郭鐵++崔靖芳

今年11月初，黑龍江省政府下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革工作的通知》，提出自2014年11月1日起，全省取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一登記為居民戶口，群眾可自愿到公安派出所更換戶口簿。

“給我們定的是11月1日開始換戶口簿，但現(xiàn)在一本都沒換，沒人來換?！焙邶埥」枮I市公安局戶政管理支隊(duì)支隊(duì)長(zhǎng)王恒賢坦言，戶籍改革涉及到農(nóng)民進(jìn)城后在醫(yī)療、低保、救助、教育等方面能否享受到與非農(nóng)業(yè)戶一樣的待遇，此外還要考慮到城市各項(xiàng)資源的承載能力及中央轉(zhuǎn)移支付的力度，“如果上邊這些事情不落實(shí)，農(nóng)民根本不愿意換戶口簿?！?/p>

我國(guó)自1958年實(shí)施城鄉(xiāng)二元戶籍制度以來，綁定在“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”上的各項(xiàng)政策已為社會(huì)詬病多年。然而，隨著近年來土地價(jià)值的日益凸顯，農(nóng)民固守身份的意愿更加強(qiáng)烈。一面是不斷升值的土地價(jià)值，另一面是尚未完全均等的基本公共服務(wù)，兩者利益差距的懸殊，讓哈爾濱的這次戶籍改革在前期遭遇了一次尷尬。

土地上的權(quán)益更多

“現(xiàn)在土地上展現(xiàn)出的權(quán)利要比城市戶口多?！蓖鹾阗t說，這恐怕是農(nóng)民不愿改變戶口的最主要原因。

靠山村位于哈爾濱市東南三環(huán)外的近郊區(qū)，村民王世華和魏?jiǎn)①t做了多年鄰居，可兩人在村里享受的待遇完全不同。

魏?jiǎn)①t今年62歲，戶口簿上顯示他是黑龍江省鐵力市神樹鎮(zhèn)人，戶口性質(zhì)也是地地道道的“非農(nóng)業(yè)戶”。他做了幾十年鐵路職工，8年前兒子與靠山村一位姑娘結(jié)了婚，并在村里安了家，魏?jiǎn)①t和老伴兒就在退休后“投靠”到靠山村。目前全家居住在村里的一座二層小樓，而這小樓就是多年前從王世華手中買來的。

自從搬到靠山村，魏?jiǎn)①t就在為落戶發(fā)愁。按照黑龍江省目前的落戶政策，魏?jiǎn)①t將戶口遷入靠山村并不難，難的是“非轉(zhuǎn)農(nóng)”。盡管兒子已經(jīng)在靠山村落戶8年，但他的戶口依然是“非農(nóng)業(yè)”。變成靠山村的農(nóng)民，無異于要從村民口中分得一杯羹，這對(duì)于隨時(shí)可能面臨動(dòng)遷的靠山村村民來說并不容易，而得到全體村民表決同意則更難。

王世華今年52歲，是土生土長(zhǎng)的靠山村人。幾天前，他從電視新聞里得知了黑龍江目前推行的戶籍改革政策，可他卻對(duì)那一紙“居民戶口”不感興趣。“在村里，農(nóng)業(yè)戶和非農(nóng)業(yè)戶待遇不一樣，動(dòng)遷（補(bǔ)償）都不一樣?，F(xiàn)在村里分東西，非農(nóng)業(yè)戶和外來農(nóng)民都不給。你看，我和他都有戶口，但我今年分了6袋大米和10多桶豆油，他就沒有。上次我們分地補(bǔ)，一家分一萬元，他也沒有。我有地，他們沒有地?！?/p>

魏?jiǎn)①t退休后在哈爾濱繼續(xù)打工，每月有5000多元收入。身為鐵路職工，盡管戶口不在哈爾濱，他可以憑借城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)到哈爾濱指定醫(yī)院就醫(yī)報(bào)銷。王世華認(rèn)為，魏?jiǎn)①t享受的這些福利，靠山村村民無法與之相比。

盡管如此，魏?jiǎn)①t依然急于變成靠山村村民。幾年前，三環(huán)修路占了一座村子，每戶都分到了一套房，戶口不在村里的則分不到房。他還給記者算了這樣一筆賬：“我60歲退休以后有退休金，比村民待遇好，但人家有地，一畝地賣四五十萬，10畝地就四五百萬。我再活20年，一年掙3萬，才60萬，沒法比?！?/p>

