張偉+沈四

決策，特別是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生、投資巨大的公共工程的決策，從來(lái)都是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，需要廣泛聽(tīng)取各種意見(jiàn)，需要嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)論證，需要決策者權(quán)衡利弊、排比得失、趨利避害，應(yīng)對(duì)各種可能的挑戰(zhàn)，需要斷然摒棄一廂情愿、好高鶩遠(yuǎn)和急功近利的思想。在這個(gè)過(guò)程中，怎樣讓決策更科學(xué)，建立一個(gè)容納多種意見(jiàn)甚至反對(duì)意見(jiàn)的論證機(jī)制，真正做到兼聽(tīng)則明;怎樣通過(guò)民主的方式防止決策脫離理性的軌道，都是至關(guān)重要的。

三門(mén)峽工程的起因

1954年4月，國(guó)家計(jì)委決定成立黃河規(guī)劃委員會(huì)，在蘇聯(lián)專家的指導(dǎo)下，編制黃河流域規(guī)劃，中央決定將三門(mén)峽樞紐大壩和水電站委托蘇聯(lián)設(shè)計(jì)。蘇聯(lián)專家參與設(shè)計(jì)的三門(mén)峽樞紐大壩和水電站的《規(guī)劃報(bào)告》，于同年底出臺(tái)，僅用了8個(gè)月的時(shí)間。紙面上的規(guī)劃令人興奮：三門(mén)峽水庫(kù)將蓄水至350米高度，總庫(kù)容360億立方米，設(shè)計(jì)允許泄量8000立方米每秒，黃河下游洪水威脅將全部解除;由于巨大庫(kù)容可以大量攔蓄上游來(lái)沙，從此經(jīng)水壩泄出的黃河水將是清水，清水沖刷下游河床，最終將黃河這條“地上河”變成“地下河”——千年未解的治黃難題將畢功于此役。此外，巨大的灌溉、發(fā)電、下游航運(yùn)等綜合效益前景，也令人驚喜。

1955年，水利部召集專家學(xué)者討論這一計(jì)劃。7月，全國(guó)人大一屆二次會(huì)議全票通過(guò)了《關(guān)于根治黃河水害和開(kāi)發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃的報(bào)告》。1956年4月，蘇聯(lián)專家進(jìn)一步完成了《三門(mén)峽工程設(shè)計(jì)要點(diǎn)》，建議水庫(kù)的正常水位360米，比《規(guī)劃報(bào)告》中的350米高出10米。這意味著必須淹沒(méi)農(nóng)田333萬(wàn)畝，移民90萬(wàn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)350米規(guī)劃中的60萬(wàn)移民。此時(shí)，學(xué)識(shí)淵博、治學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)狞S萬(wàn)里鄭重地向黃河流域規(guī)劃委員會(huì)提出《對(duì)于黃河三門(mén)峽水庫(kù)現(xiàn)行規(guī)劃方法的意見(jiàn)》，要點(diǎn)為：一是水庫(kù)的規(guī)劃違背了水流必然趨向挾帶一定泥沙的自然原理。即使上游水土保持良好，清水在各級(jí)支流里仍將沖刷河床而變成渾水，最后仍將泥沙淤積在水庫(kù)的上游邊緣。在壩下游，出庫(kù)的清水又會(huì)加大沖刷河岸的力度，使下游的防護(hù)發(fā)生困難。因此，黃河的水不可能變清，也沒(méi)有必要變清;二是筑壩的有利方面是調(diào)節(jié)水流，有害方面是破壞河沙的自然運(yùn)行。在庫(kù)上游邊緣附近，由于泥沙淤淀下來(lái)而不前進(jìn)，那里的洪水水位將提高?？梢韵胍?jiàn)，毋須等到水庫(kù)淤滿，今日下游的洪水他年必將在上游出現(xiàn);三是河流坡面上的水土應(yīng)設(shè)法盡量保持在原地，但對(duì)已經(jīng)流入河槽里的泥沙卻相反地應(yīng)該要督促他們繼續(xù)順?biāo)飨氯ァ＿@才是人們了解了自然規(guī)律而去限制利用它，卻不是改變它的正確措施。認(rèn)識(shí)了必須讓河槽內(nèi)泥沙向下運(yùn)行的自然規(guī)律，如果修了水庫(kù)，設(shè)法刷沙出庫(kù)就必然成為河沙問(wèn)題的研究方向。而無(wú)論采取什么措施刷沙出庫(kù)，均要求在壩底留有容量相當(dāng)大的泄水洞，以免他年覺(jué)悟到需要刷沙時(shí)重新在壩底開(kāi)洞。

