謝運(yùn)蘭云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院 昆明 650500

民族地區(qū)基層政府政務(wù)公開探究
——以云南省漾濞彝族自治縣為例

謝運(yùn)蘭
云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院 昆明 650500

提高民族地區(qū)基層政府政務(wù)公開工作水平有利提高于政府行政效率、公務(wù)人員工作績效，有利于促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決腐敗問題，有利于保持民族地區(qū)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。本文以民族地區(qū)基層政府政務(wù)公開作為研究對(duì)象，以云南大理州漾濞彝族自治縣為例，探究基層政府政務(wù)公開工作中出現(xiàn)的問題及提出各項(xiàng)措施。

民族地區(qū)；基層政府；政務(wù)公開

一、我國民族地區(qū)基層政府政務(wù)公開的現(xiàn)狀分析

（一）政務(wù)公開在我國的發(fā)展現(xiàn)狀。政務(wù)公開是我國政府機(jī)關(guān)的義務(wù)，政府機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)或者根據(jù)相對(duì)人的申請(qǐng)，依照法定程序，以法定形式公開與群眾利益相關(guān)的所有信息。政務(wù)公開的主體，首先是與公民緊密聯(lián)系并有切身利益相關(guān)的基層政權(quán)機(jī)關(guān)；其次是省、自治區(qū)、直轄市政府，地區(qū)、市政府及其所屬工作部門；再次是中央人民政府國務(wù)院及工作部門；最后是法律法規(guī)授權(quán)組織。我國政務(wù)公開的內(nèi)容大致分為以下幾點(diǎn)：政策法規(guī)、工作制度公開；監(jiān)管工作公開；人事管理公開；財(cái)務(wù)開支公開；決策公開。

（二）民族地區(qū)政府政務(wù)公開的程度。民族地區(qū)基層政府政務(wù)公開推行較晚，發(fā)展相對(duì)較遲緩，仍處于起步階段。在多項(xiàng)公開的項(xiàng)目中，以國家的政策法規(guī)和宣傳當(dāng)?shù)氐奶厣?jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為主要公開內(nèi)容，公開的政府決策也僅以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要方向，電子政務(wù)也于近幾年才開始創(chuàng)立，多用于宣傳該縣整體概況，財(cái)務(wù)開支及人事管理等內(nèi)容目前暫時(shí)未能得到有效公開。

二、民族地區(qū)基層政府政務(wù)公開存在的主要問題

由于民族地區(qū)的特殊實(shí)際情況以及主客觀原因，在推行政務(wù)公開過程中出現(xiàn)了諸多問題，阻礙了政務(wù)公開的有效推行，使得這些地區(qū)的政務(wù)公開發(fā)展較緩慢。

（一）政務(wù)公開內(nèi)容不全面。許多政府信息公開網(wǎng)站上，標(biāo)題欄上列有商務(wù)動(dòng)態(tài)、領(lǐng)導(dǎo)講話、通知公告、實(shí)時(shí)新聞、工作調(diào)研、辦事指南、當(dāng)?shù)馗艣r等七項(xiàng)內(nèi)容，除沒有財(cái)務(wù)信息這一項(xiàng)外，基本符合國家規(guī)定的政務(wù)公開的內(nèi)容和范圍。在這七項(xiàng)內(nèi)容中，以商務(wù)動(dòng)態(tài)、領(lǐng)導(dǎo)講話和當(dāng)?shù)馗艣r這三項(xiàng)發(fā)布的信息居多，其他項(xiàng)目并無實(shí)質(zhì)內(nèi)容，僅有大標(biāo)題而已。

（二）政務(wù)公開形式單一、效用低。政府信息網(wǎng)站和公告欄是我國政府推行政務(wù)公開的主要形式，也是目前最為有效的兩種形式，但將其用于偏遠(yuǎn)落后山區(qū)的基層政府卻并不十分有效。在漾濞彝族自治縣內(nèi)，除了居住在縣城內(nèi)的居民能夠較方便地了解到政務(wù)信息外，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)離縣城遙遠(yuǎn)且交通不便。該縣內(nèi)，許多村落、住戶位于偏僻山溝內(nèi)，不僅交通比較閉塞，一些特別偏僻的村戶甚至還無法通電。

