文 本刊記者 崔 晨

地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈的北京、天津、河北，猶如一個(gè)手掌攤開(kāi)的“多個(gè)指頭”，握緊則是“一個(gè)拳頭”，各地只有心往一處想，勁往一處使，匯聚發(fā)展合力，才能擊出京津冀一體化的“重拳”。

2014年2月26日，華北大部持續(xù)一周的霧霾還未退去。這一天，中共中央總書(shū)記習(xí)近平在聽(tīng)取京津冀協(xié)同發(fā)展專(zhuān)題匯報(bào)時(shí)，提出了七點(diǎn)要求。

去年5月、8月，習(xí)近平總書(shū)記曾先后在天津、河北調(diào)研時(shí)也特別談及京津冀協(xié)同發(fā)展問(wèn)題。國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人如此關(guān)注一個(gè)區(qū)域的協(xié)同發(fā)展并連續(xù)作出重要指示，這十分罕見(jiàn)。有鑒于此，不少專(zhuān)家將“京津冀一體化”視為中央推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革的“一號(hào)工程”。應(yīng)該說(shuō)，自上而下的強(qiáng)有力推動(dòng)，給京津冀協(xié)同發(fā)展注入了一支強(qiáng)心劑。

合作的迫切與遲滯

改革開(kāi)放之初，我國(guó)南北方經(jīng)濟(jì)實(shí)力基本相當(dāng)，但隨著珠三角、長(zhǎng)三角的相繼崛起，經(jīng)濟(jì)重心持續(xù)南移，南重北輕的經(jīng)濟(jì)格局日漸加劇。而這其中的一個(gè)關(guān)鍵因素是以京津?yàn)楹诵牡木┙蚣降貐^(qū)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)版圖中分量的持續(xù)下降。起初，珠江三角洲地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力根本無(wú)法與京津冀地區(qū)相比，但到2004年，京津冀的生產(chǎn)總值只有珠三角的1/2強(qiáng)，尚不及長(zhǎng)三角的一半。在北京市政協(xié)委員、中國(guó)城市發(fā)展研究院常務(wù)副院長(zhǎng)楊旭眼中，作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)第三極的京津冀地區(qū)現(xiàn)在確實(shí)到了該發(fā)力的時(shí)候了。與此同時(shí)，京津冀三地發(fā)展各自面臨瓶頸式問(wèn)題：北京正承受著資源、環(huán)境、人口的多重壓力；天津一直被產(chǎn)業(yè)升級(jí)的問(wèn)題困擾；河北因?yàn)椤皟筛摺碑a(chǎn)業(yè)產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩亟須實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。并且，三地還面臨著共同的發(fā)展與環(huán)境問(wèn)題。如今面臨的這些深層次問(wèn)題，已絕非單個(gè)省、市所能解決。實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展、合作共贏，已經(jīng)成為京津冀地區(qū)的迫切需求和現(xiàn)實(shí)課題。

但是，與現(xiàn)實(shí)需求相比，三地合作的實(shí)際行動(dòng)卻一直相對(duì)遲緩。推進(jìn)京津冀三地合作發(fā)展的思路可追溯到上世紀(jì)80年代，1982年，北京市做城市總體規(guī)劃時(shí)首次提出京津冀地區(qū)合作發(fā)展的問(wèn)題，然而這一理念在實(shí)踐中并沒(méi)有得到貫徹實(shí)施；2001年，中國(guó)科學(xué)院院士、中國(guó)工程院院士吳良鏞主持了“大北京”規(guī)劃，這通常被認(rèn)為是京津冀一體化合作在實(shí)踐探索層面的開(kāi)始；2004年11月，國(guó)家發(fā)展改革委正式啟動(dòng)“京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃”編制，但時(shí)至今日，這一等待了十年之久的規(guī)劃，名稱(chēng)從最初的“京津冀都市圈”變成“首都經(jīng)濟(jì)圈”，具體內(nèi)容始終未能與公眾見(jiàn)面。與此形成鮮明對(duì)比的是，這期間，國(guó)家發(fā)展改革委編制出臺(tái)的包括跨區(qū)域協(xié)作在內(nèi)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃已不下20個(gè)。京津冀都市圈區(qū)域發(fā)展規(guī)劃成了“最難編制的區(qū)域規(guī)劃”。

