隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，石油消費比例不斷增大，能源安全已上升為國家戰(zhàn)略。大慶作為國家主要能源生產(chǎn)基地，油田開采已進入特高含水期，為了實現(xiàn)“4000萬噸硬穩(wěn)產(chǎn)，油氣重上5000萬”的發(fā)展目標，油田開采用地量逐年增長，新增建設用地指標缺口增大，已遠遠不能滿足油田企業(yè)產(chǎn)能建設對土地的需求。因此，實現(xiàn)油氣企業(yè)土地資產(chǎn)管理從外延擴大再生產(chǎn)方式向內(nèi)涵節(jié)約挖潛方式的轉變，成為當下保證油田企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。

1. 存量土地來源

1.1 產(chǎn)能建設廢棄用地

大慶油田自1960年投入開發(fā)，至今已鉆各類油、水、氣井將近5萬余口，建設各種站、所、庫0.4萬余座，鋪設油、氣、水管線5萬多公里，生產(chǎn)設施面積約1.02萬公頃。目前，受國家政策、石油企業(yè)產(chǎn)量調(diào)整及遷址、撤并和停產(chǎn)閑置等因素影響，許多早期勘探開發(fā)井、路、站等已經(jīng)廢棄，失去原有使用價值。

1.2 礦區(qū)居民點搬遷騰退土地

在大慶油田50余年發(fā)展過程中，“人隨油走”的城市發(fā)展戰(zhàn)略，使得總面積966平方公里的主油田區(qū)內(nèi)形成了大大小小的居民點79個，除大慶市西城區(qū)和10個采油廠中心村較大外，其余的68個居民點平均面積不足1平方公里。由于基礎設施條件差，50%以上居民點形成空心村，形成大面積存量礦區(qū)居民點用地。

1.3 油田地面工程存在優(yōu)化潛力

自油田開發(fā)建設以來，油田地面工程適應了不同時期、不同特點的開發(fā)建設需要，已形成了系統(tǒng)配套、功能齊全的系統(tǒng)工程，但從某種意義上也掣肘了油田經(jīng)濟的發(fā)展，特別是油田進入特高含水期，用地不節(jié)約、布局不合理的矛盾越來越突出，已建地面系統(tǒng)也走入困境，老油田地面系統(tǒng)的優(yōu)化調(diào)整可以帶來一定節(jié)約用地潛力。

1.4 “供而未用，用而未盡”土地

油氣資源埋藏在幾千米深的地下，油氣資源儲量因受到復雜的地質條件限制和人們對地層的認識水平以及科學技術發(fā)展、工藝、技術水平等多方面因素影響，造成用地規(guī)模的不確定性，因此，石油企業(yè)存在許多“供而未用和用而未盡”的土地。

2. 存量土地的盤活模式

2.1 收儲盤活

根據(jù)國務院《關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》文件規(guī)定，劃撥土地使用權未經(jīng)批準不得自行轉讓，地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。因此，針對早期勘探開發(fā)井、路、站等已經(jīng)廢棄閑置的劃撥油田產(chǎn)能設施用地，主要采取收儲的盤活模式。盤活措施：摸清關、停、撤并的油田劃撥存量土地的位置、面積、產(chǎn)權等現(xiàn)狀，科學制定盤活方案，優(yōu)先由油田調(diào)配使用，油田無法使用的，再由地方政府收回土地使用權，在全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安排用于新項目使用。

2.2 優(yōu)化盤活

優(yōu)化盤活是積極挖掘和整合存量用地新空間，達到高效合理利用土地的目標。主要適用于低效利用土地，特別是土地利用不集約，設施老化、不配套的老油田地面工程建設用地。盤活措施：新建設項目盡量優(yōu)先選擇靠近低負荷運行的老系統(tǒng)，利用老系統(tǒng)的剩余能力，避免過渡開發(fā)造成新建設施的頻繁改擴建，減少建設用地新增規(guī)模。實施油田的調(diào)整改造，撤并各種站、井、管道、供配電線路，通過調(diào)整再利用、復墾置換等方式，推進油田“退出用地”再續(xù)利用。

2.3 置換盤活

置換盤活是充分運用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，把擬復墾為農(nóng)用地的閑置、廢棄建設用地與新增建設用地相掛鉤，從而實現(xiàn)建設用地總量不擴大，布局科學合理。盤活措施：一是區(qū)位置換，即通過交換不同區(qū)位土地上的用途，實現(xiàn)土地利用的最優(yōu)配置和最大效益的盤活模式。二是用途置換，即實施土地資產(chǎn)經(jīng)營，通過改變用途，提高土地的資產(chǎn)價值的盤活模式。

2.4 整治盤活

整治盤活是主要針對油田礦區(qū)居民點回遷“騰”出地，通過工程、生物等復墾措施恢復使用的一種盤活模式。盤活措施：結合大慶市城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，對零散的規(guī)模較小或土地利用效率低下的礦區(qū)居民點嚴格控制并逐步遷并。

3. 保障措施

3.1 加強組織領導、強化目標責任

成立專門負責開展存量土地整合利用和處置工作的領導機構，明確責任分工，專項負責企業(yè)內(nèi)部存量土地盤活方案制定、實施的全程領導、協(xié)調(diào)及管理。強化目標責任制，將存量土地的清查、整合利用和處理情況納入企業(yè)機構職責績效考核體系，實行責任制和問責制。

3.2 強化計劃統(tǒng)籌

在確切查清存量土地的位置、面積、用途和產(chǎn)權等基本情況的前提下，預測存量土地的供求狀況，合理確定年度盤活利用目標和方案，制定存量土地利用年度計劃，抓好計劃的全程定點定位管理和有序推進。

3.3 加大政策激勵

實行盤活存量用地綜合考評，對有效盤活存量用地的面積、保障建設需求的程度、取得的效益和盤活途經(jīng)、管理的創(chuàng)新等指標進行綜合評價，進行排名。對盤活存量用地成效顯著或對盤活工作作出突出貢獻的單位，給予一定的獎勵和用地指標增量的傾斜，對達不到土地集約利用標準的，責令限期整改，并限制新增建設用地指標。

3.4 建立健全盤活管理體系

積極與國家協(xié)調(diào)，力爭針對石油存量用地歷史遺留問題的處置方式、地價、稅收等方面制定出臺有關政策或規(guī)定。加強與地方政府的溝通，完善限期開發(fā)、調(diào)整置換、整理復墾、土地回收等盤活模式的相關配套政策，確保存量土地盤活有法可依。加強存量土地盤活對象的界定、盤活審批的程序和權責，處置的手段、獎懲管理辦法等方面的規(guī)范性研究，有效界定存量土地適用范圍，明確盤活土地依據(jù)、原則，規(guī)范政府及各部門的權力、職責，逐步實現(xiàn)存量盤活土地的制度化、規(guī)范化，形成集約節(jié)約用地的長效機制。建立健全存量土地盤活監(jiān)管體系，定期或不定期對存量用地盤活情況進行監(jiān)督檢查，督促存量土地利用行為。

（作者學校：150030 東北農(nóng)業(yè)大學資源與環(huán)境學院、163002 大慶油田有限責任公司土地資源管理部）