姜莉云南師范大學(xué) 云南昆明 650500

基于新公共服務(wù)理論視角下政府職能轉(zhuǎn)變的路徑探究

姜莉
云南師范大學(xué) 云南昆明 650500

公共行政學(xué)在民主價(jià)值與效率的不斷較量中逐漸形成新理論，關(guān)注民主價(jià)值和公共利益是新公共服務(wù)理論的核心。轉(zhuǎn)變政府職能是體制改革的重要方面，新公共服務(wù)理論對(duì)民主政治的建設(shè)和發(fā)展有指導(dǎo)作用，在此基礎(chǔ)上分析我國(guó)政府職能缺陷，探討新公共服務(wù)理論對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的路徑有現(xiàn)實(shí)意義。

新公共服務(wù)理論；職能轉(zhuǎn)變；路徑探究

民主政治的發(fā)展要求政府在新時(shí)期積極轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型政府，在新公共管理理論遭到眾多批判的背景下，新公共服務(wù)理論應(yīng)運(yùn)而生并得到廣泛好評(píng)，新公共服務(wù)理論的一些理念雖超出了目前我國(guó)的實(shí)際情況和政府能力，但其理論思想作為政府行為的指導(dǎo)性理念將對(duì)政府職能的漸進(jìn)轉(zhuǎn)變起到良好的引導(dǎo)作用。

一、新公共服務(wù)理論概述

“新公共服務(wù)是一場(chǎng)基于公共利益、民主治理過(guò)程的理想和重新恢復(fù)的公民參與的運(yùn)動(dòng)。”登哈特認(rèn)為，政府人員須認(rèn)識(shí)到公共服務(wù)不是經(jīng)濟(jì)思維的產(chǎn)物，而是政治思維的產(chǎn)物，那意味著改進(jìn)服務(wù)的問(wèn)題要關(guān)注的不僅是“顧客”需要，還要關(guān)注權(quán)力在社會(huì)中的分配情況。在新公共服務(wù)中，提供服務(wù)是拓寬公共參與和擴(kuò)大民主公民權(quán)的第一步。1政府職能除效率外還應(yīng)就促進(jìn)什么樣的價(jià)值觀展開(kāi)討論，強(qiáng)調(diào)就共同價(jià)值觀進(jìn)行公開(kāi)對(duì)話的重要性及在增進(jìn)公共服務(wù)的尊嚴(yán)和重要性的同時(shí)建立強(qiáng)大的社區(qū)。與現(xiàn)代政府治理理論相似，將“民主”、“公共利益”、“平等”、“公平”作為價(jià)值導(dǎo)向，提倡包容、合作及相互關(guān)懷，指出政府職能在于營(yíng)造良好環(huán)境使公民參與到民主對(duì)話中來(lái)，鼓勵(lì)建立分享權(quán)力、共擔(dān)責(zé)任的治理模式以創(chuàng)造共享利益。它有完備的理論體系，主要支撐表現(xiàn)在主流理念的創(chuàng)新上[1]（pp5-7）：服務(wù)于公民；追求公共利益；重視公民權(quán)；戰(zhàn)略思考民主行動(dòng)；責(zé)任并不簡(jiǎn)單；服務(wù)而不是掌舵；重視人。為更直觀地表現(xiàn)新公共服務(wù)管理理論的思想，本文將其與新公共管理理論就對(duì)公共服務(wù)的解釋做了對(duì)比：

二、當(dāng)前我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的迫切性

政府職能是指政府在一定時(shí)期內(nèi)根據(jù)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，所發(fā)揮的功能和作用，主要包括政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會(huì)公共服務(wù)職能。政府職能是決定政府角色地位的大問(wèn)題，事關(guān)國(guó)家的興衰成敗，是行政組織設(shè)置的依據(jù)、前提和基礎(chǔ)，決定著國(guó)家行政管理的內(nèi)容和方法，其職能的實(shí)現(xiàn)是衡量行政管理效率和效能的重要標(biāo)準(zhǔn)，其界定是正確處理黨政管理、政企關(guān)系、政社關(guān)系的前提，是行政改革的重要內(nèi)容。[2]（p57）

