紀(jì)小麗

黨的十八大之后，中央重申了反腐的迫切性，各地也都加大了反腐的力度。官員財產(chǎn)公示是國際上通行的反腐利器，也成為近年來國內(nèi)呼聲很高的改革舉措。然而，任何一項(xiàng)制度都不是簡單的拿來主義，而需要切合實(shí)際的具體實(shí)施方案。目前我國的官員財產(chǎn)公示出現(xiàn)了“零投訴零異議”的情況，這是試點(diǎn)不成功的表現(xiàn)。為什么推行官員財產(chǎn)公示制度迫在眉睫？如何將這種制度由“陣地戰(zhàn)”推廣到全國范圍內(nèi)的“持久戰(zhàn)”，都是值得我們深思熟慮的問題。

官員財產(chǎn)公示制度的必要性與現(xiàn)實(shí)意義

成就貪官污吏“劣績”的原因，固然是多方面的，譬如制度的缺陷、監(jiān)督的缺位、管理的乏力等等，但是，官員個人財產(chǎn)暗箱隱匿“不見陽光”，是一個相當(dāng)重要的原因。

財產(chǎn)申報制度是一種根據(jù)國家有關(guān)法律規(guī)定，要求特定人群對其財產(chǎn)和收入情況進(jìn)行如實(shí)申報的制度。這一被稱為“陽光法案”的制度起源于1883年英國的《凈化選舉、防止腐敗法》。官員向社會公開個人財產(chǎn)狀況，是世界大多數(shù)國家成功實(shí)行的政治制度，實(shí)踐證明它是一項(xiàng)行之有效的預(yù)防和遏制腐敗的措施。從財產(chǎn)申報制度產(chǎn)生之日起，它對反腐倡廉，樹立政府和公務(wù)人員的良好形象起到了積極的作用。

多年來，我國許多有識之士一直通過各種渠道呼吁建立官員個人財產(chǎn)申報公開制度，這里面包括各級人大代表、政協(xié)委員通過參政議政的方式反映，更多的是常見于眾多媒體的相關(guān)文章。然而，令人遺憾的是，這樣一條好的反腐經(jīng)驗(yàn)，卻在很長一段時期內(nèi)難于施行。多個有關(guān)方面曾明確表態(tài)：“官員財產(chǎn)申報，牽涉面很廣，操作起來比較復(fù)雜，不是短期內(nèi)就能辦到的。”我們整天為不得反腐良策而焦躁，現(xiàn)在面對良策理應(yīng)采取“拿來”為我所用的措施。

阻礙建立官員財產(chǎn)申報公開制度最具代表性的言論，要數(shù)“侵犯官員隱私權(quán)”。一直以來，輿論界就有“官員無隱私”的說法。我們國家之所以腐敗層出不窮，而得不到有效的遏制，主要是因?yàn)閷賳T監(jiān)督不力。把官員的家庭財產(chǎn)、婚姻、有無情人、直系親屬就業(yè)及資產(chǎn)狀況等核實(shí)并公布于眾，是一種有力有效的監(jiān)督。在筆者看來，隱私權(quán)和知情權(quán)的平衡問題固然是官員財產(chǎn)申報制度必然面臨的核心問題，但這個問題其實(shí)是申報制度被設(shè)立和認(rèn)可之前所應(yīng)當(dāng)討論的話題。當(dāng)社會已經(jīng)就官員財產(chǎn)申報制度達(dá)成幾近一致的贊同性意見時，有關(guān)隱私權(quán)和知情權(quán)矛盾的討論就應(yīng)當(dāng)宣告結(jié)束。從這個意義上講，隱私權(quán)的問題已不再應(yīng)該成為我國官員財產(chǎn)申報、公開制度建立的障礙。

官員財產(chǎn)申報制度對于防范官員隱瞞實(shí)情、欺騙公眾等損害民眾利益的行為應(yīng)該說具有一定的積極意義，至少是對“官員無隱私”認(rèn)識深化的表現(xiàn)，官員財產(chǎn)狀況對公眾公布，能在很大程度上滿足公眾的知情權(quán)，并且能在一定程度上發(fā)揮出官員隱私具有公共意義的作用。官員的財產(chǎn)狀況、婚姻狀況、家庭成員從業(yè)狀況依照一定的方式向社會公開，從而使得權(quán)力尋租的灰色空間減少。

