□ 陳贊贊

基于稅收視角的煤炭企業(yè)安全投入對(duì)策

□ 陳贊贊

對(duì)于煤炭企業(yè)，安全生產(chǎn)是最受人們關(guān)注的問(wèn)題。我國(guó)煤礦安全生產(chǎn)狀況雖然總體穩(wěn)定、趨于好轉(zhuǎn)，但重特大事故仍然頻繁發(fā)生，瓦斯、水害重特大事故居高不下，煤礦安全生產(chǎn)形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻。安全生產(chǎn)投入程度對(duì)于礦難的發(fā)生具有非常重要的影響，而我國(guó)的煤炭企業(yè)安全投入水平較低，相關(guān)制度缺乏有效監(jiān)管，這嚴(yán)重制約了煤炭企業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

一、我國(guó)煤礦安全事故頻發(fā)原因分析

1.礦主追求高額利潤(rùn)，忽視安全生產(chǎn)。近年來(lái)，隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，煤炭市場(chǎng)需求增長(zhǎng)快速，煤價(jià)出現(xiàn)恢復(fù)性增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。許多煤礦礦主急功近利，法制意識(shí)淡薄，抱著“有水快流”的心態(tài)。他們面對(duì)難得的機(jī)遇和可觀的利益，發(fā)現(xiàn)存在事故隱患，也報(bào)有僥幸的心理，一拖再拖，只抓生產(chǎn)，完全忘記了我國(guó)煤炭行業(yè)“安全第一，預(yù)防為主”的方針政策，不顧礦工的安全，滿(mǎn)負(fù)荷甚至超負(fù)荷生產(chǎn)。

2.煤礦超能力生產(chǎn)。受經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的拉動(dòng)，我國(guó)的能源需求特別是煤炭供應(yīng)趨緊，隨之引起的是煤礦超能力生產(chǎn)問(wèn)題日益突出，給煤礦生產(chǎn)帶來(lái)嚴(yán)重安全隱患。近年來(lái)，煤礦發(fā)生的幾起特別重大瓦斯事故都與超能力生產(chǎn)有關(guān)。超能力礦井缺乏必要安全基礎(chǔ)設(shè)施和安全裝備，其安全生產(chǎn)事故的本質(zhì)是安全投入不足。原本我國(guó)煤礦的瓦斯災(zāi)害就很?chē)?yán)重，高瓦斯礦井占45.97%，超能力生產(chǎn)不僅導(dǎo)致井下通風(fēng)不足，安全隱患突出，而且造成煤礦中的近1/3出現(xiàn)程度不同的采掘失調(diào)。煤礦超能力生產(chǎn)給我國(guó)安全生產(chǎn)造成極大壓力。

3.煤礦安全投入欠賬非常嚴(yán)重。由于歷史和政策等方面的原因，長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家和企業(yè)在安全生產(chǎn)基礎(chǔ)建設(shè)方面投入嚴(yán)重不足，安全欠賬太多，尤其是像煤炭等重要的基礎(chǔ)工業(yè)問(wèn)題更為突出。許多煤礦安全工程和安全設(shè)備上存在較多安全隱患，特別是在“一通三防”上的隱患更多。直至當(dāng)前，包括部分國(guó)有大礦在內(nèi)的多數(shù)煤礦，安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)仍相當(dāng)薄弱，在防范傷亡事故特別是重特大事故方面，仍然缺乏控制能力。由于長(zhǎng)期安全投入不足，導(dǎo)致我國(guó)多數(shù)煤炭企業(yè)主要生產(chǎn)設(shè)備老化，普遍存在裝備差以及不同程度的采掘失調(diào)和水平接續(xù)緊張問(wèn)題。

二、我國(guó)煤炭企業(yè)安全投入機(jī)制存在的問(wèn)題

1.國(guó)家對(duì)煤礦安全投入不足。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，煤炭企業(yè)作為“自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧”的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，為了自身生產(chǎn)安全而投入相應(yīng)的人力、物力、財(cái)力理所當(dāng)然。但由于煤炭行業(yè)存在的歷史原因以及安全技術(shù)、裝備研發(fā)周期長(zhǎng)、投資大、具有公共產(chǎn)品屬性，僅靠企業(yè)自身的力量難以保證。發(fā)達(dá)國(guó)家安全科研投入主要來(lái)自政府撥款，而我國(guó)在這方面的投入相對(duì)較低。

