汪曉陽(yáng)

中共建始縣委黨校 445300

武陵山區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會(huì)問(wèn)題的思考與建議
——以恩施州為例

汪曉陽(yáng)

中共建始縣委黨校 445300

城鎮(zhèn)化是武陵山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)變，全面建成小康社會(huì)的必由之路。恩施州城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅為恩施州發(fā)展提供了強(qiáng)大的動(dòng)力,也對(duì)湖北省“兩圈一帶”協(xié)調(diào)發(fā)展和整個(gè)武陵山片區(qū)的發(fā)展有重大的影響。然而在迅速發(fā)展的同時(shí)，一些問(wèn)題也開(kāi)始浮現(xiàn)出來(lái)，如果處理不好，恩施州城鎮(zhèn)化的發(fā)展就要走彎路，經(jīng)濟(jì)建設(shè)就要遭受損失。因此，正確認(rèn)識(shí)和把握城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的道路，理清建設(shè)和發(fā)展城鎮(zhèn)的思路，對(duì)恩施州的健康可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

恩施州；城鎮(zhèn)化；社會(huì)問(wèn)題；建議與對(duì)策

近年來(lái)，恩施州以產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動(dòng)為總體定位，堅(jiān)持“生態(tài)、文化、宜居、宜業(yè)、宜游”的發(fā)展理念，不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，全州城鎮(zhèn)化水平不斷得到提升，2013年全州城鎮(zhèn)化率為36.6%，城鎮(zhèn)化對(duì)全州GDP的貢獻(xiàn)率為23.8%，步入產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化互促共進(jìn)的新時(shí)期。

一、恩施州城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

當(dāng)前，恩施州城鎮(zhèn)化被賦予了新的內(nèi)涵和要求，不再以規(guī)模擴(kuò)張為主，而是以人的城鎮(zhèn)化為核心，更加注重“質(zhì)”的提升。

（一）工作思路明確

恩施州立足山區(qū)實(shí)際，因地制宜，確定走“以人為本、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、綠色生態(tài)、民族文化彰顯、宜居宜旅”的具有恩施特色的新型城鎮(zhèn)化道路，積極構(gòu)建以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)為骨架、中心村鎮(zhèn)為支撐的特色鮮明、協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)體系，逐步形成1個(gè)中心城市、2個(gè)副中心城市、5個(gè)中心縣城、77個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)、600個(gè)中心村（社區(qū)）的城鄉(xiāng)空間布局結(jié)構(gòu)。

（二）城鎮(zhèn)規(guī)劃體系日益完善

恩施州于2013年發(fā)布了《中共恩施州委、恩施州人民政府關(guān)于加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意見(jiàn)》，這為新型城鎮(zhèn)化未來(lái)發(fā)展提供了重要依據(jù)。按照中心輻射、交通牽引、產(chǎn)業(yè)支撐、功能互補(bǔ)的原則，以縣城為核心建設(shè)城鎮(zhèn)群，以高速公路、鐵路、國(guó)省干道、水域交通為紐帶建設(shè)城鎮(zhèn)帶，以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐建設(shè)中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以產(chǎn)業(yè)基地為依托建設(shè)中心村，以宜居宜業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。

（三）產(chǎn)業(yè)支撐作用逐步凸顯

近年來(lái)，恩施州大力推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展，以六大產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，加快“產(chǎn)業(yè)興州”步伐，打造恩施經(jīng)濟(jì)“升級(jí)版”。圍繞現(xiàn)代煙草、茶葉、畜牧、清潔能源、生態(tài)文化旅游業(yè)、信息等六大產(chǎn)業(yè)鏈，積極構(gòu)筑健康的產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈、企業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和空間鏈，并不斷延伸、加長(zhǎng)加粗。

（四）城鎮(zhèn)承載能力不斷增強(qiáng)

通過(guò)大力實(shí)施“壯腰工程”，鄉(xiāng)集鎮(zhèn)配套功能更加完善。上半年，近七成的城鎮(zhèn)重點(diǎn)項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)，完成投資56.24億元，同比增長(zhǎng)8.05%。全州市政基礎(chǔ)設(shè)施完成投資9.6億元，同比增長(zhǎng)18.2%。新建和改造城市道路11.5公里、供水管網(wǎng)40公里、排水管網(wǎng)20.3公里，全州城市建成區(qū)面積達(dá)到100.42平方公里。