“靠山村地理位置不如三環(huán)以里，但比外縣強(qiáng)，外縣（動(dòng)遷）才幾萬塊錢一畝地。如果按一畝地50萬元賠償算，10畝地就是500萬元，一輩子都?jí)蛴昧恕Ｎ覀儾辉敢廪r(nóng)轉(zhuǎn)非，他們?cè)敢夥寝D(zhuǎn)農(nóng)，現(xiàn)在農(nóng)民吃香了，都想往農(nóng)村奔，不像以前，現(xiàn)在反過來了?！蓖跏廊A說。

同樣的看法在距離哈爾濱市城區(qū)最遠(yuǎn)的呼蘭區(qū)（原為哈爾濱產(chǎn)糧大縣）振興村、工農(nóng)村也得到了印證。

“換不換戶口得考慮一下，因?yàn)閾Q了戶口我們就沒地了。”45歲的振興村村民張淑蘭從記者口中聽到黑龍江此次戶改政策后，給出了上述回答。張淑蘭家里有4口人，共10畝地，兒子兒媳常年在外打工，老伴兒也會(huì)利用農(nóng)閑時(shí)節(jié)外出打工，此外家里還額外租下了幾畝地，主要靠種植玉米和養(yǎng)豬維持生計(jì)。

按照黑龍江省此次出臺(tái)的戶改政策，進(jìn)城落戶的農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)），可以在尊重農(nóng)民意愿的前提下開展試點(diǎn)?，F(xiàn)階段不得以退出“三權(quán)”作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。盡管如此，張淑蘭和一些受訪村民依舊擔(dān)心土地政策有可能在未來發(fā)生變數(shù)。

談及農(nóng)民不愿意更換居民戶口簿的原因，黑龍江省公安廳治安管理總隊(duì)副總隊(duì)長(zhǎng)劉新海在接受《民生周刊》記者采訪時(shí)表示：“黑龍江農(nóng)民土地比較多，特別是一些邊境地區(qū)，一些農(nóng)民一年的租地收入就有幾萬元，有的甚至能達(dá)到幾十萬元，農(nóng)民害怕將戶口遷入城市后將來會(huì)失去土地。雖然我們的政策是落戶不與‘三權(quán)掛鉤，但農(nóng)民可能考慮到進(jìn)城后，如果將根留在城里了，將來無法參與第三輪、第四輪土地承包?！?/p>

二元差距逐漸模糊

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口自然流動(dòng)及農(nóng)村、農(nóng)業(yè)各項(xiàng)福利待遇的提升，城鄉(xiāng)二元戶籍差別已經(jīng)逐漸淡化，這成為農(nóng)民不愿申領(lǐng)居民戶口的另一個(gè)原因。

王世華至今還記得，30多年前，他在村大隊(duì)干活兒，掏了一天大糞才賺2毛錢，一個(gè)月下來到手不到10塊錢，吃的也是自家口糧地產(chǎn)的粗糧，沒什么油水。而那時(shí)，市里的一個(gè)親戚做初級(jí)工，每月能拿到38元工資，就連學(xué)徒工每月也能賺到18元，吃的是憑票憑證領(lǐng)的大米、白面。而橫亙?cè)趦煞N待遇之間那條分割線，正是一紙戶口。

有人將建國(guó)以來我國(guó)戶籍管理制度的變化大致劃分為3個(gè)階段：第一階段，1958年以前，屬自由遷徙期;第二階段，1958年—1978年，為嚴(yán)格控制期;第三階段，1978年以后，為半開放期。

1958年1月，全國(guó)人大常委會(huì)通過《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，奠定了我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度的基本格局，也在事實(shí)上廢棄了1954年憲法關(guān)于遷徙自由的規(guī)定。

1964年8月，《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》出臺(tái)，對(duì)從農(nóng)村前往城市、集鎮(zhèn)的和從集鎮(zhèn)前往城市的人口進(jìn)行了嚴(yán)格限制。endprint

這種城鄉(xiāng)二元戶籍制度的背后，實(shí)則是各項(xiàng)基本公共福利的不均等。很長(zhǎng)一段時(shí)期，戶口與住房、消費(fèi)（如購(gòu)車）、教育、社會(huì)保障等利益直接掛鉤，不同戶籍有不同待遇，人為地把本應(yīng)平等的身份劃分為三六九等。