2.煤礦安全費(fèi)用使用范圍規(guī)定不全面。煤礦安全投入經(jīng)費(fèi)的使用主要包括事故預(yù)防費(fèi)用和事故處理費(fèi)用兩大部分組成。而事故預(yù)防費(fèi)用包括固定預(yù)防費(fèi)用、特殊預(yù)防費(fèi)用和變動(dòng)預(yù)防費(fèi)用。事故處理費(fèi)用包括保險(xiǎn)費(fèi)用和非保險(xiǎn)費(fèi)用?！睹禾可a(chǎn)安全費(fèi)用提取和使用管理辦法》第六條規(guī)定了十項(xiàng)安全費(fèi)用的具體使用范圍，但前九項(xiàng)列舉的都是建立和維護(hù)安全生產(chǎn)設(shè)施的費(fèi)用。雖然第十項(xiàng)作了其他與煤礦安全生產(chǎn)直接相關(guān)的支出說(shuō)明，但具體是哪些支出并不明確。這一規(guī)定不利于安全費(fèi)用的專(zhuān)款專(zhuān)用，也會(huì)給煤礦企業(yè)造成安全投入重硬輕軟的錯(cuò)誤引導(dǎo)。

3.煤礦安全費(fèi)用提取與使用缺乏有效監(jiān)管。目前我國(guó)對(duì)煤炭企業(yè)安全投入的監(jiān)管能力不足，監(jiān)管不到位等現(xiàn)象依然存在。一些企業(yè)為了應(yīng)付煤礦安監(jiān)部門(mén)針對(duì)安全費(fèi)用提取與使用的檢查，弄虛作假，把應(yīng)該在生產(chǎn)費(fèi)用中列支的費(fèi)用放到安全費(fèi)用中。監(jiān)管部門(mén)往往不深入審查企業(yè)安全費(fèi)用提取、使用的相關(guān)賬冊(cè)，也就難以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。由于沒(méi)有建立常規(guī)的安全費(fèi)用提取、使用專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)制度，專(zhuān)業(yè)審計(jì)人員不能參與監(jiān)督工作，而多數(shù)安監(jiān)人員因?yàn)椴欢畷?huì)計(jì)，即使面對(duì)相關(guān)賬冊(cè)也無(wú)法發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，致使安全費(fèi)用提取與使用的監(jiān)管流于形式。

三、加強(qiáng)煤礦安全投入的對(duì)策——開(kāi)征煤礦安全生產(chǎn)稅

1.煤礦安全生產(chǎn)稅的基本概念。煤礦安全生產(chǎn)稅是指，國(guó)家在考慮了發(fā)生礦難后給社會(huì)增加的成本，向煤炭企業(yè)從生產(chǎn)的每噸煤中按一定比例征收的稅費(fèi)。這些稅費(fèi)應(yīng)上繳國(guó)家財(cái)政并由國(guó)家設(shè)立一專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)（如國(guó)家煤礦安全生產(chǎn)基金管理委員會(huì)）統(tǒng)一歸集和管理，并建立專(zhuān)項(xiàng)賬戶(hù)，嚴(yán)格控制，確保資金主要用在煤礦安全投入的構(gòu)成之中。可以說(shuō)，以開(kāi)征煤礦安全生產(chǎn)稅來(lái)代替目前大部分省市由企業(yè)自籌和部分省市以“費(fèi)”的形式籌集煤炭安全生產(chǎn)資金，應(yīng)該是比較好的選擇。