目前，全州各鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快速推進(jìn)。全州已啟動(dòng)65條特色街道建設(shè)，完成投資2.73億元。新建和改造道路29.6千米、供水管網(wǎng)20.9千米、排水管網(wǎng)9.563千米。全州建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾填埋場(chǎng)4個(gè)，日處理能力134噸；在建垃圾填埋場(chǎng)15個(gè)，日處理能力達(dá)413.7噸；建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾簡(jiǎn)易填埋場(chǎng)40個(gè)、垃圾焚燒場(chǎng)29個(gè)，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都基本建立了垃圾處理設(shè)施。建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠5個(gè)，日處理污水1.53萬(wàn)噸，在建污水處理廠19個(gè)。建成人工濕地污水處理設(shè)施5個(gè)，日處理量3700噸。全州一批“新農(nóng)村建設(shè)示范村”、“宜居村莊”和“美麗鄉(xiāng)村”試點(diǎn)正成為一顆顆耀眼的明珠，鑲嵌在青山綠水間。

二、恩施州城鎮(zhèn)化進(jìn)程中凸顯的社會(huì)問(wèn)題

在恩施州城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的進(jìn)程中，眾多的問(wèn)題也開(kāi)始浮現(xiàn)出來(lái)，主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）人口大量向城市集中，城市負(fù)荷壓力增大

城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個(gè)重要本質(zhì)就是城市人口比重急劇上升，大批鄉(xiāng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)。從一定意義上講，農(nóng)村城鎮(zhèn)化既可使農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集，以減少對(duì)自然環(huán)境的負(fù)面影響，但同時(shí)也會(huì)加重城鎮(zhèn)水、電、燃?xì)獾荣Y源消耗的負(fù)擔(dān)，增加生活垃圾、廢氣、污水等廢棄物的排放。恩施州城鎮(zhèn)化的發(fā)展，自然伴隨著城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)。但增長(zhǎng)過(guò)快，一旦其產(chǎn)生的各種廢棄物排泄量超出了城鎮(zhèn)環(huán)境的承載能力和自凈能力，就會(huì)帶來(lái)城鎮(zhèn)環(huán)境污染。近幾年來(lái)恩施州小城鎮(zhèn)人口急劇增長(zhǎng)，大量的人口流進(jìn)城鎮(zhèn)，給城鎮(zhèn)的交通、住房、教育醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施帶來(lái)嚴(yán)重的考驗(yàn)，同時(shí)大量的待業(yè)者就業(yè)困難，這將嚴(yán)重影響城鎮(zhèn)的社會(huì)治安。

（二）非城鎮(zhèn)流動(dòng)人口就業(yè)難度較大

據(jù)恩施州統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2013年末全州常住人口為331.20，其中鄉(xiāng)村人口209.98，城鎮(zhèn)人口121.22，城鎮(zhèn)化率36.6%。相比全國(guó)53.7%的城鎮(zhèn)化率來(lái)說(shuō)，恩施州城鎮(zhèn)化建設(shè)遠(yuǎn)落后于國(guó)家城鎮(zhèn)化建設(shè)水平。由于恩施州是一個(gè)剩余勞動(dòng)力輸出地區(qū)，龐大的非城鎮(zhèn)戶籍人口在城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門(mén)就業(yè)，因?yàn)闊o(wú)法擺脫自己以世襲方式繼承下來(lái)的農(nóng)民身份，處于“農(nóng)村—城鎮(zhèn)—農(nóng)村”遷徙不穩(wěn)定的就業(yè)狀態(tài)。因此，按照部分專(zhuān)家分析的全國(guó)40%城鎮(zhèn)化率而言，如果在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中去除這部分可能“被城市化”的人群，恩施州城鎮(zhèn)化率可能在25%—30%。2013年恩施州城鎮(zhèn)新增就業(yè)3.6萬(wàn)人，去除城鎮(zhèn)本身自然增長(zhǎng)人口就業(yè)數(shù)，非城鎮(zhèn)戶籍人口成為城鎮(zhèn)人口后占用的崗位最多為2.5萬(wàn)個(gè)。由此可見(jiàn)，目前恩施州城鎮(zhèn)化建設(shè)中提供穩(wěn)定就業(yè)崗位數(shù)與需要就業(yè)的人數(shù)不同步，城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

