賦權于農(nóng)采伐新政助經(jīng)營

◆撰文/王章明

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，兼具經(jīng)濟、社會和生態(tài)三大效益。它為社會提供木質產(chǎn)品和非木質產(chǎn)品，滿足工業(yè)生產(chǎn)、工程建設和消費者的日常生活需求。采伐是培育森林的重要手段。早在2004年，我省就制定了《浙江省林木采伐管理辦法》，為加強林木采伐管理，有效保護和合理利用森林資源提供了切實可行的法律依據(jù)。10年來，林業(yè)生產(chǎn)情況發(fā)生了很大變化，出現(xiàn)了許多新情況、新形勢和新要求，今年2月，浙江省人民政府第21次常務會議審議通過了新修訂的《浙江省林木采伐管理辦法》（以下簡稱《辦法》），并于4月1日起在全省范圍內(nèi)實施。新《辦法》不僅對林木采伐管理流程、采伐范圍有了明確規(guī)定，還取消了一些與當前形勢不相適應的限制，從林農(nóng)利益出發(fā)，放寬林木的經(jīng)營權，助推林農(nóng)更好地經(jīng)營山林。

“三種形勢”促成新法出臺

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，林業(yè)經(jīng)歷了以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設為主的戰(zhàn)略轉變，與此相適應，森林采伐管理也由單純的限制指標管理轉向森林可持續(xù)經(jīng)營、多功能發(fā)揮和多目標管理，由單獨強化政府行政監(jiān)管轉向保障經(jīng)營者合法權益，構建生態(tài)受保護、農(nóng)民得實惠的制度和諧。社會公眾對森林的需求和政府的服務政策也發(fā)生了相應的變化，涌現(xiàn)出許多成功的試點經(jīng)驗，為完善修訂《辦法》提供了材料和依據(jù)，新《辦法》也在不斷實踐和修正的基礎上應運而生。

適應公眾森林需求的變化。在計劃經(jīng)濟時期，農(nóng)民靠采伐木材解決生計問題。而今，經(jīng)濟社會快速發(fā)展，農(nóng)民的溫飽問題已得到解決，群眾生活對木材的依賴程度明顯降低，法制觀念和生態(tài)觀念則顯著增強，人們開始關注生態(tài)問題，并積極參與其間。森林被譽為“地球之肺”，能夠吸收二氧化碳，釋放氧氣，據(jù)相關資料顯示，每生長1立方米活立木，大約可以吸收1.83噸二氧化碳，釋放1.62噸氧氣，森林中負氧離子濃度高，給人以清新舒適的體驗。所以，越來越多的人開始關注森林和生態(tài)建設，公眾對森林的需求與以前大不相同。

響應政府服務政策的轉變。黨的十八大特別是十八屆三中全會以來，中央提出要簡政放權、簡化程序、方便基層、減少審批，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。而《物權法》要求物權自主，私有財產(chǎn)受到法律保護。如何賦予農(nóng)民必要的權限，使其合理處置自主經(jīng)營的人工商品林？這是一個引人深思的問題。10年前制定的法規(guī)已不適應新形勢，迫切需要對采伐管理作出新的規(guī)定。同時，國家改革和完善集體林采伐管理的一系列文件也為修訂《辦法》提供了政策依據(jù)。

滿足推廣試點經(jīng)驗的需要。長期以來，我省在林木采伐管理方面進行了積極的探索，經(jīng)國家林業(yè)局批準，在開化、臨安等20個縣（市）開展了森林采伐管理改革試點，改變了傳統(tǒng)的林木采伐管理方式，簡化了審批手續(xù)，減輕了林農(nóng)負擔，賦予了經(jīng)營者最大限度的經(jīng)營自主權，減少了林業(yè)干部的責任風險，有力促進了森林可持續(xù)經(jīng)營，有效推進了集體林權制度改革，實現(xiàn)了資源管理由“以林為本”到“以人為本”的轉變。一些試點縣的經(jīng)驗已在全國范圍內(nèi)推廣，試點的成功為修訂《浙江省林木采伐管理辦法》提供了實踐基礎，這些經(jīng)實踐檢驗的新探索、新經(jīng)驗，應以政府規(guī)章的形式固定下來。

“三大亮點”實現(xiàn)簡政放權

相較于2004年的《浙江省林木采伐管理辦法》，新修訂的《辦法》在總體原則上保持了“三個不變”。一是采伐限額制度和許可制度不變，并且將年森林采伐限額執(zhí)行情況納入縣級以上人民政府年度考核目標管理體系；二是采伐管理的基本體制不變，城鎮(zhèn)林木以及國、省道公路和鐵路的護路林，分別由住房和城鄉(xiāng)建設、交通運輸行政主管部門以及鐵路部門負責編制森林采伐限額；三是嚴格控制公益林和天然闊葉林采伐管理不變。公益林只準進行撫育和更新性質的采伐，具體采伐方式和強度按照公益林管理的有關規(guī)定執(zhí)行。

在總體原則不變的基礎上，《辦法》又在制度規(guī)范、管理機制等方面作出了新的調(diào)整，以便更好地為林農(nóng)服務，保障林農(nóng)權益。這些調(diào)整，正是《辦法》的亮點所在，即“三個取消”、“三個調(diào)整”和“三個放寬”。

制度規(guī)范上堅持“三個取消”。新修訂的《辦法》不僅取消了木材生產(chǎn)計劃，還取消了林木采伐轉讓的限制性內(nèi)容。同時，根據(jù)省人大頒布的《浙江省森林管理條例》（以下簡稱《條例》），取消了與《條例》交叉、重復和不一致的內(nèi)容。

