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        三年滾動(dòng)預(yù)算:瞻前與顧后

        2014-12-12 02:08:39■何
        決策 2014年5期
        關(guān)鍵詞:預(yù)算編制試點(diǎn)財(cái)政

        ■何 謙

        20 14年新春伊始,財(cái)政部專門(mén)下發(fā)文件,要求各地盡快啟動(dòng)2015-2017年三年期滾動(dòng)預(yù)算編制,對(duì)規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目,要研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制、評(píng)價(jià)辦法。據(jù)悉,文件目前已下發(fā)到市級(jí)財(cái)政部門(mén)。

        此前,根據(jù)慣例,我國(guó)每年預(yù)算編制工作從7月開(kāi)始,經(jīng)過(guò)“二上二下”的過(guò)程完成整個(gè)預(yù)算編制。十八屆三中全會(huì)提出改進(jìn)預(yù)算管理制度。其中,建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制,啟動(dòng)三年期滾動(dòng)預(yù)算編制,是重要的突破口。

        那么,何謂三年滾動(dòng)預(yù)算?其內(nèi)涵和優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在哪里?阻力和挑戰(zhàn)又是什么?對(duì)地方政府意味著什么?在何種條件下才能畢其全功?

        政府施政的利器

        滾動(dòng)預(yù)算,又稱“連續(xù)預(yù)算”、“跨年度預(yù)算”或者“滾動(dòng)式中期財(cái)政計(jì)劃”,是指在編制預(yù)算時(shí),將預(yù)算期與會(huì)計(jì)年度脫離開(kāi),隨著預(yù)算的執(zhí)行不斷延伸補(bǔ)充預(yù)算,逐期向后滾動(dòng),使預(yù)算期始終保持為一個(gè)固定期間的預(yù)算編制方法。這與以前固守“年度基礎(chǔ)”的預(yù)算改革(包括2000年開(kāi)始實(shí)施的部門(mén)預(yù)算)截然不同。

        在國(guó)外,中期滾動(dòng)預(yù)算通常稱為“中期支出框架”(MTEF),系指在中期的時(shí)間跨度內(nèi)準(zhǔn)備年度預(yù)算的制度安排。“中期”界定為緊接下個(gè)財(cái)政年度的2-4年。如此一來(lái),便可透過(guò)每個(gè)特定財(cái)政年度的預(yù)算文件,前瞻、解讀和評(píng)估各級(jí)政府未來(lái)3-5年財(cái)政變量(收入、支出、財(cái)政余額和債務(wù))以及納入預(yù)算的公共政策、規(guī)劃和活動(dòng)。在年度預(yù)算下,這是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。20世紀(jì)80年代以來(lái),幾乎所有的發(fā)達(dá)國(guó)家都采納了某種形式的中期滾動(dòng)預(yù)算,許多經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家也相繼步入了這一進(jìn)程。

        從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況看,如能擇機(jī)實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算,將為從根本上解決多年來(lái)困擾各級(jí)政府的三大難題。

        其一,實(shí)現(xiàn)計(jì)劃、政策與預(yù)算間的直接聯(lián)結(jié)。中國(guó)有制定跨年度發(fā)展計(jì)劃的多年實(shí)踐和豐富經(jīng)驗(yàn),包括5年期的國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及國(guó)家財(cái)政發(fā)展計(jì)劃。由于不與預(yù)算掛鉤,這些計(jì)劃并不具有可實(shí)施性。類似的脫節(jié)也反映在政策與預(yù)算之間。中期滾動(dòng)預(yù)測(cè)將預(yù)算過(guò)程的焦點(diǎn),引向?qū)舱咧虚L(zhǎng)期財(cái)政效應(yīng)的量化評(píng)估上。

        其二,為實(shí)現(xiàn)預(yù)算程序的集中化創(chuàng)造了前提條件。我國(guó)目前采納的預(yù)算程序仍然高度分散化和碎片化。在編制預(yù)算草案前,各部門(mén)既不清楚政府在中期內(nèi)的政策目標(biāo)、重點(diǎn)和優(yōu)先性,也不了解政府的財(cái)政收入、支出、盈余、赤字、債務(wù)等總額目標(biāo)以及必須遵守的預(yù)算限制,因而編制過(guò)程充滿了不確定性,無(wú)形中將關(guān)注的焦點(diǎn)放在爭(zhēng)奪資源方面,很少關(guān)注在資源約束下如何最佳地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

