魏亮

自阿富汗和伊拉克戰(zhàn)爭以來，尤其是2010年12月“阿拉伯之春”運動爆發(fā)后，中東地區(qū)再度成為全球難民問題的“重災(zāi)區(qū)”和焦點。在當(dāng)前中東地區(qū)政治格局分化調(diào)整的浪潮中，美歐與地區(qū)大國更多地將注意力和資源投入到ISIS崛起、敘利亞動亂、伊朗核危機等問題上，作為非傳統(tǒng)安全重要議題的難民問題未引起國際社會的足夠關(guān)注和重視。

值得關(guān)注的新變化

中東難民問題是歷史和現(xiàn)實交織的產(chǎn)物。地區(qū)內(nèi)既有難民輸出國，也有難民接納國，不少國家更是“身兼兩職”。截至2012年底，全球輸出難民最多的五個國家中，阿富汗、伊拉克和敘利亞分別名列第一、第三和第四位。巴基斯坦、伊朗、敘利亞分別位列全球難民接納國的第一、第二和第五位，約旦和土耳其分別位列第八位和第十位。

當(dāng)前中東難民問題有一些新的變化值得關(guān)注。一是規(guī)模龐大。據(jù)聯(lián)合國難民署統(tǒng)計，2012年中東難民總數(shù)約為1030萬，占全球難民總?cè)藬?shù)的29%左右。如果加上490萬巴勒斯坦難民，所占比例高達37%。二是流動情況復(fù)雜。這主要表現(xiàn)為難民反復(fù)遷徙和跨境活動。比如，前些年受動亂或教派沖突等影響被迫逃往敘利亞的伊拉克難民，在敘利亞動亂后又紛紛返回伊拉克。三是生存狀況惡劣。這主要表現(xiàn)為難民在就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面受到限制甚至歧視。比如，在敘利亞的伊拉克難民中，50%的男性和80%的女性處于失業(yè)狀態(tài)，就業(yè)者通常只能在非正式經(jīng)濟部門工作。黎巴嫩也出臺相應(yīng)的工作限制，難民只能非法打工，并經(jīng)常受到虐待和歧視。另外，許多難民、尤其是婦女和兒童經(jīng)歷戰(zhàn)爭等創(chuàng)傷事件后亟需心理疏導(dǎo)和治療，但通常都被忽視了。

中東難民的幾大群體

一是巴勒斯坦難民。巴勒斯坦難民問題是阿以沖突的直接后果，也是幾次中東戰(zhàn)爭塑造的悲劇。目前全球登記的巴勒斯坦難民約為490萬，共有四代人，其中超過150萬生活在約旦、黎巴嫩、敘利亞、加沙地帶、約旦河西岸以及東耶路撒冷的58個難民營中，其余的則散居在各大小城鎮(zhèn)中。巴勒斯坦難民營的土地是所在國國有土地或者是政府向土地所有者租賃的，因此難民并不擁有土地及其設(shè)施，只有使用權(quán)。難民營中人口密度極高，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)嚴重匱乏，生活質(zhì)量非常低。難民無法享受所在國公費醫(yī)療，不得擁有不動產(chǎn)。為應(yīng)對巴難民問題，國際社會成立聯(lián)合國難民救濟及工程局，專門負責(zé)巴難民救助事宜。由于分工不同，巴勒斯坦難民不計算在聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員公署（簡稱難民署）的統(tǒng)計范圍內(nèi)。

二是阿富汗難民?？傮w而言，阿富汗先后經(jīng)歷三次大的難民潮：第一次始于1979年蘇聯(lián)入侵。至1990年時，阿富汗難民超過630萬人。第二次難民潮發(fā)生在上世紀90年代內(nèi)戰(zhàn)和塔利班統(tǒng)治時期。蘇聯(lián)撤軍后阿富汗國內(nèi)軍閥割據(jù)，難民遣返工作受阻，同時隨著內(nèi)戰(zhàn)擴大，又出現(xiàn)新的難民潮。1996年后，迫于塔利班的極端施政措施，大批受過高等教育的社會精英也加入難民行列。第三次難民潮發(fā)生在阿富汗戰(zhàn)爭以后。一方面是因為1999年阿富汗發(fā)生特大旱災(zāi)，加上流行病肆虐，導(dǎo)致80萬阿富汗人逃亡他鄉(xiāng)，主要逃往巴基斯坦。另一方面是因為阿富汗戰(zhàn)爭后未見好轉(zhuǎn)的安全局勢。