管理機制上作出“三個調(diào)整”。一是新修訂的《辦法》調(diào)整了林木采伐限額的編制和分解，采取靈活編制體系，妥善協(xié)調(diào)各部門之間的關系。二是調(diào)整和明確規(guī)范了采伐許可的程序及條件，比如，為了方便林農(nóng)，除了國有林、生態(tài)公益林、天然闊葉林之外的林木采伐許可證可以委托到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府辦理，個人申請采伐林木不需村委會簽署意見。三是調(diào)整了林業(yè)部門監(jiān)督管理制度，伐區(qū)的監(jiān)督管理由林業(yè)部門一家監(jiān)督管理轉變?yōu)槎嗉夜餐芾?。森林?jīng)營者伐前、伐中和伐后自主管理，林業(yè)主管部門提供技術指導，寓管理于服務之中，在服務中規(guī)范管理。

保障林木所有權者權益有“三個放寬”。一是放寬對用材林主伐年齡的管理?？h（市、區(qū)）林業(yè)行政主管部門可根據(jù)用材林林木生長、成熟情況和當?shù)厣a(chǎn)經(jīng)營情況確定用材林的主伐年齡，并報省林業(yè)行政主管部門備案。二是放寬并擴大不需要辦理林木采伐許可證的情況。林木種子生產(chǎn)經(jīng)營者采挖苗圃地苗木，竹子的撫育采伐，采伐胸徑5厘米以下薪炭林的林木，采伐經(jīng)濟林、用材林內(nèi)的胸徑5厘米以下非目的樹種等情況，不再需要辦理林木采伐許可證。其中，放寬對竹子的撫育采伐，是新《辦法》的最大亮點。三是放寬了對皆伐的管理控制，由蓄積量和面積雙控，改為以面積控制為主。

新《辦法》從林農(nóng)利益出發(fā)，放寬了林木的經(jīng)營權。但在“放”之外，也注重“收”，強調(diào)正確處理好保護與利用的關系，注重生態(tài)保護、加強資源管理。一是明確了采伐包括采挖，禁止在土壤礫石含量大、容易引起泥石流、坡度大于35度、土層瘠薄采挖后植被難以恢復的、省級以上公益林、灌木林等林地內(nèi)采挖林木，運輸采挖的樹木出縣（市、區(qū)）的，應當依法辦理木材運輸證。二是在采伐流程上，正式將公示制寫進《辦法》，明確發(fā)證機關應當實行林木采伐公示制度，對林木采伐申請、許可等情況進行公示，讓采伐限額分配“陽光操作”。三是在采伐性質和強度方面，明確規(guī)定嚴格控制采伐天然闊葉林，另外還對發(fā)證機關核發(fā)林木采伐許可證的情形作了具體的規(guī)定，對于沒有取得林地使用審核同意書的、山林權屬不清的或者權屬有爭議等情形的，發(fā)證機關不得核發(fā)林木采伐許可證。

“三重意義”促進興林富民

新修訂的《辦法》正式實施，將對我省林業(yè)的發(fā)展、改革進程的加快、老百姓利益的保障起到積極的作用，浙江林業(yè)正向“生態(tài)受保護，林農(nóng)得實惠”的發(fā)展目標穩(wěn)步邁進。

延伸了林權改革的“釋放效應”。新修訂的《辦法》對森林采伐管理進行了改革和完善，是落實科學發(fā)展觀的生動實踐，能夠寓科學采伐于森林可持續(xù)經(jīng)營之中，延伸集體林權制度改革的“釋放效應”，從根本上解決“樹好砍”的問題；能夠讓廣大林農(nóng)真正成為山林的主人；能夠實現(xiàn)由林業(yè)主管部門一家管森林、管采伐轉化為千家萬戶保護森林、發(fā)展林業(yè)。這其中出臺的許多方便林農(nóng)的新舉措，將大大提高林農(nóng)辦事的便捷程度。如規(guī)定毛竹采伐和運輸均免辦證，放寬了農(nóng)民反映比較多的對用材林主伐年齡的限制，鼓勵森林經(jīng)營者按照可持續(xù)經(jīng)營原則編制森林經(jīng)營方案，用科學的理論和方法指導森林經(jīng)營。

促進了林業(yè)產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)發(fā)展。修訂并實施《辦法》，有利于林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。毋庸置疑，林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展確實需要消耗森林資源，但利用森林資源并不意味著對森林資源的破壞。相反，科學合理的利用不僅是森林資源價值的體現(xiàn)，由此還拉動了資源培育，促進了森林資源增長。采伐管理是森林資源培育和林業(yè)發(fā)展中的重要環(huán)節(jié)，建立科學的森林采伐管理機制，有利于森林資源充分利用，既能夠促進森林資源的培育，又能夠促進林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有利于形成以“資源培育為保障，產(chǎn)業(yè)發(fā)展為動力”的林業(yè)發(fā)展良性循環(huán)模式。

加快了山區(qū)林農(nóng)的致富步伐。修訂并實施《辦法》，符合國家改革要求，符合“市場在資源配置中起決定作用”，符合老百姓的期盼。比如讓老百姓自己決定毛竹及林木何時采伐、采伐多少，竹產(chǎn)品何時賣、何時運，不但能減少經(jīng)營者在辦理各類審批中的“時間成本”，也可以使林產(chǎn)品隨行就市，提高經(jīng)濟價值，進而釋放出林農(nóng)的巨大潛能和林地的巨大潛力，加快山區(qū)林農(nóng)致富的步伐。