        其三,創(chuàng)造了“早做艱難決策”的關(guān)鍵機(jī)制。由于資源總量有限和其他原因,預(yù)算過(guò)程充滿了各種艱難決策,包括如何決定支出重點(diǎn)和優(yōu)先性,如何平衡各種利益關(guān)系。多年來(lái),各級(jí)政府決策者習(xí)慣于把這類決策推延到預(yù)算執(zhí)行階段,而不是在預(yù)算準(zhǔn)備的早期階段即正視并盡早做出艱難決策。這樣,本應(yīng)在預(yù)算準(zhǔn)備和編制階段解決的大量問(wèn)題,被推延到預(yù)算執(zhí)行階段和決算階段,導(dǎo)致問(wèn)題更加復(fù)雜和更難解決。

        正因如此,滾動(dòng)預(yù)算被各方寄予了厚望。

        地方試點(diǎn)阻力重重

        “一直以來(lái),預(yù)算部門(mén)較多關(guān)心明年干什么,較少關(guān)心后年干什么。工作缺乏連續(xù)性、前瞻性。但三年滾動(dòng)預(yù)算讓我們擺脫了以前相對(duì)短期和狹隘的思維方式,對(duì)于未來(lái)有更長(zhǎng)遠(yuǎn)、更寬廣、更清晰的思考和規(guī)劃。”河北省衛(wèi)生廳某財(cái)務(wù)人員如是說(shuō)。

        早在2008年8月,河北省政府就下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)省級(jí)部門(mén)發(fā)展性支出三年滾動(dòng)預(yù)算編制工作的實(shí)施意見(jiàn)》,從2009年起,河北省在水利廳、衛(wèi)生廳等15家省級(jí)預(yù)算部門(mén)逐步推進(jìn)發(fā)展性支出三年滾動(dòng)預(yù)算編制工作。

        這份《意見(jiàn)》主要內(nèi)容是三部分,編制部門(mén)職能領(lǐng)域內(nèi)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃,建立發(fā)展性支出三年滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù),以及編制三年滾動(dòng)預(yù)算建議計(jì)劃?!兑庖?jiàn)》要求,第一個(gè)預(yù)算年度安排的預(yù)算項(xiàng)目要按照當(dāng)年要求編制,以后兩年安排的項(xiàng)目應(yīng)按照中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃編制,明確重點(diǎn)支出方向及重大項(xiàng)目,原則上要編列到具體項(xiàng)目。并要求將三年內(nèi)應(yīng)予保證的重大支出項(xiàng)目編入本部門(mén)預(yù)算建議計(jì)劃,不得遺漏,不得留硬缺口。

        “政府的行為具有短期性,少有中長(zhǎng)期考量,因此需要推動(dòng)中期財(cái)政規(guī)劃管理?!必?cái)政部駐河北監(jiān)察辦一位官員表示,“此前有地方試點(diǎn)過(guò)三年滾動(dòng)預(yù)算,但是效果不好,因?yàn)榫幹婆c當(dāng)?shù)匕l(fā)展脫節(jié),三年財(cái)政規(guī)劃避免這一缺陷,與地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃相銜接。”

        財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員趙云旗認(rèn)為,不少地方喊財(cái)政是為民理財(cái),實(shí)際上成了為官理財(cái),預(yù)算的約束力差,改動(dòng)預(yù)算的次數(shù)發(fā)生多,領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志比較強(qiáng),造成了編制其實(shí)也沒(méi)什么意義;其次是基層政府的規(guī)劃和預(yù)算之間的關(guān)系需要預(yù)測(cè),本級(jí)收入還好預(yù)測(cè),轉(zhuǎn)移支付就只能靠估算了。

        河南省焦作市2009年開(kāi)始實(shí)施跨年度中期預(yù)算試點(diǎn),由當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算部門(mén)牽頭,涉及到33家承擔(dān)市委、市政府中心任務(wù)較重、分管項(xiàng)目支出較多、職能領(lǐng)域?qū)θ薪?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響較大的部門(mén)。據(jù)一位熟悉焦作試點(diǎn)情況的財(cái)政系統(tǒng)人士稱,中部某省曾經(jīng)派員到焦作市學(xué)習(xí)三年滾動(dòng)預(yù)算實(shí)施經(jīng)驗(yàn)。

