■ 周 宏

維護(hù)轄區(qū)水域消防安全，確保正常的航運(yùn)生產(chǎn)秩序，是航運(yùn)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)。隨著消防行政執(zhí)法的不斷深入和消防安全形勢(shì)的不斷變化，消防行政案件辦理也遇到了一些新的問(wèn)題和難點(diǎn)，直接影響了辦案效率和案件質(zhì)量。筆者曾在《幾種常見(jiàn)消防安全違法行為的認(rèn)定》中，闡述了部分消防違法行為在船舶、水上設(shè)施的表現(xiàn)形式和認(rèn)定上。鑒于當(dāng)前長(zhǎng)江水域消防安全出現(xiàn)的一些新情況和消防執(zhí)法辦案中出現(xiàn)的一些新問(wèn)題，結(jié)合有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，再次談?wù)勛约旱睦斫夂驼J(rèn)識(shí)。

一、躉船的審核或備案

躉船等水上設(shè)施是否應(yīng)納入消防設(shè)計(jì)審核或備案及處罰？《消防法》第九條規(guī)定：建設(shè)工程的消防設(shè)計(jì)、施工必須符合國(guó)家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、工程監(jiān)理等單位依法對(duì)建設(shè)工程的消防設(shè)計(jì)、施工質(zhì)量負(fù)責(zé)。

在日常消防監(jiān)督工作中，躉船等水上設(shè)施是否應(yīng)當(dāng)按照建筑工程要求進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審核，一直存有爭(zhēng)議。其焦點(diǎn)就是碼頭、躉船是否屬于建筑工程，該問(wèn)題不能一概而論。

1．公安部《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》第十四條明確規(guī)定：“具有下列情形之一的特殊建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)申請(qǐng)消防設(shè)計(jì)審核，并在建設(shè)工程竣工后向出具消防設(shè)計(jì)審核意見(jiàn)的公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)申請(qǐng)消防驗(yàn)收?！逼渲忻鞔_規(guī)定了“生產(chǎn)、儲(chǔ)存、裝卸易燃易爆危險(xiǎn)物品的工廠、倉(cāng)庫(kù)和專用車站、碼頭，易燃易爆氣體和液體的充裝站、供應(yīng)站、調(diào)壓站”，故這類碼頭應(yīng)當(dāng)屬于消防設(shè)計(jì)審核備案范圍。

2．從使用功能和建設(shè)形式來(lái)看，除單純的船舶靠泊基地外，躉船等水上設(shè)施多與碼頭通過(guò)棧橋、管線、軌道等形式相連接，以實(shí)現(xiàn)人員、貨物水陸間雙向流轉(zhuǎn)。同時(shí)，通過(guò)這種連接，水上設(shè)施從陸域獲得電力供應(yīng)、生活用水、消防系統(tǒng)（如泡沫、水）等外部保障；而陸域部分也從水上設(shè)施得到后備消防水源的供給，這種相互依存、功能互補(bǔ)的結(jié)構(gòu)形式，方才構(gòu)成一個(gè)完整的碼頭裝（接）卸作業(yè)系統(tǒng)。由此可見(jiàn)，躉船等水上設(shè)施是碼頭陸域工程重要的功能配套和附屬設(shè)施，是實(shí)現(xiàn)裝（接）卸作業(yè)必不可少的組成部分，其安全更是直接影響和關(guān)系到整個(gè)碼頭區(qū)域的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。因此，凡符合生產(chǎn)、儲(chǔ)存、裝卸易燃易爆危險(xiǎn)物品專用碼頭標(biāo)準(zhǔn)，符合公眾聚集場(chǎng)所標(biāo)準(zhǔn)的客運(yùn)碼頭、餐飲、娛樂(lè)場(chǎng)所等水上設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與該工程陸域部分同時(shí)申報(bào)消防設(shè)計(jì)審核或備案，以確保整個(gè)碼頭區(qū)域消防工程統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一施工、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一驗(yàn)收，確保功能完整、互補(bǔ)有效。對(duì)于無(wú)陸域部分的上述水上設(shè)施應(yīng)單獨(dú)申報(bào)消防設(shè)計(jì)審核或備案，以確保其建造和設(shè)置符合國(guó)家及行業(yè)有關(guān)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求。