官員財產(chǎn)申報現(xiàn)狀及阻力

2010年5月26日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，規(guī)定縣處級副職以上（含縣處級副職）的領(lǐng)導(dǎo)干部、大中型國企領(lǐng)導(dǎo)每年須上報個人財產(chǎn)及婚姻變化、配偶子女移民狀況等。此次新規(guī)定，在申報內(nèi)容上首次提及有價證券、股票、基金等經(jīng)濟(jì)投資情況，房產(chǎn)投資情況一年一報；刪除了“組織對報告保密”條款，領(lǐng)導(dǎo)干部虛報瞞報可免職。

官員財產(chǎn)公示現(xiàn)狀。官員財產(chǎn)公開申報制度規(guī)定的內(nèi)容：申報主體：科級以上官員；申報期間：建議自任職日起到退休，包括期間財產(chǎn)流轉(zhuǎn)；申報范圍：個人財產(chǎn)、直系親屬財產(chǎn)；公開方式：完全公開，網(wǎng)上公布可供民眾查詢質(zhì)疑；主管機(jī)構(gòu)：專設(shè)機(jī)構(gòu)，留取自由網(wǎng)民空缺，網(wǎng)民不固定，投票決定；外在監(jiān)督機(jī)制：社會舉報監(jiān)督；給予豁免期：不宜長，三個月足矣；各級聯(lián)動機(jī)制：特別是金融機(jī)構(gòu)、不動產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)積極配合；責(zé)任條款：對申報不實(shí)者、主管人員違規(guī)者、舉報不實(shí)者等違反者嚴(yán)懲不貸。

我國的官員財產(chǎn)公開申報制度的第一個試點(diǎn)就在新疆阿勒泰，浙江慈溪也有，但是動靜不大。從阿勒泰的試點(diǎn)效果來看，作用是有的，如地區(qū)紀(jì)檢委共收到申報對象上繳款物價值76萬余元，其中單筆數(shù)額最大上繳款10萬余元，單筆財物價值最大的為26萬元；但是為人詬病和擔(dān)憂的地方也不少，如官員財產(chǎn)秘密申報內(nèi)容、禮金“零”申報、如何檢驗(yàn)官員對財產(chǎn)申報真實(shí)性等等。據(jù)調(diào)查顯示，5個官員財產(chǎn)公示試點(diǎn)地區(qū)中，浙江慈溪、寧夏銀川和寧夏青銅峽都是“零投訴零異議”，湖南瀏陽謝絕采訪，新疆阿勒泰試點(diǎn)停滯。青銅峽市發(fā)言人稱，沒有接到群眾舉報說明試點(diǎn)“效果很好”。中央黨校教授林喆則表示反對，稱這是公示方法有問題的表現(xiàn)。“零投訴零異議”從某種意義上講也許是實(shí)情，因?yàn)槟壳肮賳T財產(chǎn)公示不是選擇性公布就是對內(nèi)公布，這種做法使得廣大人民群眾難以察覺到絲毫問題，更談不上“投訴”和“異議”了。面對這一形式上的結(jié)果，試點(diǎn)地區(qū)政府部門卻認(rèn)為“效果很好”，官員財產(chǎn)公示試點(diǎn)的不成功實(shí)在令人痛心。

第一，財產(chǎn)公示范圍模糊。財產(chǎn)申報的范圍起初就劃定在政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部，這樣做最大的缺點(diǎn)就是給了科級以下干部隱瞞個人財產(chǎn)實(shí)際情況有了可趁之機(jī)，比如這兩年來出現(xiàn)的孫鋒、李丙春和郝鵬俊等科級領(lǐng)導(dǎo)干部，由于他們不必主動申報財產(chǎn)，利用這一防腐監(jiān)管的疏漏，最終鋌而走險，挪用公款，貪污受賄。而且相關(guān)文件對財產(chǎn)公示的范圍并沒有提及干部家屬及其子女的收入，這就為領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)移和隱匿個人財產(chǎn)和收入提供了可能性。