（三）政務(wù)公開信息更新周期不明確。包括當(dāng)?shù)卣约笆聵I(yè)單位在內(nèi)的黑板報(bào)以及公告欄大多置于單位內(nèi)部，其內(nèi)容普遍是工作制度和崗位職責(zé)等，如無特殊情況，并無更換。信息更新周期無固定且周期較長。例如：自2007年創(chuàng)辦網(wǎng)站到2011年，四年中政府未發(fā)布任何信息，從2011年至今幾乎每年都集中于年末才發(fā)布一次信息。

三、民族地區(qū)基層政府政務(wù)公開存在問題的成因

（一）政府重視不足以及當(dāng)?shù)厝罕妳⒄庾R(shí)薄弱。政府在政務(wù)公開工作中處于主導(dǎo)地位，政府機(jī)構(gòu)的態(tài)度以及各項(xiàng)活動(dòng)都決定著該地的政務(wù)公開工作的推行程度和進(jìn)程。當(dāng)?shù)厝罕姷膮⒄h政意識(shí)以及與政府機(jī)構(gòu)的互動(dòng)也影響著政務(wù)公開的發(fā)展。

第一，基層政府掌握的大部分信息處于封閉、閑置或半封閉、半閑置狀態(tài)。不愿公開內(nèi)部工作資料或工作程序等，并且政府擁有行政裁量權(quán)，所以在實(shí)施政務(wù)公開時(shí)會(huì)考慮地區(qū)或部門利益，不愿主動(dòng)履行政務(wù)公開職責(zé)。[1]出現(xiàn)了部門間相互推諉和僅做表面工作的現(xiàn)象，負(fù)責(zé)政務(wù)公開工作的主要負(fù)責(zé)部門的不作為以及上級(jí)部門的不重視使得政務(wù)公開的進(jìn)程在民族地區(qū)顯得尤為緩慢。

第二，我國大部分少數(shù)民族群眾文化素質(zhì)參差不齊，部分公民缺乏基本的文化素質(zhì)與法律知識(shí)。缺乏參與政治生活的條件，政治參與預(yù)期較低，政治參與存在著明顯的封閉性、保守性和盲從性，客觀上降低了公民政治參與的能力和水平。[2]公民參政監(jiān)督意識(shí)的薄弱在很大程度上導(dǎo)致了當(dāng)?shù)卣谕菩姓?wù)公開工作的不作為現(xiàn)象。

第三，政府在推行政務(wù)公開的過程中，利用網(wǎng)站和黑板報(bào)等將信息公開，往往忽視了與群眾的溝通與聯(lián)系，只做到了上情下達(dá)，卻沒做到下情上傳。這種單一的渠道明顯不夠、不暢，許多公民的不同意見建議和要求難以進(jìn)入該渠道，即使好不容易進(jìn)入了也難以得到應(yīng)有的采納和重視。[3]

（二）缺乏有效監(jiān)督機(jī)制。目前我國行政監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩部分。由于政府機(jī)關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)的不重視造成內(nèi)部監(jiān)督失效，基層政府普遍未設(shè)立專門的監(jiān)察部門對(duì)政務(wù)公開情況進(jìn)行監(jiān)管和督促。基層人民代表大會(huì)仍存在無實(shí)權(quán)不作為的現(xiàn)象，加之司法機(jī)關(guān)不愿介入政府部門對(duì)政務(wù)公開情況進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)?shù)厝罕姼侨狈ΡO(jiān)督監(jiān)管舉報(bào)等渠道，因此出現(xiàn)了無監(jiān)督、無監(jiān)管的現(xiàn)象，導(dǎo)致政務(wù)公開工作無領(lǐng)導(dǎo)、無規(guī)范、無秩序等情況。

（三）地理位置及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制。由于地理位置的限制，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、科學(xué)技術(shù)發(fā)展滯后等，相較沿海東部發(fā)達(dá)地區(qū)，我國西南邊疆少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍比較滯后。大理州漾濞彝族自治縣地處云南省西北部偏遠(yuǎn)山區(qū)，縣內(nèi)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)離縣城遙遠(yuǎn)，許多村落位于偏僻山溝內(nèi)，不僅交通比較閉塞，一些特別偏僻的村戶甚至還無法通電。許多偏遠(yuǎn)地區(qū)的村戶運(yùn)輸貨物仍以馬騾為主，縣城以外鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的住戶擁有電腦和彩色電視機(jī)的比例較低，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的群眾僅在每周一次的趕集日才下山到縣城采購商品。經(jīng)濟(jì)力量的不同直接導(dǎo)致了該地區(qū)公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量的落后，同時(shí)地方政府公共服務(wù)能力素質(zhì)也偏低。這就使得偏遠(yuǎn)地區(qū)的群眾接收不到政務(wù)信息成為了該縣推行政務(wù)公開工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一。

