張弛

華南師范大學 廣州 510006

如何構(gòu)建廣東省預防腐敗機制

張弛

華南師范大學 廣州 510006

構(gòu)建廣東省預防腐敗機制需要做到普遍性和特殊性相統(tǒng)一。探索發(fā)達國家預防腐敗的理論與制度，得出構(gòu)建預防腐敗機制的普遍經(jīng)驗。考察廣東省預防腐敗工作的特殊問題，如市場經(jīng)濟活躍導致官商勾結(jié)、裸官貪腐、變相受賄等。通過考察珠海、汕頭的預防腐敗條例及其實踐，得出廣東省進行預防腐敗地方性立法的條件基本成熟的結(jié)論，并就如何做到普遍性與特殊性相結(jié)合提出建議。

預防腐敗機制；廉政文化；事前監(jiān)督；責任機制

腐敗問題在世界各國都由來已久，預防腐敗是世界各國都需要面臨的嚴峻課題，這說明構(gòu)建預防腐敗機制必然有許多普遍適用的值得吸收借鑒的規(guī)律和經(jīng)驗；同時，在不同文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟條件和社會發(fā)展水平的國家中，腐敗的外部特征、表現(xiàn)形式、嚴重程度等方面往往有所差異，這也導致了一些反腐制度是只適用于某種具體情況的個性化措施。這要求我們在構(gòu)建廣東省預防腐敗機制時不僅要認真研究各國、各地區(qū)預防腐敗和廉政建設的機制體制和政策策略，科學地借鑒成功經(jīng)驗，獲得有益的啟示，更要深刻把握地區(qū)實際情況及腐敗問題的具體特點以便“對癥下藥”。

一、發(fā)達國家構(gòu)建預防腐敗機制的普遍經(jīng)驗

通過考察國際組織和發(fā)達國家預防腐敗的理論與制度，預防腐敗機制的原則性與普遍性的經(jīng)驗如下：

第一，制定健全的、專門的預防腐敗法律已經(jīng)成為主要發(fā)達國家的共同做法。許多國家除了在本國的刑法，行政法和其他法律法規(guī)中規(guī)定有關(guān)懲治和預防腐敗的內(nèi)容外，還制定了專門的預防腐敗基礎性法律，如俄羅斯的《聯(lián)邦反腐敗法》、法國的《預防腐敗、經(jīng)濟生活及公務操作透明法》、英國的《公共機構(gòu)腐敗行為法》等，這些專門的預防腐敗法將反腐敗的制度，措施進一步明確和細化，使用起來就更加靈活，因而在各國的反腐敗斗爭中就發(fā)揮了非常重要的作用。而我國在這方面基本上還處于空白狀態(tài)。在反腐敗的法律中，打擊腐敗的法律比較健全，我國《刑法》、《刑事訴訟法》詳盡地規(guī)定了有關(guān)職務犯罪的定罪、刑罰以及適用程序。與之相比，預防腐敗的立法卻明顯滯后。一是缺乏高層次立法。國家基本法和法律中有關(guān)預防腐敗的條文不多。二是缺乏系統(tǒng)立法。近年來有關(guān)預防腐敗的規(guī)定散見在黨和政府部門的不同文件中，顯得散亂，缺乏系統(tǒng)性，且立法依據(jù)顯然不足。三是立法過于原則，缺乏操作性。因此，我們完全有理由要求盡快對預防腐敗進行立法，使它與打擊腐敗的法律相配合，形成打防結(jié)合的反腐敗的完整法律體系。

第二，設置獨立性、權(quán)威性強的預防腐敗專門機構(gòu)，同時兼顧反腐主體的多元化。預防腐敗是一項影響重大、專業(yè)性強的重要工作，需要建立專門的機構(gòu)來實施相應工作；同時它也是一項綜合治理的系統(tǒng)工程，需要涉及多項配套制度，以及行政機關(guān)、司法機關(guān)、國有企事業(yè)單位、社會團體、基層自治組織等多元主體的廣泛參與。例如韓國《反腐敗法》中就規(guī)定了各種機構(gòu)與個人所具有的反腐義務，同時規(guī)定了反腐敗委員會做為專門機構(gòu)來具體貫徹政府反腐決策，執(zhí)行反腐職能，并動員社會公眾的有效參與。又如新加坡的《防止貪污法》有專門的治貪機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)——貪污調(diào)查局（CPIB），其具有很強的獨立性與權(quán)威性，在預防腐敗中起到了關(guān)鍵作用。