十年難產(chǎn)的規(guī)劃折射出很多現(xiàn)實(shí)和深層次問(wèn)題。一方面因?yàn)槿鄙俾?lián)席機(jī)制和高層協(xié)調(diào)制度，難以平衡包括北京、天津“二核”在內(nèi)的各方面利益；另一方面，由于長(zhǎng)期以來(lái)京津冀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化明顯，產(chǎn)業(yè)鏈分工差異化不足，地區(qū)發(fā)展明顯不平衡等客觀問(wèn)題，加大了三地合作發(fā)展的復(fù)雜性和難度。一位曾參與規(guī)劃編制的專(zhuān)家稱(chēng)：“京津冀三地均想在規(guī)劃中表達(dá)各自的利益訴求，有的要加快發(fā)展，有的要加強(qiáng)保護(hù)，有的要產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，在很多問(wèn)題上很難達(dá)成一致。”

因此，這次習(xí)近平總書(shū)記就推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展提出的七點(diǎn)要求中，明確指出要自覺(jué)打破自家“一畝三分地”的思維定式。對(duì)于總書(shū)記的要求，北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長(zhǎng)李國(guó)平是這樣理解的：“京津冀三省市之間由于行政壁壘仍然很強(qiáng)，一定程度上阻礙了生產(chǎn)要素在區(qū)域之間的自由流動(dòng)。改變這一狀況最根本的解決之路在于一方面要去行政主導(dǎo)化，需要改變地方分灶的財(cái)稅制度以及相應(yīng)的考核評(píng)價(jià)制度；另一方面，也是最為重要的是大力培育企業(yè)主體，通過(guò)企業(yè)主體在區(qū)域范圍內(nèi)基于產(chǎn)業(yè)鏈的功能空間布局及聯(lián)系來(lái)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。這種企業(yè)為主體所形成的一體化格局最經(jīng)得起時(shí)間考驗(yàn)?！?/p>

“雙黃蛋”變“大蛋糕”

在京津冀三地長(zhǎng)期的發(fā)展關(guān)系中，北京與天津常被譽(yù)為“蛋黃”，而河北則為“蛋清”，打破自家“一畝三分地”的思維定式，就是要將“蛋黃”與“蛋清”充分融合，做成京津冀一體化的“大蛋糕”。

首先，要做好京津冀一體化的頂層設(shè)計(jì)，這是諸多專(zhuān)家的共同觀點(diǎn)，這如同做蛋糕前首先要有模子。北京市社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)趙弘指出，京津冀一體化發(fā)展必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展體制機(jī)制，建立高層次、跨區(qū)域溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)北京與周邊區(qū)域共同編制首都經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展相關(guān)規(guī)劃，從更高層次統(tǒng)籌解決區(qū)域間產(chǎn)業(yè)分工、城市布局、設(shè)施配套、綜合交通體系等重大問(wèn)題。楊旭委員認(rèn)為，做好頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該注意三方面問(wèn)題，首先是要在思想認(rèn)識(shí)上明確，京津冀一體化不是三地統(tǒng)籌，而是四方統(tǒng)籌，中央不僅是協(xié)調(diào)方，而且是重要的參與者；第二是要有一個(gè)強(qiáng)有力的推進(jìn)機(jī)構(gòu)，并賦予其相應(yīng)權(quán)力；第三是要厘清三地發(fā)展階段、發(fā)展現(xiàn)狀與比較優(yōu)勢(shì)，必須一城一地地認(rèn)真分析，只有這樣才能有針對(duì)性地做三地功能定位、產(chǎn)業(yè)空間布局。

在做好頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，接下來(lái)關(guān)鍵是要在實(shí)踐層面全面有序扎實(shí)推進(jìn)京津冀一體化各項(xiàng)工作。專(zhuān)家們認(rèn)為，當(dāng)前，做好京津冀一體化“大蛋糕”，需要著力在基礎(chǔ)設(shè)施一體化、產(chǎn)業(yè)一體化和生態(tài)一體化等方面下工夫。

基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體和平臺(tái)，推進(jìn)京津冀一體化，基礎(chǔ)設(shè)施一體化將起到領(lǐng)跑的作用。長(zhǎng)期以來(lái)，受行政區(qū)劃影響，京津冀都市圈內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施各自建設(shè)，缺乏整體規(guī)劃，影響了資源的有效配置和整體效益發(fā)揮。天津科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副院長(zhǎng)朱磊在其論文中指出，要建立起京津冀銜接配套與功能共享的基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)三地交通運(yùn)輸、電信網(wǎng)絡(luò)、能源設(shè)施、旅游設(shè)施等硬件基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)接，發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)整個(gè)京津冀地區(qū)的支撐作用，實(shí)現(xiàn)效用的最大化。在基礎(chǔ)設(shè)施一體化中交通一體化無(wú)疑是先行領(lǐng)域，正在編制的京津冀一體化交通方案顯示：到2020年，京津冀三地將形成9000公里高速公路網(wǎng)和主要城市3小時(shí)公路交通圈，9500公里鐵路網(wǎng)和主要城市1小時(shí)高鐵交通圈，首都機(jī)場(chǎng)客流量也將突破一億人次，首都新機(jī)場(chǎng)一期工程將投入使用，逐步形成立體交通網(wǎng)絡(luò)。