（一）當(dāng)前我國(guó)政府職能存在的缺陷

政府職能轉(zhuǎn)變是民主政治發(fā)展的要求和構(gòu)建和諧社會(huì)的途徑。政府職能存在的諸多缺陷將影響我國(guó)政治民主化的建設(shè)，當(dāng)前我國(guó)政府職能存在的缺陷主要表現(xiàn)在：

1.政府職能缺位普遍存在。政府的主要職能包括提供公共物品和維護(hù)社會(huì)公共理性，公共物品包括國(guó)防、法律與秩序、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、公共醫(yī)療衛(wèi)生、教育、保護(hù)弱者、消除疾病、反貧困計(jì)劃等。[3]（p126）我國(guó)政府在教育、醫(yī)療以及反貧困等方面都還有很大提升空間，尤其是農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)及縮小貧富差距等方面政府缺位現(xiàn)象突出。不利于政府職能的實(shí)現(xiàn)，在一些重要方面政府的長(zhǎng)期缺位還可能導(dǎo)致社會(huì)失衡。

2.政府職能越位常有發(fā)生。政府職能的越位常常表現(xiàn)為政府工作人員濫用職權(quán)、管理不該管的事物，同時(shí)，尋租的發(fā)生可以看做是政府職能越位無(wú)監(jiān)管的結(jié)果。這不僅容易使公務(wù)員職權(quán)失衡，還容易使行政管理發(fā)生混亂，各部門間權(quán)責(zé)交織，不利于形成清晰的職能界限，工作相互扯皮、推諉的情況屢見(jiàn)不鮮，同時(shí)，往往使被管理者無(wú)所適從，壓力過(guò)大。政府職能的越位是現(xiàn)今中國(guó)普遍存在的現(xiàn)象，對(duì)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

3.政府職能泛化嚴(yán)重。政府職能泛化是指政府的發(fā)展趨向于“大政府”、“全能政府”。政府職能的泛化尤其表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府過(guò)多地干預(yù)經(jīng)濟(jì)使得國(guó)家經(jīng)濟(jì)缺乏活力，國(guó)有企業(yè)的行政化使其缺乏活力、公平性和競(jìng)爭(zhēng)力，這不僅阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，還違背了市場(chǎng)原則，與“小政府、大社會(huì)”的理念有所背離。政府職能泛化的另一個(gè)表現(xiàn)是政府規(guī)模的不斷擴(kuò)大，公務(wù)員隊(duì)伍的壯大并沒(méi)有在多大程度上為公民提供更好的服務(wù)，反而使政府組織自身的開(kāi)支無(wú)限增加，政府管理的過(guò)多過(guò)細(xì)，在一定程度上阻礙了人們自由選擇的權(quán)力。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變的意義

1.政府職能轉(zhuǎn)變是民主政治發(fā)展的要求。民主政治的發(fā)展是時(shí)代的必然，民主政治強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大公民的參與權(quán)以及增加政府與公民之間的對(duì)話，建立回應(yīng)性政府，并要求政府明確自身定位，將公共服務(wù)意識(shí)植入自身的價(jià)值觀。在政府職能出現(xiàn)諸多缺陷的今天，要適應(yīng)民主政治建設(shè)的步伐，就需要不斷轉(zhuǎn)變政府職能，使之不斷適應(yīng)現(xiàn)狀。當(dāng)然，不同的時(shí)代政府所需要發(fā)揮的政府職能是不一樣的。建國(guó)初期，由于我國(guó)剛剛從水深火熱中走出來(lái)，物質(zhì)資源極度缺乏，需要政府在資源的分配中起主導(dǎo)作用，因此，政府承擔(dān)了包攬一切的職能。但是，隨著我國(guó)綜合國(guó)力的不斷增強(qiáng)以及經(jīng)濟(jì)全球化的不斷發(fā)展，國(guó)家安定繁榮的不斷實(shí)現(xiàn)，“全能政府”已不再適應(yīng)活躍的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和具有現(xiàn)代化思維的公民。政府只有轉(zhuǎn)變職能，才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，才能滿足人民日益增長(zhǎng)的民主、公平的需要，才能為建設(shè)真正的民主政治國(guó)家提供保障。

