陳其昌

2014年8月，中央出臺《深化黨的建設(shè)制度改革實施方案》，再次提出：“推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度”。按照改革的路線圖和時間表，建立職務(wù)與職級并行制度勢在必行，只有對“什么是并行”、“怎樣做到并行”、“如何確保并行”等三個問題進行破題，才能確保落實到位、取得實效。

一、建立職務(wù)與職級并行制度，必須在解決“什么是并行”問題上下功夫

從個體來看，必須把握職位、職務(wù)、職級的區(qū)別。職位是指機關(guān)或團體中執(zhí)行一定職務(wù)的位置，我國的職位劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。職務(wù)是指職位規(guī)定應(yīng)該擔任的工作，我國的職務(wù)序列分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。職級是一定職務(wù)層次所對應(yīng)的級別，我國的職級分為27個級別。由此可見，職位=職務(wù)+級別，職務(wù)主要體現(xiàn)公務(wù)員的工作責任大小，側(cè)重的是公平;級別主要體現(xiàn)公務(wù)員的工作實績和資歷，側(cè)重的是效率。

從整體來看，必須把握單軌制與雙軌制的區(qū)別?，F(xiàn)行的工資制度是職務(wù)與職級相結(jié)合，即職級依附在職務(wù)上，每種職務(wù)對應(yīng)一定區(qū)間的級別，不同職務(wù)對應(yīng)的級別之間有交叉，但是級別的最高等級還是受到職務(wù)的限制。雙軌制應(yīng)該是職務(wù)與級別并列、平行，級別不再純粹地依附在職務(wù)上，而是可以打破職務(wù)的限制，自成一個晉升體系。公務(wù)員工資制度經(jīng)過職務(wù)或職級單一、又到兩者結(jié)合、再到兩者并行，這是發(fā)展的趨勢和改革的方向。

二、建立職務(wù)與職級并行制度，必須在解決“怎樣做到并行”問題上下功夫

從職務(wù)與職級結(jié)合到職務(wù)與職級并行，需要重新架構(gòu)公務(wù)員工資制度，把級別從職務(wù)中剝離出來，制定新的級別工資等級、標準、晉升和調(diào)整等規(guī)則，探索建立一套科學(xué)、獨立、簡便的級別工資管理制度。

1.簡化級別標準?，F(xiàn)行的公務(wù)員級別工資標準分成27級，每一級還對應(yīng)6-14檔，總共有258個工資標準，這種工資標準過于復(fù)雜，也給工資套改增加了難度。因而，必須對原有的級別工資標準進行簡化。一是取消級別工資檔次，只保留工資級別;二是重新設(shè)置級別工資，可以參照事業(yè)單位薪級標準，增加工資級別，把公務(wù)員級別從27級增加至65級;三是提高級別工資標準，標準應(yīng)不低于事業(yè)單位薪級工資。

2.強化級別功能。在工資結(jié)構(gòu)中，進一步突出級別的決定作用，著重理順級別工資與職務(wù)工資、津補貼的關(guān)系。一方面，提升級別工資的分量。真正做到工資總額中以基本工資為主、津貼補貼為輔，基本工資中以級別工資為主、職務(wù)工資為輔。另一方面，密切級別與津補貼的聯(lián)系。將職務(wù)決定津補貼導(dǎo)向轉(zhuǎn)向職級決定津補貼導(dǎo)向，改變純粹依靠職務(wù)來確定津貼補貼的做法，可探索工作性津貼與職務(wù)掛鉤、生活性補貼與級別掛鉤的做法，從而突出級別在工資結(jié)構(gòu)中的功能和作用。

3.改變晉升制度。新的級別工資晉升制度應(yīng)從任職年限和工作年限方面進行突破。一方面，改變現(xiàn)有的級別與職務(wù)對應(yīng)的區(qū)間關(guān)系，主要有兩種改革思路：一是立下限，破上限。參照事業(yè)單位薪級標準，把職務(wù)作為確定級別的基礎(chǔ)，只適當設(shè)置與職務(wù)有一定銜接的最低起點級別，而不再設(shè)置職務(wù)對應(yīng)的最高級別。二是統(tǒng)一起點，破上下限。級別工資與職務(wù)完全脫鉤，級別工資不受職務(wù)高低影響，純粹由公務(wù)員的學(xué)歷學(xué)位、工作年限、年度考核等情況決定。另一方面，改變現(xiàn)行“五年一級、兩年一檔”的晉升工資年限，實行每年晉升工資制度。根據(jù)平時表現(xiàn)情況和年度考核結(jié)果，對考核稱職及以上等次的公務(wù)員每年增加一個級別工資，對考核連續(xù)三年優(yōu)秀的公務(wù)員再增加一個級別工資。