第二，財產(chǎn)公示的透明度不高。在一些財產(chǎn)公示的試點(diǎn)城市，官員申報的財產(chǎn)、房產(chǎn)及個人收入、存款情況基本不對外公布，只有受理申請的為數(shù)不多幾人掌握，只是成為應(yīng)對上級檢查的“一張紙”。而且官員財產(chǎn)申報的真實(shí)性無人問津，這就使財產(chǎn)公示制度形同虛設(shè)。

第三，官員財產(chǎn)公示流于形式，缺乏問責(zé)機(jī)制保障。我國目前在政府官員財產(chǎn)申報及公示制度的立法方面僅僅停留在政策層面。隨著科技的不斷進(jìn)步和網(wǎng)絡(luò)的發(fā)達(dá)，想要摸清相關(guān)問題官員的收入、存款、房產(chǎn)等問題其實(shí)并不難，只要到銀行查存款，結(jié)果立刻就會顯現(xiàn)。正是由于官員填報財產(chǎn)時缺乏核實(shí)和監(jiān)督機(jī)制，只要他填寫了“房產(chǎn)一套，月收入幾千元”之后，就無人追查其申報內(nèi)容的真實(shí)性了。因此，要建立官員財產(chǎn)申報相關(guān)制度保障，對于瞞報、偽報、漏報的官員一經(jīng)核實(shí)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和后果，不能只流于形式，要具備法律的約束力和威懾力。

第四，處罰力度不夠。世界其他許多國家將官員財產(chǎn)申報制度作為反腐的利器，對于凈化社會風(fēng)氣、促進(jìn)政府廉政建設(shè)起到了十分重要的作用和意義。比如說美國的財產(chǎn)申報制度，是以1978年的《政府道德法》為法律框架，對立法、行政、司法三大部門在職人員實(shí)施，因財產(chǎn)申報而落馬的大小官員不在少數(shù)。而目前在我國，由于財產(chǎn)申報相關(guān)問題而受到處理的官員則為數(shù)不多。

官員財產(chǎn)申報制度面臨重重阻力的原因分析。主觀方面的原因：首先，延續(xù)幾千年的封建思想束縛，根深蒂固的“官本位”思想觀念影響。從董仲舒首倡尊儒開始，興辦太學(xué)，培養(yǎng)了中國一代又一代以儒家思想為信仰的文官集團(tuán)，他們從小熟讀儒家經(jīng)書，講忠，講孝，講仁義，有一整套儒家價值系統(tǒng)，提倡官員應(yīng)當(dāng)“重義輕利”、“克已復(fù)札”、“去私行公”，官員應(yīng)該修身養(yǎng)性，克制自己的私欲，多從百姓利益出發(fā)，多采取惠民政策，為百姓謀福祉，“民可使由之，不可使知之”。長期以來，在這些思想的影響和束縛下，官員缺乏主動要求被監(jiān)督的思想意識，人民缺乏主動維權(quán)意識，對應(yīng)該享有的監(jiān)督權(quán)表現(xiàn)淡漠。也就是說，官員財產(chǎn)申報制度的順利試點(diǎn)以及推廣受到幾千年來根深蒂固的“官本位”思想的禁錮。

其次，盡管社會大眾對于官員申報財產(chǎn)制度的及早推廣給予了殷切的希望，國外的反腐成功經(jīng)驗(yàn)及當(dāng)代社會發(fā)展的需要，都亟待該項(xiàng)制度和政策的出臺，但是從財產(chǎn)申報制度的被執(zhí)行者的角度來看，由于涉及官員的個人利益，因此相關(guān)制度和政策在執(zhí)行上缺乏認(rèn)同感，尤其是具備政策制定權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部對該制度及政策存在抵觸心理?！罢{(diào)查顯示，在阿勒泰和新疆其他一些地區(qū)的干部中，反對財產(chǎn)申報者占七成，無所謂者占兩成，支持者占一成；另外一項(xiàng)針對官員的調(diào)查結(jié)果顯示，反對財產(chǎn)申報者竟達(dá)到97%?！雹佼?dāng)然官員財產(chǎn)申報制度的出臺受到抵制，除了官員自身利益有可能受到損害這個原因之外，也有一些其他的原因。比如說，憲法賦予每位公民隱私權(quán)及保護(hù)私有財產(chǎn)的權(quán)利，因此官員的個人財產(chǎn)隱私同樣在法律保護(hù)的范圍之內(nèi)。而且自古以來我國就有“財不外漏”的傳統(tǒng)意識，將個人的財產(chǎn)公之于眾，有可能因此給官員的生活及家人的生命財產(chǎn)安全帶來一定的影響，這也成為政策出臺的精神障礙之一。