產(chǎn)業(yè)一體化是區(qū)域一體化的核心和關(guān)鍵。首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院副教授葉堂林研究分析，當(dāng)前北京已進(jìn)入后工業(yè)化階段，產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)服務(wù)主導(dǎo)和創(chuàng)新主導(dǎo)的服務(wù)經(jīng)濟(jì)、總部經(jīng)濟(jì)、知識(shí)經(jīng)濟(jì)和綠色經(jīng)濟(jì)等首都經(jīng)濟(jì)特征；天津進(jìn)入工業(yè)化后期的技術(shù)集約型和產(chǎn)業(yè)高端化階段，呈現(xiàn)出高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與重化工業(yè)并重、現(xiàn)代制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)并舉的突出特征；河北則進(jìn)入工業(yè)化的中期階段，產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出資源加工型、資本密集型的突出特征?！熬┙蚣疆a(chǎn)業(yè)一體化應(yīng)該充分發(fā)揮三地各自比較優(yōu)勢(shì)，按照互惠互利、共贏發(fā)展的原則，開(kāi)展全方位的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和對(duì)接協(xié)作。理順三地產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，形成區(qū)域間產(chǎn)業(yè)合理分工、產(chǎn)業(yè)集聚和上下游聯(lián)動(dòng)發(fā)展?！比~堂林教授建議。

生態(tài)環(huán)境是可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，目前京津冀生態(tài)一體化日益迫切。2013年，京津冀地區(qū)成為全國(guó)污染最重的區(qū)域，京津冀13個(gè)城市中，11個(gè)城市的污染程度排在全國(guó)前20位，其中有7個(gè)城市排在前10位，部分城市的空氣質(zhì)量重度及以上污染天數(shù)占到全年天數(shù)的40%?！巴粑?、共命運(yùn)”的三地，不得不共同打響“生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)戰(zhàn)”。京津冀生態(tài)一體化就是要將京津冀三地看成是一個(gè)整體的生態(tài)系統(tǒng)來(lái)維護(hù)和改善。對(duì)此，趙弘院長(zhǎng)建議，要在京津冀乃至環(huán)渤海等更大空間范圍內(nèi)擴(kuò)大環(huán)境容量生態(tài)空間，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作。可以考慮積極爭(zhēng)取國(guó)家層面支持，將京津冀地區(qū)作為“生態(tài)經(jīng)濟(jì)特區(qū)”，開(kāi)展節(jié)能量、排污權(quán)、碳排放權(quán)、水權(quán)交易制度等試點(diǎn)工作，探索跨地區(qū)、長(zhǎng)效化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。由于三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還存在明顯差異，為使三地在生態(tài)保護(hù)問(wèn)題上不打折扣，北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院張世秋教授則建議，在整個(gè)京津冀區(qū)域范圍內(nèi)，通過(guò)統(tǒng)一檢測(cè)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一法規(guī)、統(tǒng)一考核、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一規(guī)劃，特別是強(qiáng)化環(huán)境準(zhǔn)入制度，防止污染的區(qū)域間轉(zhuǎn)移。

除此之外，還需要推進(jìn)區(qū)域性市場(chǎng)建設(shè)一體化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)建設(shè)一體化、社會(huì)發(fā)展與社會(huì)保障體系一體化、基本公共服務(wù)一體化等等，共同構(gòu)建京津冀一體化的“大蛋糕”。

盤(pán)活京津冀城市群

京津冀城市群共有城市35個(gè)，其中中央直轄市2個(gè)、地級(jí)市11個(gè)、縣級(jí)市22個(gè)，土地總面積18.25萬(wàn)平方公里，占全國(guó)國(guó)土面積的1.9%，人口占全國(guó)的6.2%，2012年區(qū)域生產(chǎn)總值占全國(guó)的10.0%。