2.煤礦安全生產(chǎn)稅的征稅方式。在具體的征稅過(guò)程中，要區(qū)分不同地區(qū)煤炭企業(yè)的發(fā)展水平，實(shí)行差別稅制。對(duì)一些效益較低或是新建立的煤礦企業(yè)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平可以對(duì)其實(shí)行優(yōu)惠稅率；而對(duì)一些效益較好的煤礦企業(yè)，在不影響其發(fā)展水平的情況下可以考慮適當(dāng)提高稅率。這樣由國(guó)家根據(jù)各地煤礦安全投入的實(shí)際情況，按需下?lián)苜Y金，加強(qiáng)它們的安全投入，并實(shí)時(shí)監(jiān)督安全投入資金的完成情況，最大限度的減少安全事故的發(fā)生，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了國(guó)家各地煤礦安全投入的均衡發(fā)展。

需要說(shuō)明的是，對(duì)一些煤炭生產(chǎn)企業(yè)為追求超額利潤(rùn)而進(jìn)行無(wú)限制的超額開(kāi)采的情況，國(guó)家可以更高的稅率同時(shí)對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人征收適當(dāng)?shù)陌踩a(chǎn)稅，限制這些企業(yè)和個(gè)人的冒險(xiǎn)行為，并把稅收所得用到必要的煤礦安全投入項(xiàng)目上。這樣，既可以有效地減少礦難，又可以增加國(guó)家煤礦安全投入資金，可謂一舉兩得。

3.稅率和稅基的確定。（1）稅率的確定。要對(duì)煤炭企業(yè)開(kāi)征煤礦安全生產(chǎn)稅，首先要確定的是稅率的大小。如果稅率太大，就可能?chē)?yán)重限制企業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展。而如果稅率過(guò)低，則可能出現(xiàn)上述外部成本內(nèi)在化的效應(yīng)，收入尚不足以彌補(bǔ)征收成本，對(duì)納稅人影響很小，以至于礦難還大量存在，沒(méi)有達(dá)到征收煤礦安全生產(chǎn)稅的目的。（2）稅基的確定。一般來(lái)說(shuō)，煤礦安全生產(chǎn)稅的計(jì)稅基礎(chǔ)有兩種選擇：煤炭企業(yè)的產(chǎn)量和煤炭資源的儲(chǔ)量。對(duì)于第一種方式，即以煤炭企業(yè)的產(chǎn)量作為稅基，這一依據(jù)必須建立在礦難的發(fā)生與煤礦的產(chǎn)量存在固定的比例正相關(guān)的基礎(chǔ)上，而現(xiàn)實(shí)生活中，各煤礦礦難的程度是不同的，煤礦的產(chǎn)量高不一定發(fā)生的礦難就嚴(yán)重。第二種方式是煤炭資源的儲(chǔ)量作為稅基，也有較大的缺陷，因?yàn)槊禾抠Y源的儲(chǔ)量與礦難不存在直接的因果關(guān)系。鑒于煤礦安全生產(chǎn)稅制度對(duì)于保障人民生命及其財(cái)產(chǎn)的重要性，筆者建議，煤礦安全生產(chǎn)稅可按煤炭生產(chǎn)企業(yè)的產(chǎn)量計(jì)征，并實(shí)行差別稅額，同時(shí)根據(jù)煤礦安全生產(chǎn)條件優(yōu)劣的變化決定是否給予減免優(yōu)惠。

四、開(kāi)征安全生產(chǎn)稅的配套措施

為了能確保煤礦安全生產(chǎn)稅的順利實(shí)施，還需要建立相關(guān)的配套措施，增強(qiáng)具體操作過(guò)程中的可行性。

1.建立煤礦安全生產(chǎn)基金。建立煤礦安全生產(chǎn)基金用于煤礦安全生產(chǎn)工程的投入，煤礦安全生產(chǎn)動(dòng)用資金需要經(jīng)過(guò)申請(qǐng)、立項(xiàng)、評(píng)估、使用、驗(yàn)收和決算等程序。實(shí)行煤礦安全生產(chǎn)基金轉(zhuǎn)移支付制度，解決效益低下的老礦區(qū)和個(gè)體煤礦安全投入不足或安全投入能力低下的問(wèn)題。