客觀方面的原因：首先，我國在官員財產(chǎn)申報制度上，缺乏正式的法律條文和相關(guān)的法律法規(guī)相配套，現(xiàn)有的相關(guān)官員財產(chǎn)申報在規(guī)定性質(zhì)上多屬于政策性文件，不具備法律的約束力和強(qiáng)制性。短時間內(nèi)想要將官員財產(chǎn)申報制度上升到法律高度還有一定的困難，需要進(jìn)一步完善法律法規(guī)，使執(zhí)行工作有權(quán)威的保證，還要其他各方面不斷地磨合與努力。

其次，財產(chǎn)申報的主體及所申報的財產(chǎn)范圍、家庭成員的范圍如何界定，目前國內(nèi)并無定論。就目前一些試點(diǎn)的城市及其出臺的相關(guān)性政策性文件來看，由于各地實(shí)際情況不一樣，所以涉及到的財產(chǎn)申報主體及申報范圍并不一致，想要將此制度統(tǒng)一推廣到全國，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，存在一定的難度。目前，我國公務(wù)員系統(tǒng)龐雜，民眾想要通過官員財產(chǎn)申報制度了解官員及其財產(chǎn)狀況無可厚非，但怎么樣界定官員家庭成員的范圍是一個問題。

再次，官員財產(chǎn)申報之后如何核實(shí)真假是個難點(diǎn)。財產(chǎn)申報的受理機(jī)構(gòu)是各自單位的組織人事部門、紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)報告，同時報上級人事部門、紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)備案。也就是說，一個本該受到監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)者，卻同時又是監(jiān)督他的同單位組織人事部門、同級紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)的頂頭上司，其監(jiān)督的有效性可想而知。由于相關(guān)法律制度的不完善及部分官員道德、誠信意識匱乏，在我國想要通過海外開戶轉(zhuǎn)移財產(chǎn)是很容易的，這實(shí)際上也就增加了官員財產(chǎn)申報制度有效實(shí)施的難度。

最后，由于目前缺乏制度和法律上的配套措施，對違反財產(chǎn)申報規(guī)定的責(zé)任不明確，處罰力度也不夠，因此導(dǎo)致財產(chǎn)申報制度的作用不明顯?，F(xiàn)行《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》、《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》中只提出對于官員不申報或者不如實(shí)申報財產(chǎn)及收入的，要勒令其改正，并限期報告，并視情節(jié)輕重給予批評教育或黨紀(jì)政紀(jì)處分，即使情節(jié)嚴(yán)重也不會涉及刑事責(zé)任。在目前試點(diǎn)的新疆、浙江等地區(qū)的官員財產(chǎn)申報實(shí)踐過程中，也不曾出現(xiàn)官員因財產(chǎn)申報的不及時、偽報、瞞報而受到處分或者被免職的情況，如此一來，容易使官員產(chǎn)生僥幸心理。

官員財產(chǎn)公示制度要將“陣地戰(zhàn)”轉(zhuǎn)為“持久戰(zhàn)”

