文│李建偉（甘肅省臨澤縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所）

行政執(zhí)法程序通過行政執(zhí)法文書及制作文書時間的先后順序反映。因此，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)在執(zhí)法過程中依據(jù)法律規(guī)定制作或送達政執(zhí)法文書時必須注意制作和送達政執(zhí)法文書的時間先后順序。

筆者之前在閱讀《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應用》一文時發(fā)現(xiàn)，該文的送達回證制作示例中將《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》使用一份送達回證，對此筆者頗有異議。

送達回證是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)送達當事人的回執(zhí)證明文書。它既是送達行為證明，又是受送達人接受送達的證明，是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)與受送達人之間發(fā)生訴訟法律關系的憑證。

動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法適用送達回證的文書有當場處罰決定書、登記保存物品處理通知書、查封（扣押）決定書、解除查封（扣押）決定書、責令改正通知書、行政處罰事先告知書、行政處罰聽證會通知書、行政處罰決定書、履行行政處罰決定催告書等文書。

《行政處罰事先告知書》是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)在作出行政處罰決定前，告知當事人擬做出的行政處罰決定的事實、理由、依據(jù)以及當事人依法享有的權(quán)利的文書。《行政處罰決定書》是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)對當事人的陳述、申辯或者聽證情況進行審查后，認為違法事實清楚，證據(jù)確鑿，對當事人作出行政處罰決定的文書。

2006年農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第三十八條規(guī)定“在作出行政處罰決定之前，農(nóng)業(yè)行政處罰機關應當制作《行政處罰事先告知書》，送達當事人，告知擬給予的行政處罰內(nèi)容及其事實、理由和依據(jù)，并告知當事人可以在收到告知書之日起三日內(nèi)，進行陳述、申辯。符合聽證條件的，告知當事人可以要求聽證。當事人無正當理由逾期未提出陳述、申辯或者要求聽證的，視為放棄上述權(quán)利?！钡谌艞l規(guī)定“農(nóng)業(yè)行政處罰機關應當及時對當事人的陳述、申辯或者聽證情況進行審查，認為違法事實清楚，證據(jù)確鑿，決定給予行政處罰的，應當制作《行政處罰決定書》。”

上述規(guī)定明確了農(nóng)業(yè)行政處罰機關行政處罰事先告知和行政處罰決定的程序是：制作《行政處罰事先告知書》→用送達回證送達當事人《行政處罰事先告知書》→送達當事人之后告知當事人擬給予的行政處罰內(nèi)容及其事實、理由和依據(jù)，并告知當事人可以在收到告知書之日起三日內(nèi)，進行陳述、申辯→農(nóng)業(yè)行政處罰機關對當事人的陳述、申辯或者聽證情況進行審查后→違法事實清楚，證據(jù)確鑿，決定給予行政處罰的，制作《行政處罰決定書》→再用送達回證送達當事人《行政處罰決定書》。其中，包含了兩個程序，即告知程序和處罰決定程序，這兩個程序中，告知在先，處罰決定在后。

我國行政處罰法第三條第二款規(guī)定：沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。第四十一條規(guī)定：行政處罰機關及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依本法規(guī)定向當事人告知給予行政處罰的事實理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立。

目前，在動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過程中，有些動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員重處罰輕程序，重執(zhí)法而忽視細節(jié)，對當事人接受處罰就視同為當事人放棄陳述、申辯權(quán)利，不口頭明確告知當事人陳述、申辯的權(quán)利，也不做陳述申辯筆錄，不以書面的形式記錄當事人明確放棄陳述、申辯權(quán)利，不注重當事人簽字認可的放棄陳述、申辯權(quán)利的證據(jù)材料的收集，而急于當天制作和送達《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》。

在此情況下，如若發(fā)生行政訴訟，當事人不承認自己放棄了陳述和申辯的權(quán)利，否認動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)履行了告知當事人陳述、申辯的義務，如果動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的惟一證據(jù)是《行政處罰事先告知書》，而《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》使用一份送達回證，法院即可判定動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)在行政執(zhí)法過程中，同時做出了《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法程序違法，從程序上動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)剝奪了當事人的陳述、申辯或者要求聽證的權(quán)利。程序違法必將導致行政處罰不成立，這將嚴重影響法律權(quán)威與行政處罰機關執(zhí)法形象。

行政執(zhí)法程序通過行政執(zhí)法文書及制作文書時間先后順序的形式來反映。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)在執(zhí)法過程中依據(jù)法律規(guī)定制作或送達政執(zhí)法文書，必須注意制作和送達政執(zhí)法文書的時間先后順序，不準在時間上出現(xiàn)程序倒置或先后程序并列的現(xiàn)象。例如《行政處罰決定書》的送達時間早于《行政處罰事先告知書》或陳述、申辯時間，陳述、申辯記錄時間早于《行政處罰告知書》送達時間。

同時送達同一時間制作的《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》。即便是在當天送達《事先告知書》和《行政處罰決定書》，當事人當天進行陳述申辯或當天表示放棄，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)當天制作《行政處罰決定審批表》并經(jīng)批準，當天做出送達《行政處罰決定書》，也不能使用一份送達回證送達《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》。使用一份送達回證送達《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》，就從執(zhí)法文書和制作文書的時間的表現(xiàn)形式上并列了告知程序和處罰程序，從程序上有動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)剝奪了當事人的陳述、申辯或者要求聽證的權(quán)利的嫌疑。

綜上所述，筆者認為，《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》中明確屬于當事人的三日的陳述、申辯期，即使相對人未到期即明示放棄陳述、申辯，并不代表相對人不可再因新事實、新理由、新證據(jù)在三天的陳述、申辯期限內(nèi)向動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)重新提出陳述、申辯請求。為充分體現(xiàn)行政權(quán)力與公民權(quán)利的平衡，切實保護相對人的權(quán)益，避免動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)提前做出處罰決定后，相對人重新又提出陳述、申辯現(xiàn)象的發(fā)生，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過程中應該先送達《行政處罰事先告知書》，三天后制作和送達《行政處罰決定書》，給予當事人足夠的陳述和申辯時間，從程序上和形式上切實保障法律賦予當事人的陳述、申辯權(quán)利，而不能違背法定程序，同一時間制作《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》，使用一份送達回證送達《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》。