根據(jù)難民署統(tǒng)計，目前在巴基斯坦有160萬阿富汗難民，伊朗有84萬。此外，估計巴基斯坦還有未注冊的阿富汗難民100萬，伊朗則有140萬之多。阿富汗難民因此成為一個重大的地區(qū)性難題。2012年5月，阿富汗、伊朗和巴基斯坦三國簽訂“阿富汗難民多年解決方案”，支持難民自愿遣返。

三是伊拉克難民。兩伊戰(zhàn)爭、海灣戰(zhàn)爭以及薩達姆政權(quán)針對庫爾德人、土庫曼人和亞述人的驅(qū)逐和迫害政策均產(chǎn)生過大量難民。但規(guī)模最大的一次難民潮則是由2003年伊拉克戰(zhàn)爭與2006至2007年教派仇殺造成的。2007年底伊拉克難民人數(shù)達到最高峰，出逃難民多達215萬。2008年后，隨著國家重建的推進，伊拉克難民數(shù)量開始穩(wěn)步下降，至2013年年中降至41萬人。但今年以來，“伊斯蘭國”與伊拉克政府軍、部落力量在安巴爾省展開拉鋸戰(zhàn)，又造成新的難民。

四是敘利亞難民。2011年動亂爆發(fā)之前，敘利亞境內(nèi)有75萬伊拉克難民，是其最主要的接納國。內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，敘利亞出現(xiàn)嚴重的人道主義危機，境內(nèi)的伊拉克難民銳減到47萬，同時敘利亞難民激增。2012年底在周邊國家注冊的敘利亞難民超過57萬，大部分是婦女和兒童，主要逃往黎巴嫩、伊拉克、約旦和土耳其。其中，土耳其境內(nèi)的敘利亞難民達到24萬，歐洲接收尋求庇護的敘利亞難民1.8萬人。

周邊國家應(yīng)對敘利亞難民的政策有較大差別。黎巴嫩當(dāng)局允許敘難民在其境內(nèi)自由定居，有900多個社區(qū)接納敘難民。約旦政府為減少難民潮對社會的沖擊，采取集中管理的辦法，將跨境難民直接送往難民營。進入伊拉克的敘難民主要集中在北部庫爾德自治區(qū)。2013年以后，只有黎巴嫩保持邊境開放，土耳其、約旦等國均加強邊境控制或階段性關(guān)閉邊境，而伊拉克和埃及則禁止敘利亞難民入境。

此外，利比亞動亂發(fā)生后，大約有100萬人（包括突尼斯人、利比亞人和第三國人）為逃避戰(zhàn)亂涌入突尼斯。為緩解難民激增造成的巨大壓力，突尼斯政府號召本國國民接納來自利比亞的難民，有8萬難民進入突尼斯家庭避難，并可以享受社區(qū)服務(wù)。也門也是中東非常重要的難民接納國。2011年索馬里發(fā)生特大旱災(zāi)與饑荒，產(chǎn)生大批生態(tài)難民，很多都逃往也門。截至2012年末，也門共接收了24萬難民。但也門也是動亂國家，本身也產(chǎn)生了大量難民，加上也門經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、“基地”組織半島分支活動猖獗等因素，所以也門在向難民提供救助和保護方面面臨諸多困難。