（四）民族地區(qū)教育程度及語言環(huán)境限制。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱，底子薄，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度慢，薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)直接導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)的教育基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重短缺。[4]鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)輟學(xué)人數(shù)較多，大多數(shù)輟學(xué)的學(xué)生外出打工或留在家里幫忙。由于師資力量有限，升學(xué)率偏低，能夠進(jìn)入大學(xué)的學(xué)生比例較低。年齡較長的人群中不識(shí)字的占多數(shù)，青年人群中擁有高中以上學(xué)歷的也較少。常住居民普遍使用當(dāng)?shù)胤窖赃M(jìn)行日常交流，許多彝族或白族居民使用本民族語言，許多年齡稍長的少數(shù)民族群眾不會(huì)使用普通話且不識(shí)漢字。

四、解決民族地區(qū)基層政府政務(wù)公開問題的措施

（一）強(qiáng)化政府政務(wù)公開意識(shí)、提高公開程度。基層政府應(yīng)按照國家政策指示，除了屬于黨和國家機(jī)密內(nèi)容不適宜公開的外，將與群眾切身利益相關(guān)的各類事項(xiàng)，都向群眾公開，接受群眾監(jiān)督，提高公開程度。民族地區(qū)地方各級(jí)政府必須從全局和戰(zhàn)略的高度，深化對(duì)政務(wù)公開工作的認(rèn)識(shí)，并不斷完善政務(wù)公開工作機(jī)制。[5]在行政過程中還應(yīng)積極實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)。

（二）把握公開重點(diǎn)、健全公開制度和監(jiān)督機(jī)制。國家出臺(tái)的方針政策、法律法規(guī)是政務(wù)公開的重點(diǎn)，各級(jí)政府必須將其作為首要公開內(nèi)容。還應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況有重點(diǎn)的選擇政務(wù)公開內(nèi)容首先應(yīng)公開與公民切身利益相關(guān)的領(lǐng)域，對(duì)容易滋生腐敗行為的職能部門和工作崗位作為政務(wù)公開的重點(diǎn)領(lǐng)域優(yōu)先實(shí)行政務(wù)公開，抓好群眾最關(guān)心的問題。在廣場、政府門前和主街道等醒目位置，設(shè)立政務(wù)公示欄或顯示屏，把群眾關(guān)注的有關(guān)政策、干部職工關(guān)心的人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)辦理結(jié)果等熱點(diǎn)問題，予以公示，加強(qiáng)熱點(diǎn)公開。[6]有效推行政務(wù)公開離不開健全的公開制度，公開內(nèi)容、公開形式和信息更新周期，需要國家以法律的形式做出統(tǒng)一明確規(guī)定。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)做好外部監(jiān)督，違反政務(wù)公開的追究范圍、對(duì)象、責(zé)任確定與責(zé)任追究作明確規(guī)定，并要求政府公開重點(diǎn)部門。政府要增強(qiáng)行政執(zhí)法的透明度，體現(xiàn)執(zhí)法的公正性，便于接受社會(huì)和公民的監(jiān)督，提高了行政執(zhí)法以及內(nèi)部行政監(jiān)督效率。[7]完善包括人大、政協(xié)、社會(huì)團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、公民個(gè)人等社會(huì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

（三）創(chuàng)新符合當(dāng)?shù)厍闆r的政務(wù)公開形式。根據(jù)民族地區(qū)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況以及政務(wù)公開發(fā)展現(xiàn)狀，民族地區(qū)政府應(yīng)該創(chuàng)新符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，從多方面多渠道入手，加快推進(jìn)政務(wù)公開的推行。

第一，逐步發(fā)展電子政務(wù)。目前我國少數(shù)民族地區(qū)基層政府的電子政務(wù)建設(shè)已開始起步，電子政務(wù)建設(shè)遇到的困難更多、阻力更大。[8]由于少數(shù)民族地區(qū)政府財(cái)力有限，電子政務(wù)建設(shè)必須把網(wǎng)上辦事、政務(wù)公開作為門戶網(wǎng)站建設(shè)的重點(diǎn)，建成科學(xué)化、合理化、規(guī)范化的政府信息公開網(wǎng)站。

