近年來，隨著湄公河次區(qū)域開發(fā)熱潮的不斷升溫，湄公河，這條流經(jīng)中國（中國境內段稱瀾滄江）、老撾、緬甸、泰國、柬埔寨和越南六國的國際河流，也越來越受到各國的關注。尤其是在經(jīng)歷了2010年的下游干旱以及2011年的“湄公河慘案”之后，圍繞水資源開發(fā)和利用、航道安全、流域生態(tài)與環(huán)境保護、漁業(yè)及農業(yè)生產(chǎn)等問題，湄公河水資源治理日益成為次區(qū)域開發(fā)中的核心問題之一。事實上，這些都不是新出現(xiàn)的問題，早在20世紀90年代中期，下游國a家就成立了湄公河委員會（MRC，下稱湄委會）對上述問題進行國際協(xié)調與管理，只不過在當前新的形勢下，呈現(xiàn)出了新的特點和趨向。

老問題 新趨向

趨向一：主張利益分享，水資源治理的難度有所增加。

2012年11月7日，老撾宣布正式開工建設沙耶武里水電站，作為下游湄公河干流上的第一座大型水電站，該項目的啟動標志著湄公河水資源開發(fā)進入“后沙耶武里”時代。從之前反對建設水壩，到現(xiàn)在主張利益分享，一些利益攸關方對待水電開發(fā)的態(tài)度正在發(fā)生微妙的變化。近來在有關國際組織和國家發(fā)布的報告中，也都強調了湄公河水電開發(fā)中利益分享的重要性。在可見的未來，利益分享問題或將成為湄公河水電開發(fā)中一個新的趨向。

當前，流域內的各種利益攸關方有著不同的利益訴求或關注點。首先，流域內上下游國家在發(fā)展與環(huán)保問題上有著不同的利益訴求和政策主張。其次，環(huán)境非政府組織成為制造輿論壓力和影響政府決策的重要力量。再次，當?shù)鼐用竦膽B(tài)度成為水電項目成敗的重要影響因素。

趨向二：域外國家加大介入力度，制衡中國意圖明顯。

在中國崛起的背景下，有關大國加強了在次區(qū)域的投入，他們一方面希望利用該地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，增加本國在該地區(qū)的貿易和投資；另一方面，也是更重要的，就是配合美國“重返亞太”戰(zhàn)略，牽制中國在該地區(qū)日益增長的影響力。域外國家的參與體現(xiàn)出三個明顯的特點：

一是合作層次明顯提升。2009年，美國同湄公河流域國家召開首屆“美國-湄公河下游國家部長會議”，啟動了“湄公河下游倡議”；同年，日本倡議建立了“日本-湄公峰會”；韓國政府也于2011年啟動“韓國-湄公河國家外長會議”機制，提出要創(chuàng)造“湄公奇跡”。

二是政府開發(fā)援助大幅增加。2009—2012年美國向湄公河下游國家提供了超過2億美元的援助，用于推動衛(wèi)生、教育、環(huán)保和基礎設施等領域的合作。2013年美國又宣布增資5000萬美元，用于上述項目的合作。而日本更是不惜血本，大幅增加投入。2009年，日本承諾在未來三年向湄公河下游國家提供5000億日元的政府開發(fā)援助，用于經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、基礎設施、民生改善等一攬子援助計劃。2012年，日本又宣布向這一計劃繼續(xù)投資6000億日元，用于支持未來三年湄公河下游地區(qū)的發(fā)展。除此之外，在2013年年底舉行的日本-東盟特別峰會期間，日本還分別向越南、緬甸、老撾三國提供了960億日元、630億日元和104億日元的政府開發(fā)援助。

三是機制化、網(wǎng)絡化合作有所加強。2010年，美國牽頭組建“湄公河下游之友”，除了湄公河下游五國之外，把日本、韓國、澳大利亞等美國亞太主要盟友都納入其中，加強政策協(xié)調與各領域合作，通過增加戰(zhàn)略、外交、經(jīng)濟資源的投入，牽制中國周邊戰(zhàn)略的實施。

