張 偉

（作者為西藏民族學(xué)院法學(xué)院博士研究生；本文系基金項目“和諧西藏建設(shè)背景下的民事糾紛解決機制研究—以司法文明為視角的考察”的研究成果，項目編號：13YJC820104）

人民法院主持下的民事司法調(diào)解，具有合理性、權(quán)威性、專業(yè)性等特點，我國通過對民事司法調(diào)解的積極探索，目前已經(jīng)形成了“調(diào)解優(yōu)先”的氛圍，各級法院高度重視對民事案件的司法調(diào)解，有效促進了社會和諧穩(wěn)定。黨的十八大報告指出，要完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。為此，我們必須對司法民事調(diào)解的現(xiàn)狀進行分析，總結(jié)其優(yōu)勢和存在問題，讓司法調(diào)解這一“東方經(jīng)驗”在我國審判工作中煥發(fā)出更加耀眼的光彩。

人民法院主持下的民事司法調(diào)解具有現(xiàn)實合理性

民事司法調(diào)解，是指民事糾紛案件各方當(dāng)事人在人民法院的主持下，對民事糾紛案件所爭議的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進行協(xié)商處理，如果當(dāng)事人通過協(xié)商達(dá)成一致，人民法院下達(dá)《調(diào)解書》予以確認(rèn)，案件糾紛就此結(jié)束，而如果當(dāng)事人通過協(xié)商后未能達(dá)成一致意見，則案件進入下一步的審判程序。在民事糾紛案件進入審判程序之前，實際上當(dāng)事人均會進行一定的協(xié)商處理，在協(xié)商未能達(dá)成一致的情況下才會將糾紛訴至人民法院。但是，法院在受理案件之后，仍然可以對案件進行調(diào)解，此時的司法調(diào)解和雙方當(dāng)事人之間的自行協(xié)商在性質(zhì)上完全不同，因為已經(jīng)加入了人民法院這一第三方的參與，法院主持下的調(diào)解，自然需要經(jīng)過當(dāng)事人的同意，法院也充分尊重當(dāng)事人對自己權(quán)利的處分意見，而在調(diào)解未能成功之時，仍然有法院的判決作為糾紛終結(jié)的最后保障。所以，法院主持下的民事司法調(diào)解兼顧了訴訟和調(diào)解兩者的優(yōu)勢，是一種行之有效的矛盾糾紛解決機制，具有現(xiàn)實的合理性。

人民法院主持下的司法調(diào)解充分尊重當(dāng)事人的意愿，是在遵循當(dāng)事人意思自治原則下進行的。當(dāng)事人之間的民事矛盾糾紛通過司法調(diào)解得以解決，可以避免司法判決非贏即輸而導(dǎo)致當(dāng)事人之間矛盾激化、關(guān)系僵化的問題。司法調(diào)解有利于促進社會成員之間的長期合作，有利于促進社會和諧穩(wěn)定，并且能夠提升司法效率，節(jié)約我國當(dāng)前十分有限的司法資源，是一種值得倡導(dǎo)的糾紛解決機制。換句話說，司法調(diào)解是在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上進行的，是一種在目前已經(jīng)存在的調(diào)解優(yōu)勢的基礎(chǔ)上對司法公正性進行了強化的糾紛解決機制。

同當(dāng)事人之間的協(xié)商、人民調(diào)解、行政調(diào)解不同，司法調(diào)解具有司法的性質(zhì)，適用司法的標(biāo)準(zhǔn)，所以，法院的民事司法調(diào)解比其他調(diào)解更具程序性。同時，司法調(diào)解是在法院的主持下進行的司法活動，具有眾多的法官職業(yè)群體作為專業(yè)人才保障，從而對應(yīng)有的司法調(diào)解的合法性予以保證。司法調(diào)解雖然是在法院的主持下進行，但法官并不居于主導(dǎo)地位，當(dāng)事人對是否同意調(diào)解、如何處置自己的權(quán)利均完全具有決定權(quán)，這就對應(yīng)有的司法調(diào)解的公正性得到保證，有利于實現(xiàn)司法保障公平正義的根本目的。