對(duì)上述碼頭、水上設(shè)施，如國(guó)家有關(guān)消防法律法規(guī)已有明確要求的，經(jīng)查存在未經(jīng)消防設(shè)計(jì)審核或備案擅自施工、未經(jīng)消防驗(yàn)收擅自投入使用、或未經(jīng)消防安全檢查擅自投入使用、營(yíng)業(yè)的應(yīng)當(dāng)依法予以處罰。

二、“損壞消防設(shè)施、器材”行為的認(rèn)定

在日常消防監(jiān)督檢查中，常發(fā)現(xiàn)由于維護(hù)保養(yǎng)不良、使用年限較長(zhǎng)或本身質(zhì)量等原因造成消防設(shè)施、器材出現(xiàn)破損、銹蝕、殘缺、失效，以致不能正常使用或達(dá)不到設(shè)計(jì)要求的現(xiàn)象。但也有由于人為因素直接造成消防設(shè)施、器材被損壞的情況。這種損壞消防設(shè)施、器材的違法行為，是指行為人故意實(shí)施了損壞依照國(guó)家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)配置、設(shè)置到位的消防設(shè)施、器材，并使其完全喪失或降低滅火、防火功能的行為。在辦理此類消防行政案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意的是：

1．損壞行為必須是行為人故意實(shí)施。消防器材設(shè)施屬于特種設(shè)備，其作用是最大限度地減少人員傷亡和財(cái)物損失，是按照嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)、檢驗(yàn)并強(qiáng)制配置的公共安全產(chǎn)品，不論是為了泄憤，還是惡作劇、開(kāi)玩笑等使用或采取了與滅火救援無(wú)關(guān)的破壞性手段，并在客觀上直接造成了上述后果，均應(yīng)按損壞消防設(shè)施、器材予以處罰，如曾有船員使用CO2滅火器對(duì)啤酒進(jìn)行快速降溫，就屬于這類行為。而在正常使用過(guò)程中因使用不當(dāng)、操作失誤，或因維護(hù)保養(yǎng)不良造成損壞的，由于行為人主觀上無(wú)故意，行為系過(guò)失引起，不構(gòu)成此項(xiàng)違法行為。

2．消防設(shè)施器材的種類應(yīng)有嚴(yán)格界定。根據(jù)《消防法》及有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，消防設(shè)施是指火災(zāi)自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)、自動(dòng)滅火系統(tǒng)、消防栓系統(tǒng)、防煙排煙系統(tǒng)以及應(yīng)急廣播和應(yīng)急照明、安全疏散設(shè)施等，此類設(shè)施多為固定式。消防器材是指專門用于火災(zāi)預(yù)防、滅火救援和火災(zāi)防護(hù)、避難、逃生的產(chǎn)品、器械，多為可移動(dòng)式。

三、“擅自停用、拆除消防設(shè)施、器材”行為的認(rèn)定

對(duì)該類違法行為的調(diào)查處理，重點(diǎn)是要分清停用、拆除和挪用的性質(zhì)和區(qū)別。

1．擅自停用是指未經(jīng)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)、以節(jié)約用水、用電，或以設(shè)施器材因故障誤報(bào)、誤動(dòng)為由，擅自將依法配置、設(shè)置的消防設(shè)施、器材關(guān)閉、拆除、停用，包括停止供電、供水等形式，以致直接失去投入滅火、防火功能，具有火災(zāi)隱患的行為。在這類行為中，擅自是前提，如設(shè)施、器材有故障需要進(jìn)行檢查、維修，應(yīng)報(bào)經(jīng)公安機(jī)關(guān)或主管部門（船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)）批準(zhǔn)并取得同意（不包括船舶修理），緊急情況下也應(yīng)報(bào)經(jīng)上級(jí)主管部門同意，并有嚴(yán)格的應(yīng)急措施保障方可進(jìn)行。如在正常的營(yíng)運(yùn)或生產(chǎn)作業(yè)過(guò)程中，未經(jīng)許可即采取上述行為，即構(gòu)成擅自停用、拆除消防設(shè)施、器材。這里的停用是指停止設(shè)施的使用，即行為人主觀上實(shí)施的違法行為，客觀上造成了消防設(shè)施、器材全部或主要功能喪失，以致不能發(fā)揮其原設(shè)計(jì)應(yīng)有的作用。

2．拆除是指擅自將配置在規(guī)定地點(diǎn)、處所的設(shè)施、器材移往它處，失去對(duì)特定場(chǎng)所保護(hù)功能的違法行為；或造成了設(shè)施、器材不經(jīng)修復(fù)、還原，即無(wú)法迅速投入使用、或喪失其全部或主要功能的違法行為。

