◎高秦偉

（高秦偉，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授/責(zé)編劉玉霞）

一、當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)及建設(shè)法治政府的意義

進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，信息社會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)以及全球化的浪潮，從技術(shù)上、社會(huì)上、經(jīng)濟(jì)上、文化上以及政治上給世界各國(guó)的發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)與契機(jī)。以風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的形態(tài)為例，該理論由德國(guó)學(xué)者貝克于1986年提出，但之后沒過多久，在全球范圍內(nèi)，戰(zhàn)爭(zhēng)、恐怖主義、犯罪、食品安全、突發(fā)事件、自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，無不表明風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)已然來臨。這樣的社會(huì)不僅大大增加了風(fēng)險(xiǎn)的來源，放大了風(fēng)險(xiǎn)的影響和潛在后果，加速了信息流通的速度，分散了權(quán)力運(yùn)行的結(jié)構(gòu)，同時(shí)還呼喚并推動(dòng)著國(guó)家治理機(jī)制的變革。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的治理困境，各國(guó)政府承擔(dān)起了治理責(zé)任，在充分意識(shí)到政府知識(shí)有限性和政府行為可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)的前提下，提高政府行為的前瞻性與科學(xué)性，并通過危機(jī)管理常態(tài)化、建立廣泛的社會(huì)合作機(jī)制等途徑盡可能降低風(fēng)險(xiǎn)的不利影響，提高風(fēng)險(xiǎn)治理的有效性。在這個(gè)過程中，法治的作用至關(guān)重要，因?yàn)榉ㄖ纬艘?guī)范、保障、指引全球社會(huì)、信息社會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的建構(gòu)之外，還包含著豐富的法治理念，尤其是崇高的法治信仰和法律文化，其不僅僅是預(yù)防和治理風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的根本手段，更是建構(gòu)和諧社會(huì)、科學(xué)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)幸福的最有力的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

二、回應(yīng)性法治理念與法治政府的建設(shè)

正是在這樣的大背景之下，我國(guó)堅(jiān)持改革開放，取得了輝煌的成就，這取決于我們黨的偉大領(lǐng)導(dǎo)，更取決于我們黨始終堅(jiān)持制度建設(shè)、堅(jiān)持法治建設(shè)，從而才能夠從容應(yīng)對(duì)改革中出現(xiàn)的種種問題，才能夠從容應(yīng)對(duì)世界視野中的全球問題、信息問題與風(fēng)險(xiǎn)問題。亞里士多德對(duì)何為 “法治”曾作過深刻地闡述：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身應(yīng)該是制訂得良好的法律?！币粋€(gè)完善的法律體系，對(duì)于法治無疑具有基礎(chǔ)意義。而60多年中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的歷程，也正是從立法開始的。

進(jìn)入改革開放新時(shí)期，吸取十年浩劫的教訓(xùn)，加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)這一歷史任務(wù)再次擺到國(guó)人面前。在1978年中央工作會(huì)議閉幕會(huì)上，鄧小平同志的講話發(fā)人深?。骸盀榱吮Ｕ先嗣衩裰?，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變?！边@一論述，實(shí)際上成為依法治國(guó)方略的理論起點(diǎn)。20世紀(jì)90年代，中國(guó)開始全面推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，也對(duì)法治提出了更高要求。1997年黨的十五大報(bào)告正式提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的基本方略，并在1999年憲法修正案中予以確認(rèn)，這標(biāo)志著我國(guó)成功實(shí)現(xiàn)了治國(guó)理政模式的根本轉(zhuǎn)變，具有里程碑意義。進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)的法治建設(shè)繼續(xù)向前推進(jìn)?！皣?guó)家尊重和保障人權(quán)”載入憲法，多部法律相繼實(shí)施。黨的十八大以來，習(xí)近平同志多次就法治建設(shè)發(fā)表重要論述，進(jìn)一步指明了社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的方向和道路，豐富和發(fā)展了社會(huì)主義法治理論，對(duì)推進(jìn)法治建設(shè)作出全面部署，充分體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。關(guān)于建設(shè)目標(biāo)，明確提出大力推進(jìn)平安中國(guó)、法治中國(guó)建設(shè)，落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。關(guān)于總體布局，明確提出全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。

