孫加鳳 （浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院，浙江 杭州 310007）

0 引 言

我國正處于城市化、工業(yè)化快速發(fā)展時期，由于小城鎮(zhèn)在城市與農(nóng)村地區(qū)的橋梁和紐帶作用，小城鎮(zhèn)建設，伴隨著城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)村居民點撤并，成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略下的熱點。由于小城鎮(zhèn)建設的規(guī)劃管理水平遠低于一般城市，其在快速發(fā)展過程中空間無序擴張、土地資源粗放使用等問題逐漸凸顯。因此，國家在國土資源節(jié)約集約利用方面的政策和力度也越來越強。2005年6月，國土資源部在江蘇無錫召開研討會，明確提出節(jié)約集約用地的三層含義；2008年，黨的十七屆三中全會提出要堅持“最嚴格的集約用地制度”，與最嚴格的耕地保護制度并稱為“兩個最嚴格”土地管理制度。在城市土地集約利用得到理論界、規(guī)劃界和政府部門的高度重視[1]之后，小城鎮(zhèn)乃至村鎮(zhèn)地區(qū)的土地集約利用的研究和實踐也開始展開。

1 村鎮(zhèn)土地集約利用的概念與內涵

1.1 村鎮(zhèn)區(qū)域概念

《土地利用現(xiàn)狀分類》（GBT21010-2007）中界定：“村”指農(nóng)村居民點建設用地，“鎮(zhèn)”指建制鎮(zhèn)建設用地，“村鎮(zhèn)”指鎮(zhèn)行政區(qū)范圍內的所有建設用地，包括農(nóng)村居民點和建制鎮(zhèn)。同年出臺的《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》（GB50188-2007）提出該標準適用于“全國縣級人民政府駐地以外的鎮(zhèn)規(guī)劃”，也即將縣級人民政府駐地鎮(zhèn)納入了城市范疇。因此，筆者認為村鎮(zhèn)區(qū)域應包括中心鎮(zhèn)（縣級政府駐地鎮(zhèn)除外）、一般鎮(zhèn)、鄉(xiāng)集鎮(zhèn)、中心村、基層村（詳見圖1）。

1.2 村鎮(zhèn)土地集約利用內涵

早在“九五”后期，城市進入快速發(fā)展階段，國家就開始關于集約發(fā)展的問題，土地作為發(fā)展的重要資源，被作為集約發(fā)展研究的重要切入點，學者們在城鎮(zhèn)土地投入產(chǎn)出、利用效率、評價方法、模式、路徑等方面展開研究[2]。

圖1 村鎮(zhèn)區(qū)域范圍示意圖

緊跟城市土地集約利用研究步伐，近年來村鎮(zhèn)地區(qū)尤其是以小城鎮(zhèn)為重點的土地集約利用也開始展開實踐，但對村鎮(zhèn)土地集約利用的概念、內涵仍主要以城市為參照，未形成統(tǒng)一的認識。一些學者強調小城鎮(zhèn)土地集約利用的經(jīng)濟和綜合效益、局部和整體質量、結果和過程效率；一些學者則側重于農(nóng)村居民點的土地集約利用研究，力圖在對農(nóng)村居民點整理模式、區(qū)域差異的比較分析等研究基礎上，借助城市規(guī)劃、土地置換、土地用途管制及地價稅收杠桿等手段實現(xiàn)土地的集約利用。[3-15]

筆者認為，村鎮(zhèn)區(qū)域與城市區(qū)域存在著很大的區(qū)別，一方面村鎮(zhèn)區(qū)域涵蓋了大量的農(nóng)村居民點、廣闊的農(nóng)地耕地和生態(tài)保護空間；另一方面村鎮(zhèn)區(qū)域的土地權屬多元化，相比城市更為復雜。因此村鎮(zhèn)區(qū)域土地集約利用的研究應覆蓋村鎮(zhèn)建設、農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)用地三個方面，內涵應在用地總量控制、結構優(yōu)化、效益提高的基礎上，更加強調城鄉(xiāng)協(xié)調、生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展等目標，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的最優(yōu)化。

2 村鎮(zhèn)區(qū)域土地集約利用理論與實踐

2.1 村鎮(zhèn)區(qū)域土地集約利用理論研究

村鎮(zhèn)區(qū)域土地集約利用是一個相對較新的研究領域,相關理論主要來源于農(nóng)業(yè)用地和城市用地集約利用的相關研究。

對土地集約利用的研究，最早來自古典經(jīng)濟學，李嘉圖等人在研究農(nóng)業(yè)地租問題中，發(fā)現(xiàn)并證明了農(nóng)地集約耕作中的報酬遞減規(guī)律，并認為集約利用是級差地租產(chǎn)生的原因。馬克思在此基礎上將級差地租分為級差地租Ⅰ、級差地租Ⅱ，并給耕地集約利用下了明確定義：“在經(jīng)濟學上，所謂耕作集約化，無非是指資本集中在同一土地上，而不是分散在若干毗鄰的土地上?！盵16]