第三，充分利用現(xiàn)代信息手段，建立完善的信息共享平臺以及嚴密的監(jiān)督機制。近年來各國的反腐實踐證明，大量的腐敗案件都是通過民眾舉報、網(wǎng)絡曝光等方式告破的，這充分說明了網(wǎng)絡信息科技是一項反腐的利器，它能帶動民眾通過拍照、錄音、發(fā)微博等方式進行“無孔不入”的、自下而上的監(jiān)督，很好地克服了以往反腐工作中信息不對稱、不及時所帶來的巨大障礙。因此，建立信息共享平臺對于預防腐敗尤為重要。同時，效仿芬蘭的成功經(jīng)驗，建立監(jiān)督體系，完善監(jiān)督機制：在行政上，注重政府信息公開等行政程序的建設；在經(jīng)濟上，完善現(xiàn)有的財務審計監(jiān)督制度，從國家、國家機關(guān)內(nèi)部和民間三方面實施財政、績效及專項審計；在政治上，堅持多黨合作和政治協(xié)商制度，充分發(fā)揮好各民主黨派參政議政、民主監(jiān)督的作用；在輿論上，利用媒體優(yōu)勢，加強反腐宣傳，披露腐敗行徑，監(jiān)督懲治結(jié)果。預防腐敗要和懲治腐敗結(jié)合起來，作為一個系統(tǒng)工程來抓，監(jiān)督覆蓋到權(quán)力的各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)“無縫隙對接”，綜合治理，持之以恒。

第四，注重反腐教育的開展，打造廉政文化和廉政環(huán)境。道德規(guī)范是法律規(guī)范的重要補充，具有自發(fā)性和自覺性，德化教育是預防腐敗發(fā)生的最根本的方法，是對腐敗“標本兼治”的不二法門。如日本除了在《國家公務員法》中規(guī)定了廉潔條款以外，還根據(jù)公職人員掌握權(quán)力的實際情況制定了《國家公務員倫理法》，并通過教育和宣傳讓人們普遍認識到腐敗行為是對社會道德和公共秩序的公然踐踏，會立即招致他人與社會的尖銳批判和徹底孤立。又如新加坡制定了《公務員守則和紀律條例》、《公務員懲戒規(guī)則》等法規(guī)，規(guī)定公務員在入職時必須寫宣誓書，宣誓遵守公務員守則和條例，遵守職業(yè)道德和法律法規(guī)，進行道德自律，并結(jié)合教育制度以及網(wǎng)絡、報刊等多種傳媒手段，在社會上形成了一股廉潔自律、全民反腐的良好風氣。

二、廣東省構(gòu)建預防腐敗機制的特殊問題

除了普遍性的問題以外，也要看到廣東省的地方特點和特殊問題。廣東省是一個經(jīng)濟發(fā)達，經(jīng)濟現(xiàn)象比較復雜的省份，近些年來隨著引進外資，活躍市場，經(jīng)濟改革等方面的舉措，官商勾結(jié)、裸官貪腐、變相受賄、“帶病提拔”，以及領導干部親屬等特定關(guān)系人間接受賄等現(xiàn)象更容易出現(xiàn)，近些年來我省反腐倡廉面臨新情況：第一，腐敗“有組織犯罪”特征日益明顯。第二，對“一把手”監(jiān)督比較薄弱。公安司法、工程建設、組織人事、土地和礦產(chǎn)資源、國有企業(yè)等權(quán)力集中、資金密集、資源稀缺領域仍是腐敗行為易發(fā)多發(fā)的“高風險區(qū)”。十七大以來，我省有14名公安局長、28名國土局長、6名組織部長、43名大型國有企業(yè)董事長因違紀違法問題被查處。今年以來，全省共有106名縣處級以上黨政“一把手”違紀違法被查處，占被查處縣處級以上干部人數(shù)的43.3%。第三，從權(quán)錢交易到感情投資，腐敗分子作案手段日趨復雜化、隱蔽化、智能化，反調(diào)查意識和規(guī)避法律紀律的能力越來越強。腐敗手段由直接交易、現(xiàn)貨交易、有形交易向間接交易、期貨交易、無形交易轉(zhuǎn)化，腐敗方式逐漸從權(quán)錢交易轉(zhuǎn)變?yōu)楦星橥顿Y、長線投資，腐敗行為的“有組織犯罪”特征日益明顯，“一查一串、一端一窩”。茂名重大系列腐敗案涉及省管干部24人，縣處級干部218人，波及黨政部門105個，市轄6個縣(區(qū))的主要領導全部涉案。第四，黨內(nèi)同志關(guān)系庸俗化為“兄弟”關(guān)系。少數(shù)干部作風不正，黨內(nèi)生活庸俗化，把黨內(nèi)的同志關(guān)系庸俗化為封建的“兄弟”關(guān)系，有的把正常的工作協(xié)調(diào)職責當做個人謀利的籌碼。這些都是近些年來廣東腐敗的嚴峻形勢，為了解決這些實際問題，體現(xiàn)廣東防止腐敗的地方特色，上述現(xiàn)象均需重點在立法范疇中得到體現(xiàn)。