難民問題影響地區(qū)安全

毫無疑問，難民涌入會給接納國帶來沉重負擔(dān)。2007年敘利亞政府宣稱：政府每年要為伊拉克難民支付10億美元費用。不僅如此，當(dāng)?shù)氐纳鐣卜?wù)水平也因難民涌入直線下滑，引發(fā)當(dāng)?shù)孛癖妼φ碗y民的不滿。在約旦，激增的伊拉克難民導(dǎo)致當(dāng)?shù)胤孔?、食品、交通、能源等普遍漲價。今年4月黎巴嫩境內(nèi)的注冊難民突破100萬大關(guān)，這在僅有400萬人口的黎巴嫩造成嚴重的心理恐慌。在伊朗和巴基斯坦，阿富汗難民愿意接受更低的薪酬和更惡劣的工作環(huán)境，給本地居民就業(yè)造成巨大壓力。不僅如此，巴基斯坦和伊朗還不得不斥資新建學(xué)校、開設(shè)教育培訓(xùn)計劃，幫助難民解決教育和就業(yè)問題以維持社會安定。據(jù)稱，2011至2012學(xué)年有33萬適齡難民在伊朗學(xué)校注冊入學(xué)并免除學(xué)費。endprint

除了經(jīng)濟負擔(dān)外，難民涌入還帶來更為復(fù)雜的安全問題。2005年11月，三名伊拉克人對安曼的賓館實施爆炸襲擊，造成60人死亡。約旦政府不得不有選擇地關(guān)閉邊境和限制入境。利比亞動亂發(fā)生后，利突邊境上的多個臨時難民中心因連續(xù)不斷的暴力活動多次關(guān)閉和重組。而在巴基斯坦的走私、販毒和非法武器交易市場上，阿富汗人長期占據(jù)重要地位。北非國家還一直是亞洲和非洲難民偷渡歐洲的重要通道。2009年卡扎菲政府與意大利簽訂協(xié)議攔截非法移民后，偷渡人數(shù)從2009年的3.7萬銳減至2010年的400人。2011年后，大批難民、尋求庇護者和非法移民再度從突尼斯和利比亞跨海入境，歐洲多國被迫加強或重啟邊境檢查，最嚴重時法國中斷與意大利的鐵路交通，造成外交糾紛。另一方面，由于長期身處艱辛、不友善的生存環(huán)境，難民也更容易成為極端主義和恐怖主義勢力滲透的目標。阿富汗難民一直是塔利班和“基地”組織的主要招募對象，恐怖主義和教派沖突等問題也在難民接納國日漸顯現(xiàn)。以黎巴嫩第二大城市特里波利為例，十分之一的人口是敘難民，街頭暴力與日俱增，極端主義高度活躍，被稱為“黎巴嫩的坎大哈”。

難民對輸出國也會造成巨大影響。首先，難民出逃是一國人力資源的重大損失。比如，2003年以來，伊拉克有40%的專業(yè)人才出國避難，包括眾多經(jīng)濟管理人才、醫(yī)生等。教育資源流失更嚴重，據(jù)估計巴格達教師數(shù)量減少了80%。英國則成為伊拉克醫(yī)生的主要聚集地。另外，海灣產(chǎn)油國在近十年吸收了大批伊拉克能源領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)人員和產(chǎn)業(yè)工人。此類情況在阿富汗、敘利亞等國均十分明顯。據(jù)稱擁有250萬人口的阿勒頗市只剩下40名醫(yī)生，而過去這里有超過2000名醫(yī)生。其次，教育斷層、尤其是青少年教育的中斷嚴重損傷國家重建的能力。經(jīng)歷三年戰(zhàn)亂后，敘利亞的各級教育機構(gòu)基本處于癱瘓狀態(tài)。出逃的85萬適齡兒童中只有32萬注冊入學(xué)。近來，一些難民營中出現(xiàn)許多帳篷式學(xué)校，但這顯然無法替代正式教育。教育斷層的滯后性效應(yīng)會在各國重建過程中逐步展現(xiàn)出來，勢必成為經(jīng)濟社會恢復(fù)和發(fā)展的重要障礙。