趨向三：水資源治理已超越單純的水資源開發(fā)與利用問題，涉及更廣泛和更復雜的戰(zhàn)略、外交、安全和經(jīng)濟等議題。

首先是跨境水資源開發(fā)可能會產(chǎn)生一系列經(jīng)濟、生態(tài)和社會以及安全后果，目前流域各國對湄公河水資源開發(fā)所帶來的相關影響認識不一，一些爭議性問題已成為影響國家間關系的重要因素。其次是個別國家，尤其是域外國家企圖以水資源問題為切入點，在環(huán)境保護和水資源開發(fā)等敏感問題上制造國際輿論，給中國施加壓力，挑撥中國與湄公河下游國家的關系，達到制衡中國的目的。從某種意義上說，湄公河次區(qū)域已成為域內外大國博弈和競相爭奪的一個重要地區(qū)，這也進一步增加了流域水資源治理的難度。

治理的困境

湄公河水資源治理的困境，突出表現(xiàn)在制度的有效性方面。湄委會是該流域下游國家進行水資源管理的唯一國際組織，自成立以來一直致力于流域水資源可持續(xù)利用方面的工作。但批評者指出，雖然湄委會建立了包括宏觀和微觀數(shù)據(jù)的大型數(shù)據(jù)庫，但是它并沒有將這一數(shù)據(jù)庫成功地應用于促進水資源的治理和可持續(xù)發(fā)展。湄委會的低效主要緣于它不是建立在規(guī)則的基礎上且缺乏強制力，根本無法影響其成員國的政策，只能艱難地維持其與各方的對話。而且，由于其經(jīng)費大多來自西方國家以及國際組織的援助，其政策取向也打上了深深的“西方烙印”。因此，流域內的中國和緬甸遲遲未加入這一組織，無疑也限制了湄委會開展全流域治理的有效性。

在缺乏國際監(jiān)管和協(xié)調的情況下，由于對水電的巨大需求，包括中國在內的湄公河流域各國，都規(guī)劃了大批水電建設項目。除了中國在上游規(guī)劃建設的14座水電站外（包括瀾滄江中下游的“兩庫八級”和瀾滄江西藏段的6座電站），下游國家也已經(jīng)在干流或支流建成了36座水電站，還有60～100座水電站在規(guī)劃之中。特別是老撾、泰國和越南等國在湄公河支流上已經(jīng)建成或規(guī)劃建設的水電站，在建設之前不需要進行國際協(xié)調和磋商，而完全由本國政府就可以獨立做出決定。

在沒有制度約束的情況下，干流水電站建成后，國家之間、社會之間的成本和收益難以實現(xiàn)公平分配或將成為湄公河水資源治理的最大挑戰(zhàn)。根據(jù)湄委會的預測，到2030年湄公河干流12座計劃中的水電站全部建成時，電力產(chǎn)能將超過14697兆瓦，但這也只能夠滿足下游國家總電力需求的6%～8%，并且絕大部分電力輸往泰國電網(wǎng)。而根據(jù)國際環(huán)境管理中心（ICEM）向MRC提交的“戰(zhàn)略環(huán)評”（SEA）的計算，水壩可以為其所在國的經(jīng)濟發(fā)展作出巨大貢獻，但也會給柬埔寨和越南帶來消極影響?？紤]到漁業(yè)和農業(yè)是下游多數(shù)國家的主要產(chǎn)業(yè)部門，SEA判斷12座擬建中的干流大壩造成的損失將是“比實際收益更大的一個數(shù)量級”?？梢姡瑢τ诶嫫胶獾呐袛?，下游國家認為消極方面遠大于積極方面。

中國的應對

湄公河次區(qū)域是中國周邊外交的重要方向，而湄公河水資源治理問題已成為中國與次區(qū)域國家之間的一個核心問題和“試金石”。從這個意義上說，水資源問題應該為中國周邊外交“加分”，而不是“制造麻煩”。