三、構(gòu)建廣東省預防腐敗機制的建議

在社會主義法治建設和依法行政的要求下，構(gòu)建預防腐敗機制需要在法律的框架下進行，而廣東省進行預防腐敗地方性立法的條件也已經(jīng)基本成熟。2013年，汕頭、珠海兩個經(jīng)濟特區(qū)率全國之先出臺預防腐敗條例，為中國反腐防腐立法的開展進行了有益的探索。作為中國首部預防腐敗地方法規(guī)的《汕頭經(jīng)濟特區(qū)預防腐敗條例》，要求規(guī)范健全社會誠信體系和市場監(jiān)管體系，依靠以居民身份證號碼和組織機構(gòu)代碼為基礎的統(tǒng)一社會信用代碼制度，加強“信用防腐”?！吨楹＝?jīng)濟特區(qū)預防腐敗條例》則提出了預防腐敗的預警與倒查機制，建立和推廣運用廉情預警評估系統(tǒng)，建立起事前、事中、事后全方位預警機制。這些都為廣州探索制定防腐敗條例提供了有益參考和示范性作用，這些有益經(jīng)驗使得廣州制定此條例在總結(jié)國內(nèi)外防腐敗規(guī)律的前提下可以進行符合省情的預防腐敗條例。在地方特殊性的問題上，廣東省預防腐敗機制的構(gòu)建應當尤其注意以下幾點：

首先，突出預防優(yōu)先，充分體現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督，對腐敗零容忍和系統(tǒng)治理的原則。其內(nèi)容應包括立法的目的，腐敗的定義，反腐敗原則和方針，反腐敗組織制度，反腐敗機構(gòu)的職責和權(quán)限、法律責任，反腐敗程序規(guī)定，監(jiān)督等章節(jié)。

其次，重視事前、平時和過程的監(jiān)督，而不只是事后追究和懲罰?，F(xiàn)在我國反腐的力量仍更多地停留在懲處的階段，預防腐敗立法的出臺無疑可以從源頭上防止貪腐的產(chǎn)生，最大限度地構(gòu)筑權(quán)力的籠子。要把對權(quán)力的制約和監(jiān)督放在首位，以此規(guī)范國家工作人員的行為操守，構(gòu)建社會的廉潔誠信體系；此外還要明確預防腐敗工作的責任和機制。建立健全教育、制度、監(jiān)督三者并重的懲治和預防腐敗體系，這是一個復雜的系統(tǒng)工程。既包括從嚴治標的措施，又涵蓋了著力治本的內(nèi)容。教育是基礎，制度是保證，監(jiān)督是關(guān)鍵。在具體立法中，要把握教育、制度、監(jiān)督之間的內(nèi)在聯(lián)系，注意克服孤立地抓教育、抓制度、抓監(jiān)督的傾向，把三者放到懲治和預防腐敗的體系中來把握，堅持三管齊下。

最后，必須建立精準的預防及追責機制。此前《珠海經(jīng)濟特區(qū)預防腐敗條例》就規(guī)定，對已有違紀違法問題的，在提拔任職后受到行政撤職或以上處分的國家工作人員，在作出處分后15個工作日內(nèi)，應當啟動其提拔過程的倒查程序。此“倒查”一舉可謂是“打蛇打七寸，抓事抓根本”，把條例的震懾力發(fā)揮無余。事實上，針對反腐過程中突出問題的突破口還有很多。立法是在大量社會現(xiàn)象出現(xiàn)時或出現(xiàn)后，為防止這些社會現(xiàn)象所導致的集中和突發(fā)的社會問題，立法部門可以通過立法規(guī)范某些社會關(guān)系，建立某些社會規(guī)制。同時，立法還需要考慮到社會關(guān)系和現(xiàn)象的進一步發(fā)展，需要有一定的靈活性和前瞻性。創(chuàng)新體制機制，是從源頭上預防和治理腐敗的重要前提、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和根本途徑。只有緊緊抓住體制機制這個根本，立足改革創(chuàng)新，建立起對腐敗有免疫力的新體制新機制，才能真正做到“存利去弊，完善決策；未雨綢繆，預防在先”。

預防腐敗條例只有做到原則性與操作性相結(jié)合，普遍性和特殊性相統(tǒng)一，這樣才能體現(xiàn)廣東省的省情，解決廣東省現(xiàn)存的腐敗問題，努力營造寬容失誤、激勵創(chuàng)新、支持改革、遏制腐敗的良好環(huán)境。

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