（三）城郊農(nóng)民失去基本的社會(huì)保障

城鄉(xiāng)居民在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障等方面差別大，城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障體系相對(duì)完善，而農(nóng)村居民的社會(huì)保障體系則殘缺不全。湖北省失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法一直未出臺(tái)，導(dǎo)致各地區(qū)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不規(guī)范、各地執(zhí)行的政策不一致，具體操作難度大。居民社會(huì)保障水平相對(duì)較高，農(nóng)民則相對(duì)較低。恩施州2013年城鎮(zhèn)居民最低生活保障平均為330元/月，而農(nóng)村村民最低生活保障平均為132元/月。恩施州乃至全國(guó)在社會(huì)保障方面實(shí)行居民、農(nóng)民兩套體系和兩種標(biāo)準(zhǔn)，是因?yàn)檎纳鐣?huì)保障能力有限，農(nóng)民有土地作為社會(huì)保障基本條件；但當(dāng)農(nóng)民的土地一旦被政府征收，農(nóng)民就會(huì)失地，失地也就失去了基本保障。

（四）許多農(nóng)民“流而不遷”致使身份轉(zhuǎn)化難

恩施州正在實(shí)施的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，其中重要的一環(huán)就是人口的城鎮(zhèn)化。如候鳥(niǎo)一樣遷徙，“流而不遷”，是恩施州城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工的一個(gè)突出特點(diǎn)。進(jìn)城務(wù)工易，在城鎮(zhèn)定居難。調(diào)查結(jié)果顯示，對(duì)于是否在城市定居，60%以上的農(nóng)民工選擇了“觀望”、“待機(jī)而動(dòng)”。造成這種局面的主要原因在于很多地區(qū)的農(nóng)民工住房沒(méi)有納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)住房保障體系；公共服務(wù)不配套，農(nóng)民工子女入學(xué)難、看病難問(wèn)題仍然比較普遍；由于近年來(lái)城區(qū)房租上漲較快，城中村改造頻繁，相當(dāng)部分農(nóng)民工開(kāi)始選擇到城郊村、甚至遠(yuǎn)郊村租房居住。如果農(nóng)民工長(zhǎng)期“游離”，不能及時(shí)轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)工人和居民，對(duì)企業(yè)發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)程、社會(huì)安定和城鄉(xiāng)關(guān)系都將產(chǎn)生負(fù)面影響。

三、解決恩施州城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會(huì)問(wèn)題的對(duì)策及建議

城鎮(zhèn)化健康發(fā)展是政府的愿望，人民的要求，也是恩施州城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化、生態(tài)化、信息化、市場(chǎng)化的客觀需要。要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，不僅需要進(jìn)一步改革城鎮(zhèn)化體制，還要搞好頂層設(shè)計(jì)，制定更加科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

（一）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，完善城鎮(zhèn)功能

以完善城鎮(zhèn)配套功能為重點(diǎn)，加快城區(qū)道路、供水、排水、綠化、亮化、污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，配套衛(wèi)生、教育、市場(chǎng)等公共服務(wù)設(shè)施。抓好小城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)，強(qiáng)化對(duì)外來(lái)農(nóng)民工的公共服務(wù)能力。對(duì)吸納人口較多、經(jīng)濟(jì)總量較大的縣城和小城鎮(zhèn)，逐步賦予其與管轄人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。同時(shí)，要通過(guò)改革使得城鎮(zhèn)之間、城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施共享，打破不同城市之間的公共基礎(chǔ)設(shè)施的碎片化狀態(tài)，城鎮(zhèn)政府應(yīng)把公共基礎(chǔ)設(shè)施延伸到與城鎮(zhèn)連片的農(nóng)村集體建設(shè)用地。把城鎮(zhèn)市政管轄的給排水、供電、交通、有線電視和網(wǎng)絡(luò)以及垃圾處理等設(shè)施延伸到"城中村"和已經(jīng)與城鎮(zhèn)連片的農(nóng)村集體建設(shè)用地范圍內(nèi)，使城鎮(zhèn)的公共服務(wù)更迅速地?cái)U(kuò)展到有條件步入城鎮(zhèn)化進(jìn)程的農(nóng)村地區(qū)。