除了非傳統(tǒng)安全，難民問題和傳統(tǒng)安全也有千絲萬縷的聯(lián)系，難以完全切割。以巴勒斯坦難民為例，它是巴以和談的重要內(nèi)容和主要分歧點。以色列政府將與阿拉伯國家締結(jié)和約作為巴難民遣返的前提條件，在巴難民返回問題上一直采取強硬和推脫態(tài)度?？傮w而言，以色列的立場可以歸納為幾點：1.不承認回歸權(quán)，拖延和擱置難民回歸問題;2.難民回歸地應(yīng)限制在巴勒斯坦境內(nèi);3.嚴格限定難民定義，減少難民數(shù)量;4.以相互賠償原則和增加國際援助的方式減少經(jīng)濟負擔(dān)。就像以色列前總統(tǒng)佩雷斯在其《新中東》一書中所說的：就政治、經(jīng)濟和社會諸方面來說，巴勒斯坦難民定居在原居住的阿拉伯國家最為妥當(dāng)。

而巴勒斯坦則堅持巴難民的回歸權(quán)。此外，巴難民問題還牽涉眾多阿拉伯國家的利益，更增加了談判的難度。隨著時間的推移，第三、第四代巴難民逐漸本土化，與巴勒斯坦故土的情感漸趨疏離，與接納國在情感、血緣上更為緊密。而阿拉伯國家將巴難民問題視為同以色列斗爭的有效政治武器，認為授予巴難民公民權(quán)意味著對以色列和巴以現(xiàn)狀的變相承認，是在削弱巴勒斯坦人的民族斗爭和建國努力。另一方面，經(jīng)濟社會負擔(dān)、領(lǐng)土狹小、民族國家認同或教派比例等問題也限制和阻礙各阿拉伯國家接納巴難民為本國公民。此外，巴勒斯坦抵抗力量長期從難民中招募成員，并堅持擁有難民營的自主管理權(quán)和武裝力量，導(dǎo)致一些難民營在接納國成為“國中之國”，威脅當(dāng)?shù)卣?quán)的權(quán)威和國家安全。因此，巴難民問題的解決不僅需要巴以雙方的政治智慧和勇氣，也需要各阿拉伯國家的配合。

應(yīng)對難民問題面臨嚴峻挑戰(zhàn)

難民問題的處理是一項龐大的系統(tǒng)工程。應(yīng)對和解決難民問題需要國際社會、難民輸出國、難民接納國的通力協(xié)調(diào)與配合，涉及面廣、利益牽扯多，異常復(fù)雜。從難民援助和保護的角度看，當(dāng)前中東難民問題的最大瓶頸是資金不足。以難民署活動經(jīng)費為例，伊拉克戰(zhàn)后，2004年伊拉克行動預(yù)算為5295萬美元，資金缺口2239萬美元;2011年為應(yīng)對利比亞動亂，突尼斯行動預(yù)算為4574萬美元，資金缺口為1009萬;2012年伊朗行動預(yù)算為5300萬美元，資金缺口為2220萬美元。

其次是國際社會的關(guān)注度不夠。單憑接納國的力量或者采取強硬手段不可能有效改善難民生存境況，亦很難縮減難民數(shù)量。通常情況下，難民署與其他國際組織的合作只能照顧到注冊難民及其最基本生活需求，且存在經(jīng)費、物資、人力等方面的不足。2008年金融危機以來，歐美國家嚴格控制外來人口入境，減少捐贈和援助，進一步降低國際社會幫助和消化難民的能力。

再次，中東難民是戰(zhàn)爭和沖突的副產(chǎn)品，它的產(chǎn)生與解決和地區(qū)局勢、國家戰(zhàn)亂、社會重建有著直接關(guān)系。自2002年起，自愿返回的阿富汗難民達到570萬，相當(dāng)于全國人口的四分之一。薩達姆政權(quán)垮臺后，伊拉克也出現(xiàn)過難民歸國高峰。因此，地區(qū)各國政局穩(wěn)定和國家重建穩(wěn)步推進才是解決難民問題的根本有效途徑。中東地區(qū)不重現(xiàn)和平、穩(wěn)定與發(fā)展，難民問題就難有質(zhì)的改善，甚至可能出現(xiàn)加劇的趨勢。

（作者為中國社科院西亞非所助理研究員）endprint