周淼葭

2014年3月16日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》指出，我國到2020年常住人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右。國家財政部副部長王保安表示，要達(dá)到目標(biāo)，預(yù)計需求的投資金額約為42萬億元。而國家開發(fā)銀行估算，未來3年我國城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達(dá)25萬億元，平均每年需要8萬多億元投入。

一邊是新型城鎮(zhèn)化所需要的天量資金，另一邊則是各地政府捉襟見肘的財政收入。對此，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院的程商政教授認(rèn)為，每年政府的稅收收入很難滿足城鎮(zhèn)化所需的巨額資金，地方政府更多是要通過預(yù)算外收入來解決城鎮(zhèn)化融資缺口問題。

土地財政弊端顯現(xiàn)

目前，各地方政府面對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所需用的資金缺口并沒有太多有效的辦法。在1994年分稅制改革的背景下，中央財政代理地方政府發(fā)債、地方融資平臺、國債再轉(zhuǎn)貸和土地財政逐漸成為城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的重要補(bǔ)充。其中最為大家熟悉的莫過于土地財政，更甚至一度成為各個地方的融資主體。

土地財政并不是一種可持續(xù)的融資方式，但是直到今天，依然有許多地方以之作為財政預(yù)算外融資的主要方式。顯然易見，這并不可取。

眾所周知，土地財政會導(dǎo)致土地資源在代際間的分配不公。土地資源有限，本屆政府所出讓的土地會減少下一屆政府的財政收入，將直接影響地方政府未來的收入。這有可能導(dǎo)致未來公民獲得公共服務(wù)質(zhì)量的降低，在代際之間是一種不公平的分配方式，也并不利于我國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

大部分地方的土地財政政策在初中期都有力地刺激了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但是房地產(chǎn)的資金來源卻大部分的依靠銀行信貸。這促使房地產(chǎn)業(yè)易于形成泡沫，進(jìn)而導(dǎo)致房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈的畸形發(fā)展，其經(jīng)營風(fēng)險會轉(zhuǎn)嫁到銀行，提高銀行的金融風(fēng)險。

拋開這些風(fēng)險與負(fù)面影響來說，許多地方的土地財政也走到了盡頭，再也無地可賣。與此同時，無地可賣的許多地方政府還債臺高筑，也不能放任地方債務(wù)無止境地增加，否則又談何城鎮(zhèn)化呢？

融資平臺再難承受風(fēng)險

投融資平臺主要由地方政府所設(shè)立的融資公司組成，包括城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司以及城建資產(chǎn)公司等。目前，各地方政府融資平臺公司的融資規(guī)模很大，這在一定程度上與城鎮(zhèn)化發(fā)展有關(guān)。

自2008年開始應(yīng)對國際金融危機(jī)以來，在“擴(kuò)內(nèi)需、保增長”的背景下，地方政府融資平臺公司快速崛起，在解決中央投資項目地方配套資金不足、加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及促進(jìn)教育、文化、衛(wèi)生等各項公共事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。

在我國新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程中，這些地方政府投融資平臺雖然起到了許多積極作用，但是許多投融資平臺的成立卻是迫于資金短缺和財政壓力而不得不成立的。

然而，隨著這種融資方式的持續(xù)推進(jìn)，風(fēng)險漸漸凸顯。投融資平臺公司的功能定位并不全然明確，職責(zé)邊界也不清晰，在為應(yīng)對國際金融危機(jī)的沖擊而廣泛成立的平臺公司數(shù)量增長過快，大規(guī)模的舉債造成了平臺公司貸款規(guī)模的迅速擴(kuò)大和急劇膨脹，易給政府帶來巨大的隱形債務(wù)。除此之外，平臺公司的債務(wù)結(jié)構(gòu)也不合理，到期存量債務(wù)償還壓力大，更是缺乏嚴(yán)格的資本約束，容易造成部分地區(qū)和行業(yè)償債能力較弱、債務(wù)風(fēng)險較高的狀況等等。

建立多元化融資機(jī)制

從1978年到2013年底，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到了7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，城市人口增加量平均每年超過1500萬人，其中絕大部分來自農(nóng)村向城市的凈遷移人口的增加。

可以說，我國在此前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中取得了可喜的成就，但也無可避免的在此前城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了諸多問題，這將讓中國未來城鎮(zhèn)化面臨諸多挑戰(zhàn)。

有專家認(rèn)為，目前我國城鎮(zhèn)化建設(shè)融資模式太過單一，而且也正面臨“瓶頸”，城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)階段的重要特征之一就是需要大量資金投入，二者之間的缺口，需要依靠多元化融資模式的創(chuàng)新來填補(bǔ)。

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍表示，“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金方面，需要拓寬融資渠道，像允許地方政府發(fā)行市政債券、推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革、鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運營等，建立科學(xué)的城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制。”

在2014年3月16日印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》提出，要建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制，在建立健全地方債券發(fā)行管理制度與評級制度同時，允許地方政府發(fā)行債券以推動城鎮(zhèn)化建設(shè)。另外，還將鼓勵創(chuàng)新金融服務(wù)和產(chǎn)品，多渠道推動股權(quán)投資，提高直接融資的比重。

四川省政府《關(guān)于加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意見》則鼓勵支持金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新構(gòu)建適合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的投融資機(jī)制和金融服務(wù)模式，多渠道籌集城鎮(zhèn)化建設(shè)資金。

“到2015年，四川要實現(xiàn)全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到48%左右、城鎮(zhèn)總?cè)丝谶_(dá)到4000萬人以上、城鎮(zhèn)建成區(qū)面積達(dá)到3800平方公里左右的目標(biāo)，需要金融機(jī)構(gòu)不斷創(chuàng)新多元化的融資模式。”四川發(fā)改委有關(guān)部門負(fù)責(zé)人說，城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅需要“輸血”來緩解“造城”資金難題，更重要的是要通過扶持支撐產(chǎn)業(yè)促經(jīng)濟(jì)、增就業(yè)、拉消費，為新型城鎮(zhèn)“造血”。

亞布力中國企業(yè)家論壇特約研究員陳海提出，用開發(fā)性金融來破解城鎮(zhèn)化融資困境。在他看來，設(shè)立一個單獨的融資平臺，建立一個“政府+企業(yè)+市場”的模式，使地方政府的融資從主體不清責(zé)任不明走向有明確承債法人主體，從無約束走向有約束。

目前，已有部分這樣的平臺，以四川投促金融信息服務(wù)有限公司為例，成為國內(nèi)外各類股權(quán)與債券投資機(jī)構(gòu)與各級政府機(jī)構(gòu)聯(lián)系的紐帶，推動新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)。

“結(jié)合我國當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化融資的需求，發(fā)展市政債券已顯得十分必要，應(yīng)盡快出臺相關(guān)配套法律條例，以形成規(guī)范化的市政債券管理制度。”程商政說。