廖祖君

最近，四川省委召開全省深化農(nóng)村改革推進會，作出了以放活土地經(jīng)營權為重點推進農(nóng)村改革的重大決策部署，掀起了四川省新一輪農(nóng)村改革新篇章。四川省委為何要選擇把放活土地經(jīng)營權作為深化農(nóng)村改革突破口？要放活土地經(jīng)營權面臨哪些制約因素，又將如何實現(xiàn)突破？

放活土地經(jīng)營權

推進農(nóng)村改革的理論邏輯

——放活土地經(jīng)營權具有牽一發(fā)動全身的傳導和基石作用。深化農(nóng)村改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及到農(nóng)村產(chǎn)權制度改革、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化改革、農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新、農(nóng)村金融體制創(chuàng)新、農(nóng)村戶籍制度改革、幸福美麗新村建設等10余項專項改革。這些改革不可能齊頭并進、一蹴而就，必須找到合適的突破口進行率先推進。放活土地經(jīng)營權作為一項基礎性制度建設，具有牽一發(fā)而動全身的重要影響作用，正好可以扮演這樣的角色。36年前，我國農(nóng)村改革正是發(fā)軔于農(nóng)村土地家庭承包制的建立，并在此基礎上陸續(xù)推進農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷流通體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)制度和農(nóng)村勞動力轉移制度等方面的改革，全面啟動了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的市場化進程。當前，四川省大力推進的農(nóng)村改革同樣建立在土地經(jīng)營權充分流轉的基礎上，只有真正放活了土地經(jīng)營權，才能更好地推動其他方面的改革。

——放活土地經(jīng)營權具有進行率先突破創(chuàng)新的改革條件。實際上，20世紀90年代以來，全國各地在土地家庭承包制的框架下，積極探索農(nóng)村土地所有權、承包權和經(jīng)營權“三權分離”的產(chǎn)權制度，在穩(wěn)定承包權的基礎上，促進土地經(jīng)營權向公司、大戶和家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體流轉和集中。比如，全國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)已突破11萬家，龍頭企業(yè)生產(chǎn)和加工的農(nóng)產(chǎn)品已占全國產(chǎn)量的30%以上，提供主要城市菜籃子產(chǎn)品已占近七成。四川省特別是成都市在放活土地經(jīng)營權方面也積累了大量經(jīng)驗，崇州市的農(nóng)業(yè)共營制、溫江區(qū)的“兩股一改”等探索都為下一步改革提供了參考借鑒。更為重要的是，放活土地承包經(jīng)營權既有利于促進城市工商資本下鄉(xiāng)，也有利于喚醒農(nóng)民手中沉睡的資本，改革阻力和風險相對較小，適合率先推進。

——放活土地經(jīng)營權是讓市場決定資源配置的根本要求。黨的十八屆三中全會提出，經(jīng)濟體制改革的核心問題是使市場在資源配置中起決定性作用?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟是建立在日益細分和清晰的產(chǎn)權基礎之上。如果不明晰土地產(chǎn)權關系放活土地經(jīng)營權，市場機制就不能在土地資源配置中起決定作用。上一輪農(nóng)村土地改革，雖然通過分離土地承包經(jīng)營權和所有權，確立了農(nóng)戶自主經(jīng)營的市場主體地位，但是并沒有明確經(jīng)營權與承包權的分置關系，因而還只是完成了改革的前半截任務。新一輪農(nóng)村改革，必須繼續(xù)推土地經(jīng)營權與承包權分置，讓土地經(jīng)營權實現(xiàn)城鄉(xiāng)不同經(jīng)營主體之間的自由流動，為市場在土地資源配置中起決定性作用奠定制度基礎。