民事司法調(diào)解這一“東方經(jīng)驗”在近些年來越發(fā)凸顯其制度優(yōu)勢、價值優(yōu)勢。在目前我國司法實踐過程中，法院的民事司法調(diào)解是處理糾紛矛盾的主要方式之一，具有其自身重要和獨特的價值，受到了全國各級人民法院的青睞和人民群眾的好評。司法調(diào)解在我國具有悠久的歷史，被廣大人民群眾所喜聞樂見，符合人們對“和諧”的追求。同時，人民法院通過調(diào)解方式結(jié)案較為靈活、簡便，有利于切實提升司法效益，節(jié)約本來就十分有限的司法資源。更為重要的是，調(diào)解結(jié)案的方式有利于實現(xiàn)“案結(jié)事了人和”的目的，能夠最大程度上避免當(dāng)事人之間的沖突，有利于修復(fù)當(dāng)事人之間已經(jīng)遭到破壞的關(guān)系，也有利于案件的執(zhí)行，緩解長期困擾人民法院的執(zhí)行難問題，能夠促進社會和諧。

我國法院民事司法調(diào)解制度的發(fā)展歷程

我國法院民事司法調(diào)解工作經(jīng)歷了一個從“著重調(diào)解”、“調(diào)判結(jié)合”，再到“調(diào)解優(yōu)先”的積極探索的過程。

“著重調(diào)解”的階段。1982年到1991年，是我國強調(diào)“著重調(diào)解”的階段。在此階段當(dāng)中，調(diào)解在司法訴訟活動中得到高度重視，但是沒有將調(diào)解作為民事司法訴訟的必經(jīng)程序予以強制性規(guī)定。1982年，我國頒布了《民事訴訟法（試行）》，把原來規(guī)定的“調(diào)解為主”修改為“著重調(diào)解”，并且將此作為司法審判機關(guān)開展民事訴訟活動的基本原則。所謂“著重調(diào)解”原則，也就是人民法院開展民事司法審判活動應(yīng)該著重進行調(diào)解，能夠調(diào)解的案件應(yīng)該在查明事實、分清是非的基礎(chǔ)上主持調(diào)解，從而力促案件當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議、互讓互諒，以此實現(xiàn)人與人之間關(guān)系的和諧。

“調(diào)判并重”的階段。1991年到2000年，是我國強調(diào)“調(diào)判并重”的階段。在此階段中，我國重新修訂后的《民事訴訟法》對于調(diào)解的規(guī)定發(fā)生了重大改變。1991年，我國頒布施行了第一部正式的《民事訴訟法》，將之前1982年《民事訴訟法（試行）》中的“著重調(diào)解”修改為“根據(jù)當(dāng)事人自愿和合法的原則進行調(diào)解”，并且進一步規(guī)范司法調(diào)解程序。調(diào)解制度的改革自從1980年開始就成為司法體制機制改革的一項重要內(nèi)容，而在1991年《民事訴訟法》施行之后，隨著調(diào)解制度的改革進一步推進，由于過于強調(diào)調(diào)解，導(dǎo)致司法實踐過程中產(chǎn)生一些法官強制調(diào)解、違法調(diào)解和久調(diào)不決等不良司法現(xiàn)象，由于這些不良司法現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致司法調(diào)解工作受到了廣大民眾的高度關(guān)注和廣泛質(zhì)疑，還引起了全國人大及其常委會的高度關(guān)注，立法者試圖通過立法方式對這些存在的問題進行糾正。所以，在該階段，立法者和各級審判機關(guān)高度強調(diào)庭審功能和程序正當(dāng)性，甚至還強調(diào)“當(dāng)庭宣判率”以提升司法效率，從而使人民法院民事司法調(diào)解工作受到一定程度的削弱，全國各級審判機關(guān)民事司法調(diào)解率呈現(xiàn)下降態(tài)勢。