可嘆的是，這種呼聲被漠視了。1957年6月10日～24日，由周恩來(lái)總理主持，水利部召集70名學(xué)者和工程師在北京飯店召開(kāi)“三門(mén)峽水利樞紐討論會(huì)”，給蘇聯(lián)專家的方案提意見(jiàn)，談看法;給兩個(gè)月前正式開(kāi)工的三門(mén)峽工程出主意，想辦法。準(zhǔn)確地說(shuō)，參加這次會(huì)議的所有專家學(xué)者，除了溫善章提出改修低壩水庫(kù)和滯洪排沙的方案外，大部分人不說(shuō)話，其余的人異口同聲地認(rèn)為三門(mén)峽大壩建成后，黃河就要清水長(zhǎng)流了。黃萬(wàn)里自感人微言輕，認(rèn)為“一定要修，請(qǐng)別將河底的施工排水洞堵死，以便他年覺(jué)悟到需要沖刷泥沙時(shí)，也好重新在這里開(kāi)洞?！弊詈筮@一條與會(huì)者全都同意了，也得到了國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)，但現(xiàn)場(chǎng)主持施工的“水利專家”仍按蘇聯(lián)專家原設(shè)計(jì)將6個(gè)施工泄水洞全部堵死。

三門(mén)峽工程的結(jié)局

1958年11月25日，三門(mén)峽工程完成對(duì)黃河的截流！1960年6月，壩筑到了340米，已能夠攔洪。同年9月，實(shí)現(xiàn)關(guān)閘蓄水?dāng)r沙。1961年2月9日，當(dāng)壩前水位達(dá)332.58米（尚未到設(shè)計(jì)高度）的時(shí)候，泥沙淤積就迅速發(fā)展;同時(shí)，原來(lái)設(shè)想得比較簡(jiǎn)單樂(lè)觀的移民也遇到了困難，工程實(shí)際上已無(wú)法按原設(shè)想進(jìn)展。4月，大壩筑到了計(jì)劃高程353米。1961年下半年，15億噸泥沙全部鋪在了從潼關(guān)到三門(mén)峽的河道里，潼關(guān)的河道抬高，渭水河口形成攔門(mén)沙，渭河航運(yùn)窒息，渭河平原地下水位上升，弄得從無(wú)水患的渭河兩岸也不得不修起了防洪堤。而關(guān)中平原的地下水無(wú)法排泄，田地迅速出現(xiàn)鹽堿化甚至沼澤化，糧食因此減產(chǎn)。這一年，潼關(guān)以上的黃河、渭河大淤成災(zāi)。

1962年3月，水庫(kù)內(nèi)的淤積已經(jīng)開(kāi)始迅速發(fā)展，潼關(guān)河床在一年半的時(shí)間內(nèi)暴長(zhǎng)4.5米，成了名副其實(shí)的“懸河”。最糟糕的問(wèn)題是，河床的“翹尾巴”——即泥沙淤積向上游延伸，嚴(yán)重危害著關(guān)中平原的安全，已威脅到以西安為中心的工業(yè)基地。水電部不得不在鄭州召開(kāi)會(huì)議，將美妙的“黃河清”暫時(shí)放在一邊，而把三門(mén)峽水庫(kù)的運(yùn)用方式由當(dāng)初定的“攔蓄上游全部來(lái)沙”改為“滯洪排沙”。水位不得不降低。而失去了大水頭，第一臺(tái)15萬(wàn)千瓦的發(fā)電機(jī)組披紅掛彩地發(fā)電不足一個(gè)月，便喪失了用武之地，只好改裝5萬(wàn)千瓦小機(jī)組。同時(shí)耗費(fèi)驚人的人力、物力、財(cái)力打通排水洞，以泄泥沙。如此一折騰，不下百億元投進(jìn)水庫(kù)“打水漂”。運(yùn)用方式作了180度大轉(zhuǎn)彎之后，淤積有所減緩，但因泄水底洞底檻高，泄流量還是太小，“翹尾巴”淤積繼續(xù)向上游發(fā)展，造成渭河、洛河、黃河淤積連鎖反應(yīng)。