（二）改革戶籍管理制度，逐步實(shí)現(xiàn)公民自由遷移

恩施州未來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，重點(diǎn)要推進(jìn)戶籍管理制度改革。如果逐步推進(jìn)外來(lái)人口與當(dāng)?shù)鼐用竦墓卜?wù)均等化，允許他們?cè)诔擎?zhèn)落戶定居，有助于引導(dǎo)他們把長(zhǎng)期消費(fèi)行為轉(zhuǎn)向城市，可帶動(dòng)住房消費(fèi)，進(jìn)而帶動(dòng)工業(yè)制成品消費(fèi)和其他基礎(chǔ)設(shè)施消費(fèi)。首先要解決在城鎮(zhèn)舉家遷徙長(zhǎng)期就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員(其中包括農(nóng)民工和城市間流動(dòng)人口)的定居問(wèn)題，同時(shí)逐步縮小外來(lái)人口和當(dāng)?shù)鼐用竦墓卜?wù)差別，解決農(nóng)民在就業(yè)、子女教育和社會(huì)保障諸方面受歧視、不公平等問(wèn)題，讓城郊農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民相同的就業(yè)、住房、社會(huì)保障以及子女教育等政策，這是恩施州城鎮(zhèn)化未來(lái)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

（三）大力發(fā)展城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的容量

在城鎮(zhèn)化建設(shè)的早期階段，主要是依靠城市工業(yè)吸收農(nóng)村人口，而在后階段主要是靠第三產(chǎn)業(yè)吸收農(nóng)村人口。2013年恩施州三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為24.1：35.8：40.1，三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)為54.6：20.1：25.3。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于合理化，而就業(yè)結(jié)構(gòu)仍未得到顯著改善。

目前，恩施州城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)相對(duì)集中在傳統(tǒng)的、低層次的交通運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)和餐飲服務(wù)業(yè)，而一些城鎮(zhèn)亟需的（新興）第三產(chǎn)業(yè)（如科技服務(wù)、技術(shù)信息咨詢、金融保險(xiǎn)等）發(fā)展嚴(yán)重不足，發(fā)展?jié)摿€很大。今后，政府要進(jìn)一步突破傳統(tǒng)理論，鼓勵(lì)社會(huì)大力增加農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)投資，按照市場(chǎng)規(guī)律，促進(jìn)其合理發(fā)展，從而帶動(dòng)農(nóng)村人口就地就業(yè)；應(yīng)把交通、通訊、保險(xiǎn)、金融、信息服務(wù)和科技服務(wù)等行業(yè)作為發(fā)展方向，使之成為安排農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化的重要渠道。

（四）創(chuàng)新城鎮(zhèn)社會(huì)管理，提升城鎮(zhèn)品位

“三分建、七分管”是城鎮(zhèn)化建設(shè)的黃金定律。隨著恩施州城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，新的社會(huì)事務(wù)大量產(chǎn)生，恩施州必須要不斷地加強(qiáng)城鎮(zhèn)社會(huì)管理創(chuàng)新力度，把以人為本、服務(wù)為先貫穿于城鎮(zhèn)社會(huì)管理之中，逐步把城鎮(zhèn)管理納入法制化軌道，努力建成管理規(guī)范、秩序良好、人居和諧的文明城鎮(zhèn)。首先，對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)與管理，要探索建立“以證管人、以房管人、以業(yè)管人”的服務(wù)管理新模式，建立完善城鎮(zhèn)流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，以方便、快捷、周到的人性化“一條龍”服務(wù)為載體，構(gòu)建起流動(dòng)人口居住、就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、養(yǎng)老以及精神、物質(zhì)、文化、法律需求的常態(tài)化、動(dòng)態(tài)式服務(wù)管理平臺(tái)。其次，按照公開(kāi)管理、依法管理、主動(dòng)管理的原則，綜合運(yùn)用法律的、行政的、經(jīng)濟(jì)的、教育的、技術(shù)的等手段，依據(jù)所轄范圍、居住人口、治安狀況等情況，將城鎮(zhèn)劃分為若干個(gè)片區(qū)和單元，積極推進(jìn)網(wǎng)格化管理模式，確保社會(huì)管理服務(wù)職能全覆蓋。

我們無(wú)法忽視城鎮(zhèn)化對(duì)整個(gè)武陵山區(qū)的發(fā)展和進(jìn)步帶來(lái)的積極作用，但是我們同樣無(wú)法回避在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于城鎮(zhèn)化而導(dǎo)致的諸多社會(huì)問(wèn)題。恩施州作為湖北省武陵山經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的試驗(yàn)區(qū)，城鎮(zhèn)化任務(wù)艱巨，特別是在當(dāng)前全國(guó)全省城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的時(shí)期。我們要客觀地分析我們面臨的處境，正確認(rèn)識(shí)其中存在的問(wèn)題，因地制宜地制定科學(xué)合理的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，積極推行生態(tài)的、和諧的發(fā)展模式，城鎮(zhèn)化的成果一定會(huì)為恩施州未來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)重大利好。