“調(diào)解優(yōu)先”的階段。2000年到目前，是我國在民事司法中強調(diào)“調(diào)解優(yōu)先”的階段，我國法院民事司法調(diào)解的政策產(chǎn)生了重大變化，法院的司法調(diào)解再次得到高度重視。2002年，中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了《最高人民法院、司法部關(guān)于進一步加強新時期人民調(diào)解工作的意見》，并且隨后召開了全國人民調(diào)解工作會議，對人民調(diào)解工作進行了強調(diào)、安排、部署。人民調(diào)解和司法調(diào)解屬于兩種不同性質(zhì)的糾紛解決機制，但是我國高層對人民調(diào)解工作的重視有力促進了司法調(diào)解工作的開展。2003年，最高法院制定司法解釋《關(guān)于使用簡易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》，在“若干規(guī)定”中強調(diào)通過司法調(diào)解方式結(jié)案。2004年，最高法院發(fā)布《調(diào)解規(guī)定》，確立了“能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判，調(diào)判結(jié)合，案結(jié)事了”的原則，調(diào)解的價值和優(yōu)勢更加得到重視。2008年開始，全國司法審判機關(guān)確立了“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”的民事審判工作原則，將人民法院民事司法調(diào)解工作提到一個較高的地位。2010年，最高法院發(fā)布司法解釋《關(guān)于進一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》，要求各級法院將調(diào)解作為民事案件的首選結(jié)案方式，并且將民事案件的調(diào)解作為必經(jīng)程序，凡是有可能進行調(diào)解的全部民事案件均須進行調(diào)解，要求將調(diào)解貫穿于民事案件處理的全過程。以西藏自治區(qū)為例，2011年西藏自治區(qū)高級人民法院工作報告數(shù)據(jù)顯示，西藏自治區(qū)各級人民法院堅持“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”的司法工作要求，在實現(xiàn)“案結(jié)事了人和”上下功夫，努力從根本上化解矛盾。2010年，全區(qū)法院民事案件調(diào)解、撤訴率達(dá)到74.7%，高于全國法院的平均調(diào)撤率9個百分點。同年，全國各級法院強化調(diào)解優(yōu)先的理念，積極運用調(diào)解方式處理矛盾糾紛，著力構(gòu)建覆蓋立案、審判、執(zhí)行全過程的調(diào)解機制，努力做好民事案件調(diào)解工作。2011年最高人民法院工作報告顯示，2010年全國法院一審民商事案件調(diào)解撤訴率達(dá)65.29%，同比上升3.31個百分點。全國法院的民事案件調(diào)撤率在2011年、2012年繼續(xù)呈現(xiàn)增長態(tài)勢，2011年的調(diào)撤率達(dá)67.26%，2012年調(diào)撤率達(dá)68.15%，而調(diào)撤率在2008年為58.86%，多年來均呈現(xiàn)逐步上升的趨勢。①

民事司法調(diào)解制度存在的問題

未能將調(diào)解程序從審判程序中單獨分離出來。民事司法調(diào)解中調(diào)解程序和審判程序合一，法官身兼調(diào)解員、審判員雙重身份。目前我國的民事司法調(diào)解程序和審判程序合一，并且將調(diào)解程序貫穿于司法審判的全過程，而對調(diào)解的周期、調(diào)解權(quán)的行使、調(diào)解的具體程序等缺乏獨立、明確的規(guī)定。法官集調(diào)解員、審判員于一身的做法，容易影響司法的公正性，從而導(dǎo)致當(dāng)事人對民事司法調(diào)解活動缺乏信任感，使民事司法調(diào)解活動中當(dāng)事人意思自治的原則難以真正實現(xiàn)，實踐中“以判促調(diào)，以判壓調(diào)”的現(xiàn)象時有發(fā)生，這些現(xiàn)象不僅侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益，同時還對司法公正產(chǎn)生較大負(fù)面影響。