以死亡賠償為例，2003年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第29條規(guī)定：死亡賠償金按照受訴法院所在地上一年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入或者農(nóng)村居民人均純收入標(biāo)準(zhǔn)，按20年計(jì)算。2013年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為26955元，農(nóng)村居民可支配收入為8896元，據(jù)此計(jì)算，城鄉(xiāng)居民死亡賠償金可相差近3倍。

為了進(jìn)城能夠享受更好的生活，40多年前，王世華的姐姐經(jīng)人介紹，與一名職工結(jié)了婚，從此戶口離開了靠山村，遷入哈爾濱市。不為人知的是，姐姐當(dāng)年的相親對(duì)象臉上有一條長(zhǎng)長(zhǎng)的傷疤，可由于進(jìn)城心切，王家人還是最終同意了這門親事。如今，王世華姐姐的孫子都已經(jīng)到了上學(xué)的年紀(jì)。

王世華說，那時(shí)農(nóng)村條件特別苦，女孩子連內(nèi)衣內(nèi)褲都穿不起。城鎮(zhèn)戶口端的是鐵飯碗，農(nóng)村戶口端的是膠皮飯碗，這之間的差別就是鐵飯碗扔到哪里都碎不了。

“那時(shí)農(nóng)村人嫁到市里，就相當(dāng)于現(xiàn)在小學(xué)文化的平頭百姓找了一個(gè)研究生畢業(yè)的公務(wù)員，特別難。我妻子一米七大個(gè)兒，當(dāng)年也是為了到近郊區(qū)生活才從遠(yuǎn)郊區(qū)縣嫁過來，要不然也不會(huì)嫁給我?！闭f完這番話，王世華指了指自己略有斜視的眼睛。

同在哈爾濱市近郊區(qū)的哈達(dá)村有近400戶村民，大部分為農(nóng)業(yè)戶口，但整個(gè)村子已經(jīng)幾乎沒有耕地。由于距市區(qū)較近，村民主要收入由房屋出租和外出打工為主;村里孩子也可以就近就地入學(xué)，與城市里的孩子共享同一間教室。按照村民李永和的話說，除了戶口，哈達(dá)村村民的生活和城里人沒啥不同。

談及此次戶籍改革，李永和首先問的就是“變戶口有啥好處”？他認(rèn)為，盡管自己沒有耕地，也不享受村集體收益分紅，但憑著一紙農(nóng)業(yè)戶口，“將來國(guó)家肯定也要給個(gè)說法，不能讓農(nóng)民餓著”，但如果變成“居民戶”，他一是擔(dān)心宅基地被收回去，二是覺得城鎮(zhèn)戶口在某些方面如今比不上農(nóng)村戶口，而那些所謂的福利對(duì)他也沒有吸引力。

大致從2012年起，哈爾濱市就逐步放寬了農(nóng)轉(zhuǎn)非的落戶條件。據(jù)哈爾濱市公安局戶政管理支隊(duì)?wèi)艨趯徟瓶崎L(zhǎng)王丙華介紹，哈爾濱戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”基本等于沒有門檻，農(nóng)民只要?jiǎng)庸P寫一個(gè)申請(qǐng)書就可以了。

盡管如此，農(nóng)民主動(dòng)農(nóng)轉(zhuǎn)非的熱情并不高。記者在哈爾濱市近、遠(yuǎn)郊區(qū)縣走訪農(nóng)民發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)民都沒有聽說過黑龍江近期出臺(tái)的這一戶籍改革政策，而幾乎所有年齡在35歲以上的村民都認(rèn)為，目前城鎮(zhèn)居民享有的社保、救助、醫(yī)療等福利并沒有吸引力。他們唯一關(guān)心的就是子女的教育問題，因?yàn)楹脤W(xué)校往往聚集在城里。

然而現(xiàn)實(shí)是，只要農(nóng)民在哈爾濱市內(nèi)購(gòu)買一套住房，其子女就可以就近就地入學(xué)，農(nóng)村戶口并不是障礙，這唯一一項(xiàng)吸引農(nóng)民戶口“進(jìn)城”的條件也消失了。在哈爾濱，許多村民早已搬進(jìn)了城里，但依然保留著老家的耕地和宅基地。

“如果農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的差別真的取消了，那我換不換戶口簿也就沒什么意義了，就是個(gè)形式上的事兒?！崩钣篮驼f。