煤礦安全稅是煤炭安全基金的主要來(lái)源。煤炭安全生產(chǎn)基金管理涉及到煤礦安全生產(chǎn)基金管理模式的選擇、中央與地方的政府的分工、管理體制的構(gòu)建等。筆者認(rèn)為，確保煤礦安全生產(chǎn)基金的安全與增值是確立煤礦安全生產(chǎn)基金模式的基本目標(biāo)。煤礦安全生產(chǎn)基金管理可以交給?。ㄊ校⒌兀ㄊ校┮患?jí)政府管理。這樣既有利于增強(qiáng)各級(jí)政府管理煤礦安全生產(chǎn)的責(zé)任，也有利于分散煤礦安全生產(chǎn)基金管理的風(fēng)險(xiǎn)，提高各級(jí)基金管理的水平。

從高效、安全的角度出發(fā)，未來(lái)的煤礦安全生產(chǎn)基金管理應(yīng)采用基金收入、支出、發(fā)放運(yùn)營(yíng)、管理的組織建構(gòu)相互分離與相互制約的模式。具體來(lái)說(shuō)，基金籌措歸稅務(wù)部門(mén)，基金支出認(rèn)定歸煤礦安全生產(chǎn)基金管理委員會(huì)，基金管理歸煤礦安全生產(chǎn)管理部門(mén)，基金發(fā)放歸銀行部門(mén)，基金增值歸市場(chǎng)部門(mén)，基金監(jiān)管歸權(quán)利機(jī)關(guān)。

2.財(cái)政體制的配套改革。財(cái)政體制是處理中央和地方以及地方各級(jí)政府之間財(cái)政關(guān)系的基本制度，其核心是在明確中央與地方事權(quán)和支出范圍的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步解決實(shí)現(xiàn)事權(quán)的籌資來(lái)源。就煤礦安全生產(chǎn)基金而言，財(cái)政體制問(wèn)題的關(guān)鍵是劃清煤礦安全生產(chǎn)基金責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)或責(zé)任邊界，以及相應(yīng)的煤礦安全生產(chǎn)基金的分配。

煤礦安全稅收入是一種基金性收入，與一般的預(yù)算收入相比，具有完全不同的性質(zhì)和專(zhuān)門(mén)的用途，其收支應(yīng)自成體系，單獨(dú)管理。我國(guó)可以在目前由經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算組成的復(fù)式預(yù)算的基礎(chǔ)上，增加一項(xiàng)煤礦安全生產(chǎn)投入預(yù)算，將煤礦安全稅的收支全部納入煤礦安全生產(chǎn)投入預(yù)算統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。這樣有利于將煤礦安全生產(chǎn)基金的籌措和運(yùn)用置于國(guó)家法律的制約和監(jiān)督之下，更好地保證煤礦安全生產(chǎn)基金的安全和有效使用。

3.健全相關(guān)法律。從某種意義上說(shuō)，煤礦安全生產(chǎn)基金應(yīng)是一種法律保障，沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)，煤礦安全生產(chǎn)很難成功實(shí)施。因此，煤礦安全生產(chǎn)基金立法勢(shì)在必行。首先，完善相關(guān)法律，制定煤礦安全生產(chǎn)的基本法規(guī)；其次，制定煤礦安全稅法；還需要研究制定《煤礦安全稅條例》及與之相配套的實(shí)施細(xì)則，對(duì)煤礦安全稅有關(guān)方面做出具體規(guī)定，使開(kāi)征煤礦安全稅具有較強(qiáng)的可操作性。

總之，最大限度地增加煤礦安全投入是保證煤礦企業(yè)正常發(fā)展的基礎(chǔ)。嚴(yán)厲整頓煤炭企業(yè)，加強(qiáng)煤礦安全投入力度，方可有效控制煤礦安全事故的發(fā)生，更大程度地提高煤礦的經(jīng)濟(jì)效益。相信只要不斷提高國(guó)家煤礦安全投入水平，就能有效地減少安全事故，保證我國(guó)煤炭產(chǎn)量順利達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，并推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)步增長(zhǎng)，促進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。

（作者單位：陜西永榆能源有限公司）