未能完全體現(xiàn)當(dāng)事人民事活動意思自治的原則。人民法院民事調(diào)解中職權(quán)主義色彩濃厚，當(dāng)事人自愿的原則在一定程度上被虛化。由于受到傳統(tǒng)的職權(quán)主義訴訟模式的影響，法官在人民法院司法調(diào)解的過程中仍然處于主導(dǎo)性地位，導(dǎo)致當(dāng)事人之間缺乏必要的平等對抗機會，當(dāng)事人的參與權(quán)、自主權(quán)受到了一定的削弱，法官對調(diào)解程序的啟動、終止等較為隨意，法官在某些案件中甚至動用手中的權(quán)力對當(dāng)事人施壓，從而產(chǎn)生“以拖促調(diào)”、“以判壓調(diào)”等現(xiàn)象。上述現(xiàn)象的存在，也就是法院職權(quán)主義模式下，人民法院的司法調(diào)解中當(dāng)事人的主體性弱化，是否啟動調(diào)解、終止調(diào)解等由法官主導(dǎo)，當(dāng)事人的意愿無法得到真正體現(xiàn)，容易導(dǎo)致法官濫用職權(quán)，滋生司法腐敗現(xiàn)象，最終降低司法公信力、權(quán)威性。

對調(diào)解協(xié)議的履行缺乏有效的監(jiān)督制約機制。在當(dāng)前我國的具體司法實踐過程中，大部分調(diào)解協(xié)議是由當(dāng)事人在自覺的基礎(chǔ)上履行的，缺乏對履行調(diào)解協(xié)議的監(jiān)督制約機制，對惡意調(diào)解的行為和調(diào)解反悔等問題缺乏必要的懲戒措施。然而，在現(xiàn)實中常有當(dāng)事人在達(dá)成調(diào)解協(xié)議之后反悔的情形，同時有可能產(chǎn)生法官進行惡意調(diào)解的現(xiàn)象，當(dāng)事人反悔之后，另外一方當(dāng)事人可以申請人民法院強制執(zhí)行，卻容易引起當(dāng)事人對法官調(diào)解動機產(chǎn)生質(zhì)疑，容易導(dǎo)致當(dāng)事人投訴、上訪、申訴，使調(diào)解的優(yōu)點無從得到體現(xiàn)，不利于司法公信力的提升。

解決當(dāng)前我國民事司法調(diào)解制度弊端的路徑

一些學(xué)者曾經(jīng)建議取消民事訴訟調(diào)解制度，筆者認(rèn)為取消完全沒有必要，但是，我們必須針對上述人民法院民事調(diào)解中存在的問題，對調(diào)解制度進行健全完善，從而更好地發(fā)揮人民法院民事調(diào)解制度的優(yōu)勢，更好地促進社會和諧穩(wěn)定。

對民事司法調(diào)解在訴訟中的地位進行準(zhǔn)確定位。對當(dāng)前我國民事司法調(diào)解中的存在的強制調(diào)解等諸多問題，一個根本性的因素就是對民事司法調(diào)解在法院的整個訴訟個活動中的定位不準(zhǔn)確。為此，準(zhǔn)確定位民事司法調(diào)解在訴訟活動中的地位就顯得尤其重要。民事司法調(diào)解無疑同我國追求和諧的歷史傳統(tǒng)相吻合，有利于迅速解決民事糾紛矛盾和實現(xiàn)對當(dāng)事人之間的矛盾進行修復(fù)的目的。然而，在當(dāng)前我們特別強調(diào)法院民事司法調(diào)解的過程中，絕不能以調(diào)解代替判決，必須正確處理調(diào)解和判決之間的關(guān)系，法院對民事訴訟案件的調(diào)解不能侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益，尤其不得進行強制調(diào)解。要正確認(rèn)識判決和調(diào)解之間的關(guān)系，兩者都是司法審判機關(guān)行使審判權(quán)的重要手段，對于調(diào)解結(jié)案的案件認(rèn)真進行調(diào)解，對調(diào)解無望的民事訴訟案件及時進行判決，防止“久調(diào)不決”給當(dāng)事人帶來“訴累”和其他合法權(quán)益受到侵害。