建設(shè)法治政府，關(guān)鍵在于限制公權(quán)，保障私權(quán)。多年來，我國(guó)政府為此采取了一系列措施。繼1999年頒布 《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》后，2004年，國(guó)務(wù)院又發(fā)布 《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出用十年左右的時(shí)間基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，并明確要求行政管理應(yīng)當(dāng)遵循合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等六項(xiàng)基本要求。新中國(guó)成立60多年，特別是改革開放30年來，我國(guó)行政法治取得了巨大成績(jī)，“基本上實(shí)現(xiàn)了公共行政管理的制度化、規(guī)范化和程序化，依法行政的能力、水平與品格得到顯著提升?！遍L(zhǎng)期從事行政法學(xué)研究的羅豪才教授如是說。

我國(guó)在過去三十多年的改革開放中取得了舉世矚目的成就，但我們也應(yīng)該清醒地看到在這個(gè)過程中也產(chǎn)生了很多社會(huì)問題，安全、環(huán)境、貧富差距、腐敗等。目前最突出的問題是社會(huì)不公平，城鄉(xiāng)差距、貧富差距、地區(qū)差距和行業(yè)差距仍在擴(kuò)大。生態(tài)破壞、資源浪費(fèi)、競(jìng)爭(zhēng)無序、權(quán)力腐敗等問題也比較突出。傳統(tǒng)道德解體、文化迷失和心理失衡，社會(huì)共識(shí)缺失。可見，社會(huì)轉(zhuǎn)型的任務(wù)十分艱巨。我們有必要運(yùn)用法律手段，通過制度建構(gòu)來促進(jìn)社會(huì)公平，提升執(zhí)政黨的執(zhí)政能力和水平，提高政府管理的民主科學(xué)程度和改革的理性，有效預(yù)防和化解社會(huì)沖突，確保社會(huì)的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。為此，黨中央出臺(tái) 《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，全面推進(jìn)深化改革，且強(qiáng)調(diào)要善于運(yùn)用法治手段來深化改革，推進(jìn)發(fā)展，維護(hù)穩(wěn)定，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供有力的法治保障和良好的法治環(huán)境。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)、立足中國(guó)實(shí)踐，我們認(rèn)為唯有法治特別是強(qiáng)調(diào)法治政府的建設(shè)，才能夠解決我國(guó)當(dāng)前一段時(shí)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的問題，才能夠建立更加公正和諧、科學(xué)發(fā)展的社會(huì)，才能夠建立共同的價(jià)值體系、實(shí)現(xiàn)個(gè)體幸福。

值得指出的是，法治建設(shè)本身也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，將隨著調(diào)整對(duì)象的變化而不斷升華。建設(shè)法治政府的新實(shí)踐、新發(fā)展，迫切要求我們不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新，總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，提出新觀點(diǎn)，形成科學(xué)理論并用以指導(dǎo)新的實(shí)踐。我們認(rèn)為未來適應(yīng)中國(guó)科學(xué)發(fā)展、能夠?qū)崿F(xiàn)公民幸福的法治理論可能就會(huì)與先前僅僅建立規(guī)則、強(qiáng)調(diào)公民守法不同，中國(guó)新型的法治觀將不僅僅堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以憲法為依據(jù)，強(qiáng)調(diào)法治適應(yīng)社會(huì)和政治環(huán)境，把理論與實(shí)踐有機(jī)結(jié)合起來，而且還強(qiáng)調(diào)法治對(duì)社會(huì)回應(yīng)、調(diào)適的能力，以人的幸福為本，時(shí)刻關(guān)注民心與人民的幸福感，群眾才能永遠(yuǎn)和我們站在一起，在理論上要成為一種 “回應(yīng)性法治”。

回應(yīng)性法治，是將公民性作為維護(hù)公共秩序的標(biāo)準(zhǔn)，把維護(hù)、發(fā)展公民參與和公民意識(shí)作為核心價(jià)值，以此建立起一個(gè)尊重和包容個(gè)體和多樣性的道德共同體，“回應(yīng)性法就是把法律放在若干個(gè)不斷伸縮的同心圓的中心，法律通過政治協(xié)商把處于外延的價(jià)值吸收進(jìn)來，然后又把這些價(jià)值放射性地推向社會(huì)，并灌輸?shù)街贫劝才胖小貞?yīng)性法治和政治緊密相連。政治討論確定了法律的目的、價(jià)值和原則。然后回應(yīng)性法把這些價(jià)值以靈活和參與的方式應(yīng)用于實(shí)踐之中。在保持自身完整性的同時(shí)，法律盡可能地鼓勵(lì)社會(huì)組織來適用這些價(jià)值?！蔽ㄓ写耍覀儾拍軌虿扇∮行Т胧?，扎扎實(shí)實(shí)地全面推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，保障科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧，實(shí)現(xiàn)人民福祉。