1966年，庫(kù)內(nèi)淤積泥沙已達(dá)34億立方米，占庫(kù)容44.4%。三門(mén)峽水庫(kù)已成死庫(kù)。

1968年，第一期改建剛剛結(jié)束，第二次改建就于1969年接踵而至，所有的爭(zhēng)論至此已經(jīng)變得毫無(wú)意義，“防止下游千年一遇的洪水”不再提，變成了“確保西安，確保下游”，氣魄不那么雄偉的“合理防洪、排沙放淤、徑流發(fā)電”得到確認(rèn)，只能將當(dāng)年黃萬(wàn)里主張保留以備將來(lái)排沙卻在施工時(shí)被堵死的施工導(dǎo)流底孔打開(kāi)，從1號(hào)孔到8號(hào)孔，每一個(gè)耗資1000萬(wàn)元，又將1～5號(hào)機(jī)組進(jìn)水口高度由300米降到287米，泄洪排沙。此時(shí)的三門(mén)峽水利樞紐，距離當(dāng)初激情規(guī)劃的巨大綜合效益，已經(jīng)大打折扣：由于水位的一再調(diào)低，發(fā)電效益已由最初設(shè)計(jì)的90萬(wàn)千瓦機(jī)組年發(fā)電46億度下降到二期改建后的25萬(wàn)千瓦機(jī)組年發(fā)電不足10億度;灌溉能力也隨之減弱;為下游攔蓄泥沙實(shí)現(xiàn)黃河清與地下河的設(shè)想，也隨著大壩上的孔洞接連開(kāi)通而作廢;發(fā)展下游航運(yùn)，更是因?yàn)辄S河遭遇長(zhǎng)年枯水而無(wú)法實(shí)現(xiàn)。第二次改建花了兩年半的時(shí)間，以壩身百孔千瘡?fù)饧优赃呥€有兩條導(dǎo)管的代價(jià)，暫時(shí)解決了三門(mén)峽大壩的泄流排沙能力問(wèn)題。按照一些水利專家的看法，原指望帶來(lái)黃河清水長(zhǎng)流的三門(mén)峽工程，已經(jīng)水庫(kù)不是水庫(kù)，電站不像電站，成了個(gè)“四不像”。

三門(mén)峽工程的直接結(jié)果，是對(duì)黃河河流生態(tài)環(huán)境、特別是中下游流域生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞：黃河三門(mén)峽至潼關(guān)的淤積泥沙至今沒(méi)有解決;關(guān)中平原50多萬(wàn)畝農(nóng)田的鹽堿化;水庫(kù)淹沒(méi)了大量的農(nóng)田;水庫(kù)毀掉了文化發(fā)祥地的珍貴文化古跡;黃河航運(yùn)的中斷;29萬(wàn)多農(nóng)民從渭河谷地被迫向?qū)幭娜彼貐^(qū)移民，其中15萬(wàn)人來(lái)回十幾次遷移，給他們?cè)斐闪巳松须y以想象的慘劇。三門(mén)峽工程直接的經(jīng)濟(jì)損失為：高壩當(dāng)?shù)蛪斡?，工程本身就浪費(fèi)了大量人力、物力、財(cái)力;發(fā)電機(jī)裝機(jī)能力只有原來(lái)的1/5，發(fā)電目標(biāo)沒(méi)有達(dá)到;高壩低用，防洪目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn);兩次改建增加的費(fèi)用，以及增加的常年運(yùn)行費(fèi)用等等。據(jù)最保守的估計(jì)，這些直接經(jīng)濟(jì)損失已經(jīng)超過(guò)三門(mén)峽工程的總造價(jià)，整個(gè)三門(mén)峽造成的損失有人估算不下百億元。