第二，發(fā)揮民族區(qū)域自治制度的基層群眾組織效用。充分發(fā)揮少數(shù)民族地區(qū)人民在管理本地區(qū)、本民族內(nèi)部政治、經(jīng)濟(jì)、文化各項(xiàng)事務(wù)的積極性和民主權(quán)利。[9]雇傭或委派社區(qū)以及村民委員會(huì)的工作人員定期到一些較偏僻的住戶發(fā)放相關(guān)資料宣傳冊(cè)，口頭傳達(dá)政府發(fā)布的重要信息，深入了解村民生活基本情況以及及時(shí)反饋，發(fā)揮好政府與群眾良好溝通的橋梁作用。

第三，設(shè)置民族語言信息欄。云南少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展相對(duì)封閉，當(dāng)?shù)匚幕L(fēng)俗、語言等并沒有被完全漢化，較多的少數(shù)民族群眾仍使用彝語和白語溝通對(duì)話。當(dāng)?shù)卣趧?chuàng)新政務(wù)公開形式時(shí)，可在漢字信息欄旁相應(yīng)地設(shè)置民族語言文字信息的公告欄，或在政府網(wǎng)站上設(shè)立一些民族語言的音頻或視頻文件等。

第四，設(shè)立民族語言廣播站。我國西南地區(qū)的少數(shù)民族普遍擁有本民族語言，彝族和白族群眾也較多使用本民族語言進(jìn)行對(duì)話交流。縣政府可以在縣城設(shè)立廣播臺(tái)，并在各村安裝并連接廣播，使用漢語和本民族語言進(jìn)行交替廣播，能夠較直接、較快速地向群眾傳達(dá)政府發(fā)布的各類信息，豐富群眾業(yè)余生活，提高群眾對(duì)政務(wù)信息的關(guān)注度以及群眾的知識(shí)水平等。

（四）加大對(duì)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)投入、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。國家應(yīng)較多重視民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷加大對(duì)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)投入。出臺(tái)多項(xiàng)幫扶政策，幫助民族地區(qū)調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快地區(qū)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型。增加對(duì)人力資本、改善生活條件的投資，轉(zhuǎn)移東部沿海地區(qū)的高技術(shù)制造業(yè)，給予投資者更優(yōu)惠的稅收政策。[10]著重發(fā)展好本民族地區(qū)特色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)多元一體化、市場化、影響擴(kuò)大化。利用好本地區(qū)優(yōu)勢資源，發(fā)展生態(tài)旅游，開辟特色旅游路線等。

結(jié)語

作為少數(shù)民族地區(qū)基層政府的政務(wù)公開工作，是國家推行政務(wù)公開的重要環(huán)節(jié)之一，有利于提高民族地區(qū)基層政府行政效率、公務(wù)人員工作績效，有利于促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決腐敗問題，有利于保持民族地區(qū)社會(huì)的和諧穩(wěn)定、提高民族地區(qū)的國家認(rèn)同感和少數(shù)民族公民的政治意識(shí)。研究民族地區(qū)基層政府政務(wù)公開的現(xiàn)狀、發(fā)現(xiàn)其中存在的問題并提出可行性對(duì)策，對(duì)我國建設(shè)民主政府具有非?，F(xiàn)實(shí)的意義。

[1]斯琴.西部民族地區(qū)地方政府公共服務(wù)研究[D].內(nèi)蒙古大學(xué),2011. [2]紅梅.擴(kuò)大民族地區(qū)公民政治參與的途徑分析[J].內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)(綜合版) ,2011(02) .

[3]袁明旭.民族地區(qū)和諧社會(huì)構(gòu)建中的政治溝通[J].思想戰(zhàn)線,2006(05) .

[4]劉於清.湘西民族地區(qū)公共管理中的公眾參與決策問題分析[J].益陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào),2010(03) .

[5]王可.民族地區(qū)地方政府公信力建設(shè)研究[D].內(nèi)蒙古大學(xué),2011.

[6]姜保紅.甘肅省民族自治地方政府行為文明建設(shè)研究[D].蘭州大學(xué),2010.

[7]劉淑君.西北少數(shù)民族地方政府行政執(zhí)法問題研究[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào),2006(04) .

[8]王紅梅.試論民族地區(qū)電子政務(wù)建設(shè)的制約因素及對(duì)策[J].貴州民族研究,2006(06) .

[9]王存河.西北少數(shù)民族地區(qū)地方政府民主化與公民參與[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào),2007(03) .

[10]穆拉提.少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中存在的突出問題及政策建議[J].中國外資,2012(08) .