突破放活土地經(jīng)營權

的五大制約

——突破土地產(chǎn)權關系不清晰的制約。目前，土地承包經(jīng)營權是作為一個整體存在的，經(jīng)營權附著于承包權，是一種派生產(chǎn)權。一方面，農(nóng)民因心存失去承包權的顧慮而不愿長期流轉土地承包經(jīng)營權。另一方面，新型經(jīng)營主體名義上獲得了土地承包經(jīng)營權，但這種產(chǎn)權實際上是不完整的，并不包含承包權。因此，新型經(jīng)營主體流轉的土地并不能辦理產(chǎn)權證，其二次流轉和抵押融資功能受到嚴重限制。因此，要利用農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的契機，有效切割土地承包權和經(jīng)營權，為承包戶分別頒發(fā)土地承包權證和經(jīng)營權證；同時為工商企業(yè)、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體流轉的土地頒發(fā)經(jīng)營權證，并允許在公開市場上進行自由交易。

——突破新型經(jīng)營主體發(fā)育不足的制約。當前，四川省農(nóng)村土地經(jīng)營權市場不活躍，一個主要的原因是土地經(jīng)營權需求不旺盛。除了成都平原和城郊農(nóng)村，大部分農(nóng)村的土地撂荒和土地粗放經(jīng)營的現(xiàn)象比較嚴重，土地資源利用效率不高。但因新型經(jīng)營主體發(fā)育滯后，對閑置土地資源的消化能力不足。因此，應當加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，支持專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、股份合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體通過流轉土地，進入特色效益農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)和信息農(nóng)業(yè)等。特別是應加快制定工商資本進入農(nóng)業(yè)的負面清單，鼓勵和引導工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)。

——突破土地經(jīng)營權流轉交易成本高的制約。農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉的交易成本高，抑制了新型經(jīng)營主體的土地需求。高的交易成本主要表現(xiàn)在三個方面：一是大多數(shù)地方缺乏土地流轉的公開交易平臺，土地供求信息不對稱，信息搜索成本很高；二是農(nóng)村土地評估、咨詢等中介組織發(fā)育不足，土地流轉行為隨意性大，合作方之間不易達成一致意見；三是由于土地銀行、土地股份合作社等制度設計滯后，分屬于農(nóng)戶的土地要集中到新型經(jīng)營主體手中，必須經(jīng)受高昂的談判和簽約成本。因此，應積極打造土地經(jīng)營權公開交易平臺，培育土地流轉的中介組織，特別是要重構集體經(jīng)濟組織，發(fā)展農(nóng)民新型股份合作經(jīng)濟組織，由其統(tǒng)一土地的生產(chǎn)經(jīng)營或者對外流轉。

——突破土地經(jīng)營權流轉雙方違約風險大的制約。一方面，一些農(nóng)業(yè)企業(yè)為了套取政府優(yōu)惠政策流轉土地，發(fā)生過度消耗土地生產(chǎn)潛力等短期性行為的風險較高，也不愿意真正與農(nóng)民分享土地經(jīng)營收益；另一方面，也存在農(nóng)民單方提前收回出租土地和提高租金等毀約行為。其根本原因在于沒有建立起新型經(jīng)營主體與農(nóng)民的利益分享機制，而司法機構不愿受理對土地流轉糾紛案件又大大助長了這些違約行為。因此，要強化地方政府的導向和監(jiān)管作用，依法保障農(nóng)民和經(jīng)營主體雙方的合法權益，既要建立工商企業(yè)流轉農(nóng)業(yè)用地風險保障金制度，也要堅決制止農(nóng)民的違約行為和不合理訴求。

——突破現(xiàn)行不合理法規(guī)和政策的制約。在法規(guī)方面，《農(nóng)村土地承包法》雖然允許土地承包方自愿流轉土地承包經(jīng)營權，但是明確規(guī)定“流轉的期限不得超過承包期的剩余期限”，使得流轉雙方難以簽訂長期流轉合同，影響了新型經(jīng)營主體長期投入的預期。在政策方面，工商企業(yè)流轉農(nóng)地后，可用于修建辦公用房、倉儲等配套性建筑物的土地指標較少，一般硬性規(guī)定不高于農(nóng)地面積的5%，難以滿足一些產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。因此，應進一步完善法律法規(guī)，給予土地經(jīng)營權擁有者在產(chǎn)權保護、抵押貸款等方面的合法權益；同時，要根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，適當提高部分農(nóng)業(yè)項目可建設配套性建筑物的用地比例。