2.政府職能轉(zhuǎn)變是構(gòu)建和諧社會(huì)的途徑。政府職能轉(zhuǎn)變要改變政府缺位的現(xiàn)象，要做到“管該管的，不管不該管的”，這樣不僅能能夠?yàn)楣裉峁└嗟墓参锲罚关?cái)政發(fā)揮積極作用，還能使政府職責(zé)更加明確化，關(guān)注公共利益。政府職能的轉(zhuǎn)變還有利于維護(hù)社會(huì)的公共理性。政府職能的轉(zhuǎn)變以為著政府從權(quán)威者變?yōu)榉?wù)者，思想層面的轉(zhuǎn)變使政府職員在行事過(guò)程中更加注重普適價(jià)值觀的灌輸，更加重于公開(kāi)、公平、公正理念的貫徹，使政府在公共政策的選擇方面充分將價(jià)值理性與事實(shí)理性相結(jié)合，減少了不同利益群體之間的摩擦，更利于促進(jìn)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

三、政府職能轉(zhuǎn)變路徑：基于新公共服務(wù)理論視角下的政府職能

（一）政府理性回歸：以公共利益為導(dǎo)向

政府職能轉(zhuǎn)變除需硬約束，還需軟約束，即政府工作人員思想層面約束。政府職能的轉(zhuǎn)變需要其自身樹(shù)立公共服務(wù)的理念，明確定位角色，即政府理性的回歸。政府作為國(guó)家意志的執(zhí)行，要嚴(yán)格要求自己避免曲解公共政策導(dǎo)致政策的扭曲或變形。政府要做到理性回歸，就應(yīng)破除對(duì)原有行政管理的路徑依賴，打破固有行政思維，以新公共服務(wù)理論為指導(dǎo)思想和原則，尋求公共利益為行動(dòng)目標(biāo)和公共政策制定的依據(jù)，致力于創(chuàng)造共享的利益。政府部門要轉(zhuǎn)變以往追求自組織利益的觀念，各部門間應(yīng)為最大限度的公共利益而相互妥協(xié)和退讓并達(dá)成一致，避免因信息不全相互博弈而造成的公共利益損傷。

以公共利益為導(dǎo)向的理念會(huì)影響政府決策的方向，政府對(duì)公共利益的追求是對(duì)公平正義的倡導(dǎo)，一個(gè)國(guó)家如果失去了最基本的價(jià)值觀，即使取得了一定的發(fā)展那也將受到公平正義的報(bào)復(fù)。貧富差距日益擴(kuò)大，唯有靠政府有效的轉(zhuǎn)移性支付，不斷調(diào)節(jié)日益失衡的利益。政府要轉(zhuǎn)變價(jià)值理念，摒棄僅以GDP作為績(jī)效考核指標(biāo)的方式，多為人民謀福利、求發(fā)展。

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（二）輿情理念轉(zhuǎn)變：以回應(yīng)性對(duì)話為途徑

政府職能的轉(zhuǎn)變要求政府在輿情方面跟上時(shí)代步伐，借助現(xiàn)代科技平臺(tái)實(shí)行網(wǎng)絡(luò)輿情。微博、微信為中國(guó)政府輿情的民主化和公開(kāi)化水平的提升創(chuàng)造條件，使普通大眾有了參與政治輿情的機(jī)會(huì)，政府全面快捷地了解到“民之所想，民之所需”，民眾的心聲得以傾聽(tīng)，為“回應(yīng)性政府”的構(gòu)建拓寬了途徑。新公共服務(wù)理論倡導(dǎo)公民對(duì)政治的參與性在現(xiàn)代政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)中得以體現(xiàn)，使公民與政府有了平等對(duì)話的機(jī)會(huì)和權(quán)力，增強(qiáng)了公民的政治參與熱情。但我國(guó)政府在輿情理念的轉(zhuǎn)變上還處于被動(dòng)，許多公開(kāi)平臺(tái)往往只是一種擺設(shè)。要改變這一現(xiàn)狀，必須將民主深入人心，公民也要增強(qiáng)自身的民主意識(shí)。聽(tīng)證會(huì)的召開(kāi)、民主選舉的舉行等要進(jìn)一步完善，避免政治作秀的發(fā)生。實(shí)現(xiàn)真正意義上的民主對(duì)話和回應(yīng)是政府職能轉(zhuǎn)變的途徑和目的。