政策清理是關(guān)鍵

“目前即使農(nóng)民不到公安機(jī)關(guān)換領(lǐng)居民戶口簿，但實(shí)質(zhì)上也已經(jīng)是居民戶口了?！眲⑿潞ＵJ(rèn)為，“這次改革意義非常重大，雖然只有一字之差，但戶口上附帶的利益經(jīng)過清理后，體現(xiàn)的是公平、正義與平等?！?/p>

今年7月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，并要求切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益，擴(kuò)大義務(wù)教育、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面。黑龍江此次戶改政策的出臺(tái)，正是對(duì)國(guó)務(wù)院戶改政策的落實(shí)。

自2009年起，黑龍江人口呈逐年下降趨勢(shì)。根據(jù)黑龍江此次戶改意見，全省將根據(jù)各市人口數(shù)量及綜合承載能力，將戶口遷移政策歸納為三種類型：牡丹江、鶴崗等9市市區(qū)戶籍人口在100萬以下，全面放開落戶限制;大慶和齊齊哈爾兩市市區(qū)戶籍人口在140萬左右，適當(dāng)放寬落戶條件;哈爾濱市市區(qū)人口達(dá)480萬，綜合承載能力壓力相對(duì)較大，而非主城區(qū)人口壓力相對(duì)較小，因此實(shí)施“雙軌制”。

據(jù)劉新海介紹，戶口差別取消后，黑龍江省政府目前正在要求各有關(guān)部門清理與戶口性質(zhì)掛鉤的各項(xiàng)政策，包括教育、衛(wèi)生、社保等。要求能夠取消的一次性取消，不能立即取消的要列出時(shí)間表，即“新政策不掛鉤，老政策脫鉤”，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民待遇的平等。

事實(shí)上，早在2009年，黑龍江省就在齊齊哈爾、七臺(tái)河、鶴崗等市開展過“戶籍一元化”改革試點(diǎn)，據(jù)試點(diǎn)地區(qū)戶籍工作人員介紹，其改革內(nèi)容與此次黑龍江戶籍改革政策大致相同。

試點(diǎn)五年過去了，試點(diǎn)改革效果究竟如何？是否做到了政策的全面清理？

“七臺(tái)河改得相對(duì)到位，農(nóng)民真正得到了實(shí)惠，比如上學(xué)收費(fèi)、交通事故賠償?shù)确矫孀龅搅藥讉€(gè)統(tǒng)一。像齊齊哈爾、鶴崗，一元化后配套的政策相對(duì)較少。雖然戶籍變了，但附加在戶口上的一些配套政策都沒有到位?！眲⑿潞Ｕf。

談及原因，劉新海總結(jié)認(rèn)為，七臺(tái)河市由于農(nóng)業(yè)人口相對(duì)少一些，因此財(cái)政負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕，再加上實(shí)施改革的那幾年依靠煤炭經(jīng)濟(jì)發(fā)展也比較好，財(cái)政有錢，因此城鄉(xiāng)居民在許多政策上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。而齊齊哈爾、鶴崗等地之所以未能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)政策統(tǒng)一，一是因?yàn)槭胸?cái)政負(fù)擔(dān)過大，二是因?yàn)樵S多政策還有待省里或中央授權(quán)，無法自作主張。

“許多政策清理都是省里在等中央，市里在等省里，需要一個(gè)過程?！焙邶埥蚕到y(tǒng)某戶政支隊(duì)人員告訴《民生周刊》記者。

為了做好公安部門的“牽頭工作”，黑龍省公安廳接下來將會(huì)同各有關(guān)部門成立戶改領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，并對(duì)與戶口掛鉤的各項(xiàng)政策進(jìn)行摸排。“涉及中央的事權(quán)有多少，地方規(guī)定、部門規(guī)定的又有多少，要拉出一個(gè)清單。過去很多板子都拍在了公安機(jī)關(guān)身上，但實(shí)際上與公安機(jī)關(guān)沒關(guān)系?！眲⑿潞Ｕf。

戶改正在進(jìn)行，但對(duì)于習(xí)慣了農(nóng)村生活的王世華來說，看到村里人出去打工為每月兩三千塊錢忙得終日不得閑，他知道那不是自己想要的生活。每年秋天苞米機(jī)一響，“錢又來了”，這才是他想要的生活。

（文中村民皆為化名）endprint