“該地區(qū)的整體經(jīng)濟(jì)密度和人口密度都要高于全國(guó)平均水平，但是內(nèi)部35個(gè)城市的規(guī)模結(jié)構(gòu)還存在較大差距?！笔锥冀?jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院教授張貴祥以數(shù)據(jù)分析。在京津冀城市群的35個(gè)城市中，100萬(wàn)人口以上的大城市共8個(gè)，50萬(wàn)至100萬(wàn)的中等城市3個(gè)，50萬(wàn)以下的小城市達(dá)24個(gè)，城市數(shù)量呈“啞鈴”型；從人口結(jié)構(gòu)看，天津和北京兩個(gè)超大城市容納了京津冀地區(qū)人口的60.82%，遠(yuǎn)大于其他中小城市總和，超大城市人口過(guò)于集中，其他城市人口規(guī)模偏小，人口分布呈“倒金字塔”型；從經(jīng)濟(jì)實(shí)力看，2012年北京和天津兩市地區(qū)生產(chǎn)總值之和占整個(gè)京津冀城市群的53.7%；從人均GDP看，2012年北京和天津人均GDP分別達(dá)到14027.13美元和15129.04美元，而河北省人均GDP僅為5838.95美元，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于京津兩市，甚至低于同期全國(guó)6094美元的平均水平。這一連串?dāng)?shù)據(jù)顯示，京津冀區(qū)域內(nèi)部城鎮(zhèn)化發(fā)展極不平衡，京津極化效應(yīng)明顯，河北雖有地理上環(huán)京津的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，卻陷入了“大樹(shù)底下不長(zhǎng)草”的現(xiàn)實(shí)劣勢(shì)。

這樣的發(fā)展落差還導(dǎo)致了異地城鎮(zhèn)化現(xiàn)象的出現(xiàn)，其主要表現(xiàn)為人口由經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的中小城市涌向北京和天津兩個(gè)超大城市?！爱惖爻擎?zhèn)化現(xiàn)象在一定程度上影響了河北省中小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度、規(guī)模和水平，進(jìn)一步加大了區(qū)域發(fā)展的不平衡，同時(shí)大量人口涌入大城市，對(duì)社會(huì)保障、資源環(huán)境、電力交通、市政建設(shè)、社會(huì)治安等方面也帶來(lái)了巨大壓力，使大城市的運(yùn)行與管理面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?！睆堎F祥教授認(rèn)為，這種惡性循環(huán)需高度警惕，因?yàn)椴缓侠淼某擎?zhèn)體系結(jié)構(gòu)將導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展缺乏支撐力。

因此，張貴祥教授建議，重構(gòu)京津冀大中小城市的合理格局，既要優(yōu)化空間，又要提升質(zhì)量。當(dāng)前要加快發(fā)展石家莊、唐山、保定等城市建設(shè)，以彌補(bǔ)現(xiàn)有城市體系中大城市數(shù)量不足和質(zhì)量不高的缺陷，再帶動(dòng)周邊小城鎮(zhèn)建設(shè)，使其與中心城市功能對(duì)接、融合發(fā)展，最終促進(jìn)區(qū)域內(nèi)形成特大城市“做優(yōu)”、中等城市“做強(qiáng)”、小城鎮(zhèn)“做大”的大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局。

還有專(zhuān)家建議京津冀城鎮(zhèn)體系的完善要采取分步走的策略：近期，可采用“雙核、軸帶”的城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮北京、天津?qū)^(qū)域的輻射帶動(dòng)作用，加強(qiáng)空間聯(lián)系密切的區(qū)域軸帶建設(shè)，同時(shí)積極培育石家莊、唐山副中心的功能，加強(qiáng)京津高科技產(chǎn)業(yè)軸、沿海產(chǎn)業(yè)帶和傳統(tǒng)山前產(chǎn)業(yè)帶的集聚發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)；中期，形成“多中心、開(kāi)放型”的城鎮(zhèn)空間格局，提升小城鎮(zhèn)的發(fā)展動(dòng)力和吸納力，帶動(dòng)更多城鎮(zhèn)和地區(qū)融入經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)；遠(yuǎn)期，形成“網(wǎng)絡(luò)化、連綿狀”的城鎮(zhèn)空間格局，使京津冀城市群成為具有全球影響力和競(jìng)爭(zhēng)力的都市連綿區(qū)。

地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈的北京、天津、河北，猶如一個(gè)手掌攤開(kāi)的“多個(gè)指頭”，握緊則是“一個(gè)拳頭”，各地只有心往一處想，勁往一處使，匯聚發(fā)展合力，才能擊出京津冀一體化的“重拳”。