三門(mén)峽工程的決策缺陷

蘇聯(lián)境內(nèi)很少有泥沙量大的河流，他們的專家缺少泥沙河流治理經(jīng)驗(yàn)，所以他們的整體思路就是蓄水?dāng)r沙，認(rèn)為水土保持能很快生效，進(jìn)入三門(mén)峽的泥沙能很快減少，因此可用三門(mén)峽的高壩大庫(kù)全部攔蓄泥沙，使三門(mén)峽下泄清水來(lái)刷深黃河下游的河床，從而把黃河一勞永逸地變成地下河。事實(shí)證明，這一方案是脫離黃河實(shí)際情況的。

大凡錯(cuò)誤的決策，勞民傷財(cái)，貽害無(wú)窮，而通過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)論證形成的正確決策，則產(chǎn)生福祉，利國(guó)利民，它來(lái)源于科學(xué)知識(shí)、科學(xué)精神、科學(xué)方法和科學(xué)的思維方式，而這些正是三門(mén)峽工程的決策過(guò)程中所嚴(yán)重缺乏的。人們輕信甚至盲從無(wú)治沙經(jīng)驗(yàn)的蘇聯(lián)專家的說(shuō)法，先入為主地論證工程的可行性，工程存在缺陷后又缺乏有力度的糾正。更要命的是，對(duì)反對(duì)者的忠告置若罔聞，缺乏實(shí)事求是的態(tài)度和寬容反對(duì)意見(jiàn)的胸懷，造成了權(quán)力對(duì)科學(xué)的排斥和壓制。

中外科學(xué)史的許多事例都反復(fù)證明：科學(xué)的真理具有獨(dú)立于個(gè)人或集團(tuán)利益之外的屬性，它往往掌握在少數(shù)人手里，黃萬(wàn)里的遭遇再一次印證了這個(gè)判斷，這就提醒執(zhí)政者和社會(huì)各界必須重視少數(shù)人特別是專家學(xué)者的“異見(jiàn)”，“另類”的聲音或許提供了更廣闊的視角或?qū)Ω嗫赡苄缘念A(yù)見(jiàn)。在這種聲音面前審時(shí)度勢(shì)慎重行事只有好處，沒(méi)有壞處，人為地回避、忽略乃至壓制這種聲音只有壞處，沒(méi)有好處。正是黃萬(wàn)里們出于愛(ài)國(guó)熱忱，提出一條條在相關(guān)領(lǐng)域有相當(dāng)分量的反對(duì)意見(jiàn)，才能為決策者們提供宏大的視角和多維的思路。我們理當(dāng)為這種反對(duì)聲音叫好。

中國(guó)自1996年開(kāi)始實(shí)行聽(tīng)證會(huì)制度，至今已經(jīng)十余年了。遺憾的是，中國(guó)的聽(tīng)證制度沒(méi)有取得應(yīng)有的效果。其中的原因是：聽(tīng)證會(huì)不由公正中立機(jī)構(gòu)來(lái)主持，使聽(tīng)證會(huì)先天不公正;聽(tīng)證會(huì)參加者不按程序公正法則產(chǎn)生，使聽(tīng)證會(huì)不可能形成符合社會(huì)多數(shù)人意愿的公正結(jié)論等。有鑒于此，在進(jìn)行重大問(wèn)題的決策時(shí)，一定要汲取這一教訓(xùn)，應(yīng)委托中立機(jī)構(gòu)主持聽(tīng)證會(huì)，并且合理分配參加者人數(shù)，確?？赡芑驖撛诘睦媸軗p者能夠達(dá)到一定比例，使決策能夠兼顧各方面的利益。

在決策問(wèn)題上，當(dāng)政者應(yīng)自覺(jué)摒棄家長(zhǎng)制、個(gè)人專斷的不良作風(fēng)，善于聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，尤其是反對(duì)意見(jiàn)，充分發(fā)揮社會(huì)公眾的積極性和創(chuàng)造力，使政府投資決策民主化成為一種制度。倘能如此，無(wú)疑是觀念上的一大進(jìn)步。

（2009年第7期）