        有業(yè)內(nèi)人士評(píng)價(jià),地方試編質(zhì)量仍待提升,主要原因有:地方來(lái)自中央的轉(zhuǎn)移支付資金較多,事先難以預(yù)測(cè);沒(méi)有專門(mén)的人員來(lái)做這項(xiàng)工作,多是兼職;另外,處于試編環(huán)節(jié),不具有強(qiáng)制性。

        倒逼政府“從長(zhǎng)計(jì)議”

        2013年3月,上海閔行區(qū)財(cái)政局組織召開(kāi)了中期預(yù)算改革試點(diǎn)討論會(huì)并準(zhǔn)備試點(diǎn),但是閔行區(qū)中期滾動(dòng)預(yù)算試點(diǎn)是在2012年課題調(diào)研的基礎(chǔ)上開(kāi)始,還沒(méi)有提上議程,更不用說(shuō)完全推開(kāi)。

        “畢竟中期預(yù)算這個(gè)工作需要上級(jí)財(cái)政部門(mén)的支持,還要配合同級(jí)政府的規(guī)劃,現(xiàn)在預(yù)算都是當(dāng)年預(yù)算?!币晃簧虾X?cái)政人士透露。“我們沒(méi)有開(kāi)始試驗(yàn)跨年度中期滾動(dòng)預(yù)算,我們也討論過(guò),就現(xiàn)在的情況實(shí)施起來(lái)也是比較務(wù)虛的實(shí)施,預(yù)算主要看政府的規(guī)劃,若是本級(jí)政府不改變,那么跨年度預(yù)算也不會(huì)有效實(shí)施的?!币晃粬|部某市財(cái)政局預(yù)算科科長(zhǎng)說(shuō)。

        阻力之大,可見(jiàn)一斑。不過(guò),2014年2月,財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在G20會(huì)議上曾表示,將按三中全會(huì)關(guān)于制定跨年預(yù)算平衡機(jī)制的要求,編制中期預(yù)算規(guī)劃,用于指導(dǎo)年度預(yù)算。

        中期滾動(dòng)預(yù)算分三個(gè)層次,第一層是中期財(cái)政預(yù)算著眼于預(yù)測(cè)支出和收入的多少,偏預(yù)測(cè)性質(zhì);第二層是中期預(yù)算,在編制年度預(yù)算的同時(shí)進(jìn)行三年預(yù)算編制,循環(huán)滾動(dòng),預(yù)測(cè)未來(lái)兩年的變化;第三層次是中期績(jī)效預(yù)算,將績(jī)效管理納入預(yù)算。目前,這三個(gè)層次中的第二層在中國(guó)比較適合,將年度預(yù)算的準(zhǔn)確性和中期預(yù)算的科學(xué)規(guī)劃性結(jié)合。

        財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希說(shuō),推動(dòng)中期滾動(dòng)預(yù)算,意味著決策方式要改變,特別是將中期預(yù)算與中國(guó)的五年規(guī)劃結(jié)合,背后將是政府治理觀念的改變。這就必然倒逼政府“從長(zhǎng)計(jì)議”。

        劉尚希認(rèn)為,我們以前的決策都是年度的,現(xiàn)在跨年度規(guī)劃,決策方式就從年度決策變成中期決策,什么事情就要早定,不是說(shuō)你今年制定今年的事,過(guò)了這一年再定下一年的事,這意味著決策方式重大的調(diào)整?!皼Q策方式?jīng)]變,啥都沒(méi)定,怎么編啊,就空掉了?!?/p>

        “中長(zhǎng)期預(yù)算和年度預(yù)算沒(méi)有絕對(duì)的孰優(yōu)孰劣。將中長(zhǎng)期預(yù)算和當(dāng)年預(yù)算結(jié)合在一起,才能夠相互兼顧,達(dá)到合理安排財(cái)力的目的?!毕嚓P(guān)財(cái)政系統(tǒng)人士說(shuō)。

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        人間(2015年21期)2015-03-11 15:24:01
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