4.完善調(diào)整規(guī)則。按規(guī)定，國家可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、財政狀況、企業(yè)相當人員工資水平和物價變動等因素，以及調(diào)控收入分配關(guān)系的需要，適時調(diào)整工資標準。一方面，建立工資調(diào)查制度。建立調(diào)查主體多元的調(diào)查制度，對內(nèi)依托社會調(diào)查隊，將工資調(diào)查作為統(tǒng)計工作的常規(guī)內(nèi)容;對外依托社會中介等第三方力量，每兩年開展一次專門統(tǒng)計調(diào)查，摸清社會主要行業(yè)的工資水平。人社部門、財政部門再根據(jù)內(nèi)外調(diào)查結(jié)果，研究確定工資調(diào)整的參照標準。另一方面，建立升降機制。根據(jù)企業(yè)工資調(diào)查結(jié)果，以變化達到一定比例為依據(jù)，立即啟動工資調(diào)整機制，調(diào)整的部分主要集中在津補貼方面，每兩年調(diào)整一次，既可以升，也可以降，從而實現(xiàn)公務(wù)員工資待遇與企業(yè)同類人員工資同頻共振、同升同降。

三、建立職務(wù)與職級并行制度，必須在解決“如何確保并行”問題上下功夫

1.轉(zhuǎn)變觀念，強化法治保障。首先，要著眼于立法，確保于法有據(jù)。對《公務(wù)員職務(wù)與級別管理規(guī)定》進行修改完善，從法規(guī)層面上打破職務(wù)與職級的對應(yīng)關(guān)系，改變機構(gòu)規(guī)格決定職務(wù)、職務(wù)決定職級的規(guī)定，將職級從機構(gòu)規(guī)格、職務(wù)中脫離出來，真正成為一個獨立體系。其次，要立足于執(zhí)法，確保公平正義。將職級晉升作為干部隊伍管理的一種常規(guī)手段，不再局限于個別職位或者個別群體，而是把執(zhí)行的對象由點擴大到面，實現(xiàn)公務(wù)員的全覆蓋，并且讓同類人員在不同規(guī)格機構(gòu)中享受同等職級待遇，即基層公務(wù)員與中央、省直單位同年齡、同學(xué)歷的公務(wù)員有相近的職級待遇，從而實現(xiàn)職級的公平公正。

2.注重平衡，強化財力保障。一方面，適當體現(xiàn)地區(qū)之間差別，在縮小地區(qū)之間差距的同時，不要搞“一刀切”，可根據(jù)地區(qū)的財政收入、物價水平和公務(wù)員總?cè)藬?shù)，研究制定合理的工資差系數(shù)或工資差幅度，從而使公務(wù)員工資與地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)，成為個人職業(yè)發(fā)展的新通道。另一方面，注意平衡不同群體之間的工資差距，特別要對照事業(yè)單位工作人員的工資標準，尤其是專業(yè)技術(shù)人員的工資標準，拉平拉近公務(wù)員與專業(yè)技術(shù)人員的工資差距，盡量把差額控制在合理范圍內(nèi)，實現(xiàn)工資在不同類人員之間分配的均等化，避免引起不必要的攀比和矛盾。

3.主動銜接，強化配套保障。在改革工資本身的同時，還要主動對接干部管理體制改革，更加注重干部隊伍常態(tài)化、日?；芾?。一方面，強化職級管理。在保持職務(wù)晉升制度不變的情況下，研究制定職級晉升管理辦法，開通職級晉升通道，除根據(jù)年度考核結(jié)果統(tǒng)一晉升外，探索依據(jù)德才表現(xiàn)和工作實績晉升職級的綠色通道，從而把職級晉升作為激勵的重要手段;另一方面，強化平時考核。職務(wù)晉升的時間主要集中在換屆或?qū)弥姓{(diào)整，一般為部分考核、個別調(diào)整，而級別晉升的時間則應(yīng)化解到日常，一般為全部考核、全部調(diào)整，周期性和時效性會更強。

4.加強引導(dǎo)，強化輿論保障。長期以來，對于調(diào)整公務(wù)員工資一直存在“兩頭不滿”的現(xiàn)象，一頭是公務(wù)員群體因工資低而大吐苦水，另一頭則是社會公眾對公務(wù)員福利待遇的吐槽，究其原因是信息的不公開、不對稱。因而，推行并行制度應(yīng)強化輿論引導(dǎo)，既要防止炒作，又要正面引導(dǎo)，著重增加透明度，規(guī)避“暗箱操作”，主動公開工資結(jié)構(gòu)、工資標準和晉升制度，真正形成公開透明的工資機制。同時，定期發(fā)布公務(wù)員平均工資水平，主動接受社會各界的監(jiān)督，引導(dǎo)社會各界對公務(wù)員工資調(diào)整的正確認識，扭轉(zhuǎn)公眾對公務(wù)員漲工資的仇視心理和偏見，真正以公開透明來取得社會各界的理解和支持。

綜上所述，構(gòu)建和推行職務(wù)與職級并行制度必須從頂層設(shè)計出發(fā)，堅持自上而下改革，堅持上下聯(lián)動改革，正確地處理好公平與效率的關(guān)系，才能調(diào)動各方面的積極性和主動性，從而確保并行制度執(zhí)行到位，真正發(fā)揮激勵保障的作用。