建立單獨的人民法院民事調(diào)解程序。實行審判和調(diào)解分離，在人民法院設(shè)置專門的調(diào)解組織，配備專門的人員從事民事調(diào)解工作，使調(diào)解程序和審判程序分離，將調(diào)解員和審判員分開。調(diào)解組織對案件進行調(diào)解而無法達(dá)成協(xié)議后，案件的調(diào)解程序即告終止，除非雙方當(dāng)事人共同申請重新啟動調(diào)解程序，否則任何人不得擅自重啟調(diào)解程序，案件轉(zhuǎn)入正常的審判程序，指派專門的審判人員對案件進行審判，依法進行判決，維護司法權(quán)威。在人民法院設(shè)置專門調(diào)解組織的同時，對民事案件調(diào)解的期限進行規(guī)定，從而防止久調(diào)不決、惡意調(diào)解等問題。

通過加強監(jiān)督制約規(guī)制法院的職權(quán)主義。為了防止法官的職權(quán)在司法調(diào)解中的擴張，必須建立針對司法調(diào)解的監(jiān)督制約機制體制，對法官在司法調(diào)解活動中的惡意調(diào)解、非法調(diào)解、侵害當(dāng)事人合法權(quán)益的行為進行嚴(yán)肅處理。對此，必須建立以訴訟當(dāng)事人主義為主的司法調(diào)解模式，在人民法院民事司法調(diào)解活動中充分尊重當(dāng)事人的意愿，賦予當(dāng)事人平等的訴訟主體地位、同等的訴訟義務(wù)和權(quán)力，當(dāng)事人可以自行選擇司法調(diào)解程序的啟動與終止。強化法官的中立角色，在案件調(diào)解中不得帶有傾向性的表態(tài)，不主動卷入到案件糾紛中。

構(gòu)建民事司法調(diào)解和訴訟外調(diào)解機制。世界各國在糾紛解決機制方面呈現(xiàn)多元化特征，司法調(diào)解也逐步成為許多發(fā)達(dá)國家司法體制機制改革的重要內(nèi)容，訴訟外的糾紛解決機制自20世紀(jì)90年代以來逐步成為美國、英國、德國等國家的民事糾紛解決機制，從而突破了單純的通過訴訟解決糾紛的狹隘思路。在我國，人民法院主要是依靠自身的力量單打獨斗地對訴訟糾紛案件進行調(diào)解，使社會各種有利于糾紛解決的社會資源充分得到利用，從而形成解決矛盾糾紛的合力。當(dāng)前，我國應(yīng)推進“大調(diào)解”機制建設(shè)，構(gòu)建人民法院的司法調(diào)解和行政機關(guān)和相關(guān)機構(gòu)主持下的行政調(diào)解、人民調(diào)解委員會主持下的人民調(diào)解相結(jié)合、對接的調(diào)解機制。在調(diào)解機制的構(gòu)建中，應(yīng)發(fā)揮婦聯(lián)、共青團、衛(wèi)生行政部門、教育行政部門、人力資源和社會保障部門、司法行政部門、工會等組織機構(gòu)在解決矛盾糾紛中的作用，對于相關(guān)部門主持下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人申請人民法院確認(rèn)的，人民法院要依法予以確認(rèn)。

構(gòu)建多元的法官績效考評體系。當(dāng)前，全國各級人民法院為了強化“調(diào)解優(yōu)先”的司法理念，大多數(shù)法院均對民事法官的調(diào)撤率做出了硬性規(guī)定，許多法院為此還專門評選“調(diào)解能手”等，對民事司法調(diào)解工作作出突出成績的法官進行大張旗鼓的表彰獎勵。上級法院對下級法院的考評中，亦特別重視民事司法調(diào)撤率。在這樣的氛圍下，反而容易導(dǎo)致法官為了完成所謂的調(diào)解指標(biāo)而產(chǎn)生強制調(diào)解的現(xiàn)象。為此，必須改革目前的法官考評指標(biāo)體系，建立多元化的、科學(xué)的考評指標(biāo)，對服判息訴率、辦案數(shù)量、辦案效果等進行全方面、立體化的考評，將調(diào)解率作為考評體系的重要指標(biāo)，但是對于達(dá)到相應(yīng)指標(biāo)要求或者在某方面做出較好成績的均給予相應(yīng)獎勵，避免違背客觀規(guī)律一味追求調(diào)解率而擾亂正常的審判秩序。

【注釋】

①袁春湘：“2012年全國法院民商事案件審理情況分析”，《法制資訊》，2013年第5期。