從流域治理的角度看，流域水資源開發(fā)是一個不可分割的整體。中國在上游的水資源開發(fā)活動對下游生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的潛在影響也時常受到批評，甚至成為影響中國與下游國家關系的重要因素。作為一個負責任的地區(qū)大國，中國應與下游國家一道，參考國際通行的最佳做法，綜合、全面地考慮各種因素，對大湄公河流域水資源開發(fā)與保護進行通盤戰(zhàn)略性規(guī)劃，著眼于構建“后沙耶武里”時代湄公河水資源的利益分享機制，努力將潛在的負面影響降到最低程度，避免這一問題影響到中國與周邊國家關系。

首先，應建立和完善利益攸關方與社會行為體的參與和協(xié)商機制。

在水資源治理中應改變傳統(tǒng)的由國家主導的垂直化的“管制”模式，而應采取一種包括各種利益攸關方參與的平行化的“治理”模式。通過構建各種利益攸關方的參與機制，推動伙伴關系建設，尤其應通過建立良好合作關系，確保利益分享機制具有可持續(xù)性。

在構建利益分享機制時，應特別重視加強與非政府組織和當?shù)鼐用竦臏贤ê吐?lián)系。在水資源問題上，環(huán)境非政府組織的影響力不容忽視。通過召開研討會、情況通報、聯(lián)合研究等方式加強與環(huán)境非政府組織的經(jīng)常性聯(lián)系，并在條件成熟時建立與非政府組織的制度化溝通渠道，可以爭取有利于流域發(fā)展的政策和輿論環(huán)境。另外，水壩所在地居民的利益訴求應得到尊重，并將其納入水電開發(fā)的利益補償機制中，這是水電開發(fā)項目得以順利推進的重要保證。

其次，提升與下游國家的合作層次，推出一攬子合作計劃和項目。

與美、日等國相比，在合作層次上，中國尚沒有建立起與下游國家的高層次雙邊合作機制或平臺，這與該地區(qū)日益凸顯的重要地位并不相符，應適時建立與湄公河下游國家的首腦峰會或外長會議機制，進一步提升與次區(qū)域各國的合作水平。在投入的重點上，美、日等國均把環(huán)境和民生等作為重點領域，通過一攬子的援助項目，用于次區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護和民生改善。我國在次區(qū)域投入巨大，但主要用于互聯(lián)互通等大型基礎設施項目建設，對民生及環(huán)境領域的投入仍十分有限。在合作的成效上，美、日等國以相對較少的投入，獲得了相對較好的成效，特別是受援國當?shù)孛癖姷玫搅藢崒嵲谠诘睦?，這對于提高援助國的軟實力和國家形象十分有幫助。在未來的合作中，中國應對環(huán)境可持續(xù)發(fā)展和民生給予更多關注，使經(jīng)濟發(fā)展及合作成果更多惠及次區(qū)域各國人民，真正實現(xiàn)本地區(qū)的共同發(fā)展和繁榮。

再次，逐步推動建立有效的流域治理架構。

從目前來看，上下游國家制定一項統(tǒng)一的具有廣泛約束力的政策框架的條件仍不成熟。對于中國來說，緊密的制度化合作也不符合自身的利益訴求。合作應遵循漸進的原則，合作的范圍應從協(xié)調（例如信息共享）到協(xié)作（制定適應性強的國家計劃），再到聯(lián)合行動（包括共同擁有基礎設施的所有權）。在條件成熟時，通過設立常設機構，為流域內各國政府開展定期磋商提供平臺，這應該成為湄公河水資源治理的長遠目標。當前階段比較現(xiàn)實的做法應當是推動以項目為主導的合作模式，在項目規(guī)劃和運行中，開展流域聯(lián)合環(huán)境及社會影響評估，充分考慮和照顧各種利益攸關方的利益關切，構建合理的利益補償和利益分享機制。

（來源：《東方早報》）