3．挪用是指本身并未對(duì)設(shè)施、器材停止使用或拆除，但用在與滅火救援、應(yīng)急演練無(wú)關(guān)的事情，如船員使用消防水帶、水槍做甲板清潔，使用消防水桶作其它用處的行為，即屬挪用。這類行為看似正當(dāng)，其實(shí)不然。消防設(shè)施、器材是依法定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢測(cè)合格后依法強(qiáng)制配置在相應(yīng)處所的，關(guān)乎人命且壽命有限，對(duì)其質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和維護(hù)保養(yǎng)是有較高要求和嚴(yán)格程序的，如用于與滅火救援無(wú)關(guān)事項(xiàng)，極易造成設(shè)施、器材損壞或降低其功效，最終會(huì)直接影響滅火救援，甚至造成火勢(shì)擴(kuò)大或造成人員傷亡。所以，這類行為是嚴(yán)格禁止也是依法應(yīng)予處罰的，但應(yīng)區(qū)分清楚行為的類別。

四、“埋壓、圈占、遮擋消火栓”行為的認(rèn)定

埋壓、圈占、遮擋消火栓，是指以各種方式將消火栓掩埋，或用其它物品遮擋、包圍，使人無(wú)法直接靠近或妨礙正常視線的行為。這類行為直接違反了《消防法》關(guān)于消防設(shè)施設(shè)置要求和“便于接近，易于拿取”的船舶檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，致使消火栓無(wú)法正常使用或不能迅速投入使用、延誤滅火救援時(shí)機(jī)。

在消防執(zhí)法實(shí)踐中，船舶一般不存在埋壓、圈占的現(xiàn)象，但有一種特殊情形，值得我們注意：近十年來(lái)，由于觀光需要和充分利用船舶空間，長(zhǎng)江上游設(shè)計(jì)、建造了一批被船舶檢驗(yàn)部門定義為“無(wú)外舷”的客輪，即除了主甲板和頂層外，其余樓層外舷均被設(shè)計(jì)為客房陽(yáng)臺(tái)、電梯間、起居處所或公共處所，使原本應(yīng)設(shè)計(jì)在外舷便于給、排水和維護(hù)檢修的消火栓存在了問(wèn)題。如：有的設(shè)置位置用正常視線根本無(wú)法發(fā)現(xiàn)；有的設(shè)置位置需穿過(guò)客房、儲(chǔ)藏室等處所且空間狹窄，處于接近不便、拿取不易的不利狀態(tài)，不符合消防安全設(shè)計(jì)的要求。雖然督促船東采取了在客房門和起居處所、公共處所張貼消火栓標(biāo)志的方法，但客觀上不能治本。近年來(lái)，經(jīng)與有關(guān)船舶設(shè)計(jì)、檢驗(yàn)部門和船東進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，據(jù)理力爭(zhēng)，這類問(wèn)題已在一定程度上得到解決。這是一個(gè)在特定時(shí)期內(nèi)，由于法規(guī)相對(duì)滯后，認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，導(dǎo)致部分早期客輪（2006年前出廠）消火栓設(shè)置不符合滅火實(shí)戰(zhàn)要求的特殊情形。因此，在處理這一類問(wèn)題時(shí)，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確理解和正確把握。對(duì)依照當(dāng)時(shí)規(guī)范設(shè)計(jì)建造的船舶不能一概而論地認(rèn)為消火栓設(shè)置不符合要求，而是要結(jié)合具體情形予以認(rèn)定。如有的客輪，載客期間以“安全”和“防盜”為由，將通往外舷消火栓處的通道門予以鎖閉，人為加大了使用難度、增加了投用時(shí)間，此行為應(yīng)認(rèn)定為“遮擋消火栓”予以處罰。