三、回應(yīng)性法治的內(nèi)涵與意義

我們所要建設(shè)的社會(huì)主義和諧社會(huì)是民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)。習(xí)近平同志指出，人民群眾是科學(xué)發(fā)展的受益者，也是科學(xué)發(fā)展的實(shí)踐者和推動(dòng)者。開展深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)，必須最充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，最大限度地集中全社會(huì)全民族的智慧和力量，最廣泛地動(dòng)員和組織億萬群眾投身貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)踐，努力使科學(xué)發(fā)展取得的各方面成果體現(xiàn)在不斷提高人民群眾的思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)上，體現(xiàn)在不斷提高人民群眾的生活質(zhì)量和健康水平上，體現(xiàn)在充分保障人民群眾享有的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各方面權(quán)益上，讓發(fā)展成果惠及廣大人民群眾。回應(yīng)性法治觀正是體現(xiàn)了這些講話的重要內(nèi)涵，中央將社會(huì)發(fā)展和社會(huì)管理提高到了社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的顯要地位，實(shí)際上就說明中國(guó)特色社會(huì)主義的現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展即將或者已然開始了又一次更高目標(biāo)的社會(huì)轉(zhuǎn)型，因而急需一種新的社會(huì)發(fā)展理念、發(fā)展思路和發(fā)展方式，特別是法治觀念。要善于運(yùn)用法治來保障公民權(quán)利，來調(diào)節(jié)各種利益關(guān)系，來處理各種社會(huì)矛盾糾紛。當(dāng)然，也要善于運(yùn)用法治來引導(dǎo)、要求公民自覺地履行義務(wù)，承擔(dān)責(zé)任，以使公民的權(quán)利與義務(wù)相對(duì)等和相一致。如在社區(qū)管理的過程中，讓街道、社區(qū)、居民均參與到管理中來，多管齊下、項(xiàng)目帶動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了回應(yīng)性法治觀。人們的思想觀念很重要，法治精神、法治理念、公平正義、合法、合理、理性，只有在法治建設(shè)中貫徹在其中，才能得到廣大群眾的擁護(hù)與贊成。

回應(yīng)性法治觀也很好地回答了未來中國(guó)法治建設(shè)的重要問題，特別是民主政治建設(shè)的問題。從法治與民主政治的關(guān)系看，法治是民主政治的核心內(nèi)容，民主政治是法治的前提與基礎(chǔ)，“從根本上說，民主與法治是一個(gè)硬幣的兩面，互為條件，不可分享，它們共同構(gòu)成現(xiàn)代政治文明的基礎(chǔ)”。即法治的建設(shè)離不開民主政治，而民主政治的核心就是公眾的參與，而這一點(diǎn)正好與回應(yīng)性法治不謀而合?！罢x是社會(huì)制度的第一美德，正像真理是思想的第一美德一樣。”我們現(xiàn)在的社會(huì)建設(shè)、社會(huì)治理，無非是兩大方面，一個(gè)是政府，一個(gè)是人民。社會(huì)管理、社會(huì)治理的最大目的就是政府與人民的合作、和諧，怎么合作、和諧？政府要回應(yīng)人民的需求，政府要實(shí)現(xiàn)善治。在談到推進(jìn)政治體制改革時(shí)，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)政治體制改革，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，發(fā)展更加廣泛、更加充分的人民民主，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家和社會(huì)治理中的重要作用，維護(hù)國(guó)家法治的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，保障社會(huì)公平正義，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由。