高度重視新提拔官員和新錄用公務(wù)員的財產(chǎn)公開。一方面，擬從官員房產(chǎn)公開入手逐步推行官員財產(chǎn)公開。最近，網(wǎng)絡(luò)上頻頻出現(xiàn)“XX房姐”、“XX房叔”等名詞，經(jīng)相關(guān)部門調(diào)查核實(shí)，他們所持有的幾處甚至十幾處房產(chǎn)，與他們的職務(wù)和正常工資收入不相符，露出了貪污腐敗的尾巴。這些例子充分說明官員房產(chǎn)信息已經(jīng)成為其財產(chǎn)信息的主要內(nèi)容，因此官員申報房產(chǎn)及房產(chǎn)公開制度勢在必行，而且將是官員財產(chǎn)申報及公開的一個切入點(diǎn)。而從技術(shù)和實(shí)際操作上來看這并不難，比起其他各種隱性收入，房產(chǎn)信息的價值比較高，因?yàn)槿珖呀?jīng)基本實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)的房產(chǎn)信息實(shí)名登記制度，所以想要查清某位官員及其家屬名下的房產(chǎn)信息，從技術(shù)手段來說并沒有難度。

另一方面，擬從新提拔官員和新錄用公務(wù)員逐步推行官員財產(chǎn)公開。建議先從新提拔領(lǐng)導(dǎo)干部和新錄用公務(wù)員做起，把公布家庭財產(chǎn)及子女財產(chǎn)情況，作為提拔領(lǐng)導(dǎo)干部是否合格的條件之一，作為新錄用公務(wù)員的必備條件之一。新提拔的領(lǐng)導(dǎo)干部和新錄用的公務(wù)員，按期對家庭財產(chǎn)、子女工作及財產(chǎn)情況進(jìn)行公示，為全國各地官員帶了好頭，樹立了楷模，從正面是一次積極的鼓動，對自己也是一次陽光洗刷，為全面實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財產(chǎn)公示鋪開了順利的道路，最終推動官員財產(chǎn)公開制度全面開花結(jié)果。

盡快啟動官員財產(chǎn)公開立法工作。作為人民公仆，向人民報告或公開個人財產(chǎn)狀況，這是現(xiàn)代官員的基本職業(yè)道德。有關(guān)“官員財產(chǎn)公示”的法律，歐美等許多發(fā)達(dá)國家?guī)资昵岸家呀?jīng)先后立法。同為亞洲國家，日本、韓國早已立法，連越南也已于2007年從立法部門開始實(shí)行財產(chǎn)申報和公示制度。以“立法”來解決當(dāng)前官員財產(chǎn)申報中的問題，的確是一條切實(shí)可行的道路。我國現(xiàn)行關(guān)于財產(chǎn)申報的規(guī)定，在性質(zhì)上都屬于政策性文件，而非法律規(guī)范性文件。這就影響了公眾對該制度的知曉程度和監(jiān)督程度，也缺乏相應(yīng)的法律權(quán)威性。黨和國家應(yīng)該痛下決心，果斷出擊，盡快推動官員財產(chǎn)公示制度進(jìn)入立法程序，早日出臺一部中國版本的防腐倡廉的《官員財產(chǎn)申報法》陽光透明法案。

多渠道、多層次開拓群眾監(jiān)督的途徑和方式，保護(hù)和獎勵合理舉報者。在網(wǎng)絡(luò)盛行的當(dāng)下，網(wǎng)絡(luò)在反腐工作中發(fā)揮了前所未有、無可替代的作用。公民力量是官員財產(chǎn)公開的主心骨。要提高群眾監(jiān)督的積極性，要充分運(yùn)用已有的制度監(jiān)督形式，在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行監(jiān)督，積極探索公民監(jiān)督的新形式。目前，在眾多公民參與的形式中，最有效的是網(wǎng)絡(luò)公民監(jiān)督，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督成本低、速度快、效率高、操作性強(qiáng)，比如某個官員孩子在國外學(xué)習(xí)，每年的學(xué)費(fèi)多少，官員的工資多少，把學(xué)費(fèi)和工資進(jìn)行比對，不合理的收入就會被迅速曝光，腐敗問題因此立馬現(xiàn)形，以網(wǎng)絡(luò)公民參與倒逼官員財產(chǎn)公開是極為有效的措施。對于舉報貪官不為人知財產(chǎn)的公民除了保護(hù)之外，還要按照舉報財產(chǎn)額度給予舉報者一定比例的獎勵。

【注釋】

①李占樂：“我國官員財產(chǎn)申報制度實(shí)施的阻礙因素及解決對策”，《理論月刊》，2012年第2期。