（三）政府責(zé)任矯正：以職能瘦身為手段

政府職能的轉(zhuǎn)變要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的雙重需要，在經(jīng)濟(jì)管理職能方面要破除以往行政手段為主的方式，以經(jīng)濟(jì)手段和法律手段為核心，不斷完善政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。行政職能的轉(zhuǎn)變依賴于行政體制的改革，政府究竟該管什么的問(wèn)題只有通過(guò)法制化路徑才能很好地解決。[4]（p7）以法律的形式規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)作，制約權(quán)力的擴(kuò)展和濫用，監(jiān)督行政主體的不作為等使公共權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行有了制度保障。

政府職能精簡(jiǎn)利于規(guī)范政府責(zé)任。責(zé)任擴(kuò)大伴隨著公權(quán)擴(kuò)張、公民自由權(quán)縮減，政府過(guò)多管理社會(huì)耗資巨大且不一定使公民滿意。不該或不必由政府管的事物可交由社區(qū)，社區(qū)治理理念與新公共服務(wù)理論所提倡的包容及群體生活的關(guān)懷與合作契合，能為公民營(yíng)造良好的互動(dòng)環(huán)境。政府職能瘦身還在于行政效率的提高，表現(xiàn)在減少行政審批環(huán)節(jié)。2014年3月5日十二屆全國(guó)人代會(huì)第二次會(huì)議上，李克強(qiáng)指出要深入推進(jìn)行政體制改革，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)行政府的自我革命。兩會(huì)中指出要再取消和下放行政審批事項(xiàng)200項(xiàng)以上，取消或簡(jiǎn)化前置性審批，落實(shí)企業(yè)自主權(quán)，并向社會(huì)公開(kāi)確需設(shè)置的行政審批事項(xiàng)。[5]這一規(guī)定為政府責(zé)任的矯正做出了指導(dǎo)方向，將有力地促進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。

四、結(jié)語(yǔ)

政府職能轉(zhuǎn)變是時(shí)代要求，構(gòu)建服務(wù)型政府以致力于最大限度地追求公共利益和價(jià)值，擴(kuò)大民主參與及對(duì)話以建立回應(yīng)型政府是民主政治建設(shè)的途徑，在以新公共服務(wù)理論為指導(dǎo)的前提下，結(jié)合并吸收其他管理理論的精華，將豐富和發(fā)展現(xiàn)有理論并更契合于我國(guó)。政府職能的轉(zhuǎn)變是一個(gè)漫長(zhǎng)過(guò)程，為保國(guó)家安定，需采用漸進(jìn)主義模式對(duì)政府體制進(jìn)行改革。盡管如此，公平、公正、民主以及公共利益仍是政府職能轉(zhuǎn)變的指導(dǎo)性價(jià)值理念，以構(gòu)建一個(gè)真正意義上的正義的國(guó)家。

注釋

1珍妮特.V.登哈特，羅伯特.B.登哈特. 新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年，第45-46頁(yè).

[1]珍妮特.V.登哈特,羅伯特.B.登哈特.新公共服務(wù):服務(wù),而不是掌舵[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社,2010.

[2]孫榮,徐紅.行政學(xué)原理[M].復(fù)旦大學(xué)出版社,2009.

[3]張志敏.改革開(kāi)放以來(lái)政府職能轉(zhuǎn)變的路徑與戰(zhàn)略突破[J].改革(公共管理),2009(02).

[4]青峰.我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的路徑分析[J].行政法學(xué)研究,2008(02).

[5]李克強(qiáng).政府工作報(bào)告[R].第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì),2014-03-05.

姜莉（1990-），女，昆明，云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院行政管理碩士研究生。