五、“不及時(shí)消除火災(zāi)隱患”的認(rèn)定

不及時(shí)消除火災(zāi)隱患是指被檢查單位對(duì)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)依法提出、應(yīng)當(dāng)予以改正消除的火災(zāi)隱患，未能認(rèn)真對(duì)待，甚至置之不理或不采取有效防范措施的行為。機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位對(duì)本單位存在的火災(zāi)隱患進(jìn)行改正消除是法律賦予的義務(wù)和責(zé)任，是《消防法》“單位全面負(fù)責(zé)”原則的具體體現(xiàn)。公安機(jī)關(guān)出具的火災(zāi)隱患改正通知書不是一個(gè)簡(jiǎn)單的告知行為，而是為了預(yù)防或制止正在發(fā)生或極有可能發(fā)生的消防安全違法行為和災(zāi)害后果，實(shí)施的帶有行政強(qiáng)制力屬性的公共安全行政管理行為，是要求違法行為人履行法定義務(wù)、停止違法行為、消除不安全狀態(tài)的行政決定和行政命令。雖然對(duì)責(zé)令改正這一行政行為是否屬于具體的行政處罰行為，目前法學(xué)和實(shí)務(wù)之間存有較大爭(zhēng)議。但在對(duì)“不及時(shí)消除火災(zāi)隱患”這一消防違法行為處罰中，責(zé)令改正通知類法律文書是實(shí)施處罰的前置程序，具有行政決定和行政命令的屬性。因此，依照《消防法》和國(guó)務(wù)院《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》，及時(shí)消除火災(zāi)隱患是單位的法定責(zé)任，不履行即應(yīng)受處罰。

由于對(duì)“不及時(shí)消除火災(zāi)隱患”這一消防安全違法行為的處罰，是依據(jù)公安機(jī)關(guān)出具的改正通知為前置，因此就要求公安機(jī)關(guān)在出具改正通知這類法律文書時(shí)必須做到幾下幾點(diǎn)：

1．依法有據(jù)。要在《消防法》和公安部《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》中明確的隱患種類，其它消防標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范均應(yīng)在其涵蓋下，不得隨意擴(kuò)大和解釋。

2．表述明確。要求語(yǔ)言規(guī)范、用詞專業(yè)，不得引起歧義或誤解甚至讓人無(wú)所適從。

3．指向具體。要求對(duì)隱患要有明確的違法處所、違法程度以及改正要求和合理的改正時(shí)限。

4．程序合法。要求出具的法律文書應(yīng)嚴(yán)格依照法定程序在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)制作、簽名、送達(dá)。

5．到期復(fù)查。是指出具改正通知的公安機(jī)關(guān)或受委托的公安機(jī)關(guān)，在隱患改正限期屆滿或收到當(dāng)事人的復(fù)查申請(qǐng)后，對(duì)隱患改正消除情況進(jìn)行的復(fù)查，復(fù)查后應(yīng)填發(fā)復(fù)查意見(jiàn)書，意見(jiàn)書應(yīng)明確載明火災(zāi)隱患是否已經(jīng)改正并送達(dá)相對(duì)單位。經(jīng)復(fù)查，逾期不改正的，才能給予行政處罰，未經(jīng)復(fù)查程序、復(fù)查時(shí)已經(jīng)改正、未經(jīng)責(zé)令限期改正或責(zé)令限期改正期限未屆滿的均不能給予處罰。復(fù)查結(jié)果有3種情形：

（1）在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)、完全按照要求予以改正消除；

（2）是對(duì)隱患主要部分進(jìn)行了改正消除；

（3）未按期改正消除或雖然按期進(jìn)行了改正，但隱患的違法性質(zhì)、基本形態(tài)、危險(xiǎn)程度沒(méi)有發(fā)生本質(zhì)上的改變。

上述第一種情形應(yīng)按隱患改正完畢予以銷案；第二種情形應(yīng)責(zé)令其繼續(xù)整改以完全符合要求，但不予處罰；第三種情形應(yīng)視為“不及時(shí)消除火災(zāi)隱患”，應(yīng)依法立案調(diào)查并予以處罰，處罰以后應(yīng)重新下達(dá)火災(zāi)隱患改正通知，責(zé)令其繼續(xù)改正。隱患整改需要較大的資金、人力投入且改正時(shí)間較長(zhǎng)（如防火結(jié)構(gòu)、滅火系統(tǒng)等），公安機(jī)關(guān)應(yīng)與有關(guān)專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行會(huì)商，確定合理的整改期限，如單位已依照“定人、定時(shí)、定措施”的要求列出具體、可行的整改方案，可視為單位積極作為，進(jìn)入了改正消除程序，這種情形應(yīng)酌情減輕或不予處罰。

應(yīng)當(dāng)注意的是消防監(jiān)督檢查程序中的時(shí)限、一般隱患和重大隱患的處理，《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》中均有明確規(guī)定，辦案中應(yīng)嚴(yán)格遵守。