采購必須簽訂合同，按合同的嚴(yán)密條款規(guī)范雙方行為，尤其是裝備技術(shù)性能的監(jiān)測考核標(biāo)準(zhǔn)，在合同中有明確細(xì)密的約定。第五，對于承制單位依法實行獎懲，如美國《聯(lián)邦采辦條例》規(guī)定了對裝備承制單位的獎懲制度。

2.3 推動裝備采購法規(guī)的相互銜接

目前我國裝備采購制度改革正在加速推進(jìn)，裝備采購立法工作進(jìn)展非?？?，但一些配套的實施細(xì)則出臺較慢，一些相關(guān)法規(guī)的修訂工作也明顯滯后。針對這一矛盾，需要盡快修訂與新的裝備采購體制相沖突、相矛盾的法規(guī)以適應(yīng)新情況，解決新問題。同時在現(xiàn)有的《合同法》、《招投標(biāo)法》、《刑法》、《審計法》、軍隊條令條例等法律法規(guī)中補(bǔ)充增加有關(guān)裝備采購特殊方式和程序的原則性規(guī)定，使這些法律法規(guī)與裝備采購法規(guī)相互銜接配套，保證軍地法律法規(guī)協(xié)調(diào)一致。

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