現(xiàn)階段中國(guó)公民政治參與的形式與途徑主要有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等四個(gè)方面的內(nèi)容。公民參與政治也需要制度設(shè)計(jì)，這一制度是否與時(shí)代發(fā)展相適應(yīng)，是否符合大多數(shù)民眾的意愿，是否符合公平正義，是公民有效參與政治的保障。正如西方著名學(xué)者羅爾斯所言：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。一種理論，無論它是多么雅致和簡(jiǎn)潔，只要它不真實(shí)，就必須加以拒絕或修正；同樣，法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除?！睘榇?，必須不斷完善公民政治參與機(jī)制，拓寬公民政治參與渠道，為構(gòu)建法治國(guó)家、法治政府奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。第一，改革選舉，增強(qiáng)公民選舉的影響力。應(yīng)該引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)候選人的競(jìng)爭(zhēng)性參與。第二，完善公民聽證會(huì)制度，增強(qiáng)公民參與政府決策的影響力。應(yīng)該豐富各種聽取意見的方式。第三，健全公民監(jiān)督制度，增強(qiáng)公民政治參與的監(jiān)督能力。第四，通過教育公民，提高公民政治參與能力。

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一些矛盾和問題不容忽視：資源環(huán)境約束強(qiáng)化，投資消費(fèi)關(guān)系失衡，收入分配差距較大，科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)，社會(huì)矛盾明顯增多。從“摸著石頭過河”到 “改革頂層設(shè)計(jì)”，從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域到政治文化社會(huì)領(lǐng)域，今天的改革開放已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)全新階段。這就需要我們更加注重改革開放，堅(jiān)定信心、砥礪勇氣，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向，不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期健康穩(wěn)定發(fā)展；堅(jiān)持總體規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)推進(jìn)，保持改革措施的連續(xù)性和配套性；進(jìn)一步明確深化改革開放的重點(diǎn)和突破口，既著力在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破，又努力使經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制等方面的改革創(chuàng)新有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)推進(jìn)，繼續(xù)解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，繼續(xù)推動(dòng)我國(guó)社會(huì)主義制度自我完善和發(fā)展，堅(jiān)決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端，為推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)注入強(qiáng)大動(dòng)力。有鑒于此，我們提出了回應(yīng)性法治觀，可以很好地應(yīng)用于社會(huì)矛盾解決與社會(huì)管理創(chuàng)新之中。要通過法治建設(shè)，把促進(jìn)社會(huì)價(jià)值體系的建立、培養(yǎng)社會(huì)成員公民責(zé)任和自我管理能力作為核心目標(biāo)，立足經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不搞絕對(duì)的 “GDP崇拜”，那么無論是政府還是整個(gè)社會(huì)，都會(huì)成為具有良好公民責(zé)任的個(gè)體或者組織，而不只是利益的計(jì)算者，那么我們將會(huì)擁有一個(gè)更加美好和諧的社會(huì)。

隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷深化，特別是現(xiàn)代化建設(shè)面臨的問題越來越艱巨、面臨的環(huán)境越來越復(fù)雜，建設(shè)什么樣的政府、怎樣建設(shè)政府正在成為當(dāng)代中國(guó)共產(chǎn)黨人必須面對(duì)并給予科學(xué)回答的一個(gè)重大課題。欣喜的是，中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民奔向現(xiàn)代化的征途中，不僅已確立了實(shí)行依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的理念，而且已確定了推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的方針，開始了 “建設(shè)什么樣的政府、怎樣建設(shè)政府”的積極探索。建設(shè)法治政府應(yīng)該選擇什么樣的模式？這是中國(guó)共產(chǎn)黨在探索 “建設(shè)什么樣的政府、怎樣建設(shè)政府”過程中無法回避的問題。以科學(xué)發(fā)展、民心幸福為核心的回應(yīng)性法治觀，為中國(guó)法治建設(shè)帶來了新的理論氣象，新的思想資源，新的發(fā)展思路，新的治理理念；體現(xiàn)了中國(guó)法治理論的實(shí)踐特色、時(shí)代特色、全球視野與民族特征。從這樣的理念出發(fā)，我們?nèi)ニ伎?“什么是發(fā)展”、“什么是幸福”、“什么是法治”、“如何衡量與創(chuàng)造幸?！?，才能找到 “中國(guó)夢(mèng)”的本質(zhì)與深刻的時(shí)代意蘊(yùn)。建設(shè)法治政府任重道遠(yuǎn)，但意義重大。