此后，經(jīng)濟學、區(qū)位理論、城市規(guī)劃理論也涉及了土地集約利用研究。經(jīng)濟學家主要從如何經(jīng)濟地使用土地角度進行研究，反映的土地投入與產(chǎn)出的關系，以19世紀杜能農(nóng)業(yè)區(qū)位論、20世紀初韋伯工業(yè)區(qū)位論、20世紀30年代克里斯泰勒中心地理論以及廖什市場區(qū)位論等為代表的區(qū)位理論研究，主要從地理學空間區(qū)位角度研究產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最佳布局，雖然本質上是反映如何使廠商成本最小化，但他們使國家對土地的集約利用有了一定方向。上世紀末，新制度經(jīng)濟學派興起，羅納德·科斯以及巴澤爾等人從市場經(jīng)濟下土地產(chǎn)權角度研究了資源配置效率問題，通過明晰產(chǎn)權使社會資源配置過程中不產(chǎn)生交易成本損失[17]。本世紀初美國土地經(jīng)濟學家理查德·T·伊利在《土地經(jīng)濟學原理》中闡明了人口、土地資源的稀缺性、地價等因素對土地集約利用的影響，指出“地價昂貴的第一個后果是，使人們不得不高度集約利用土地”[18]。在城市規(guī)劃理論方面，自19世紀末霍華德“田園城市”理論、沙里寧有機疏散理論、萊特“廣畝城市”理論，到20世紀《雅典憲章》、《馬丘比丘憲章》頒布，逐步開始將城市地區(qū)作為集居住、工作、交通、游憩于一體的有機體進行研究，強調各功能的有機組織、與環(huán)境相和諧；1987年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展委員會提交《我們共同的未來》報告，對可持續(xù)下了準確、嚴格定義[19]，“精明增長”、“緊湊式發(fā)展”理念也開始在歐美國家盛行，西方國家精明增長通過遏制城市無序蔓延，提高土地使用效率，實現(xiàn)土地資源的合理利用和保護。[20]

國內的土地集約利用研究主要從20世紀90年代開始迅速開展，主要針對我國土地利用效率低下的問題展開，在國外已有的理論研究基礎上，研究重點放在土地集約利用的內涵和途徑上，尤以城市土地集約利用內涵為主，村鎮(zhèn)區(qū)域的土地集約利用研究處于起步階段，近年來主要集中在小城鎮(zhèn)及開發(fā)區(qū)土地集約利用、農(nóng)村居民點土地集約利用和農(nóng)用地集約利用三個方面，理論內涵、方法途徑均以城市為參照。

2.2 村鎮(zhèn)區(qū)域土地集約利用技術方法

2.2.1 國外土地集約利用技術方法

縱觀國際上土地資源優(yōu)化配置和土地可持續(xù)利用研究，主要包括兩大部分內容。

一部分是土地資源優(yōu)化配置和土地可持續(xù)利用評價的理論和方法，包括評價的指標體系、評價方法、評價流程和它們在具體案例中的應用。在20世紀30年代以前，英國、俄國、德國為土地征稅而開展土地評價，此后在此基礎上提出了土地適應性評價分類系統(tǒng)，1976年FAO正式公布《土地評價綱要》，標志著世界上土地評價研究廣泛展開并趨向成熟。在此基礎上，澳大利亞聯(lián)邦科學與工業(yè)組織、英國土地資源開發(fā)中心等研究機構積極開展非農(nóng)土地評價，并于土地利用規(guī)劃相結合，使得土地評價研究囊括了農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地、城鎮(zhèn)建設用地等多種類型用地，但迄今為止，尚未形成大家普遍接受的指標體系和評價方法。

另一部分是土地資源優(yōu)化配置和土地可持續(xù)利用的綜合模型研究，包括土地利用格局與過程研究、土地可持續(xù)利用系統(tǒng)的調控、土地持續(xù)利用綜合技術措施等，其中綜合研究模型構建（如IMAGE1模型、CLUE模型、IMPEL模型、LU/GEC-1模型等）是深入了解土地持續(xù)變化過程、機理和環(huán)境影響的重要手段，GIS、RS等技術為定量和多種方法的綜合提供了可能，在檢測、跟蹤、反饋等動態(tài)管理中的運用較為突出[21]。國際上的土地集約利用研究從最初的農(nóng)業(yè)用地，到近年來在城鎮(zhèn)、工業(yè)、旅游區(qū)、開發(fā)區(qū)均已涉及，尤其是現(xiàn)代信息技術手段的應用，推動了土地利用逐步從簡單評價走向模型、動態(tài)評價，為土地集約利用研究提供了重要技術支撐。

2.2.2 國內村鎮(zhèn)區(qū)域土地集約利用技術方法

國內的土地集約利用研究起步較晚，相比如國外多層次、多樣化的研究，國內研究主要集中在宏觀層面的集約利用程度評價和潛力分析方面，尤其是定量分析多結合具體案例，以簡單的指標體系分析為主，模型分析、動態(tài)模擬基本還是技術空白。但從土地集約利用覆蓋面來看，目前研究基本涵蓋農(nóng)用地、村鎮(zhèn)建設用地及農(nóng)村居民點用地等多個方面。

首先從農(nóng)用地集約利用來看，研究主要在于耕地的集約利用，評價方法和研究成果相對較少，主要研究方法包括層次分析法、多因素綜合評價法、神經(jīng)網(wǎng)絡法、主成分分析法等幾種方法，并開始利用GIS等軟件技術。

其次是村鎮(zhèn)建設用地集約利用，主要參照城市土地集約利用研究思路。從技術方法研究來看，有學者從空間尺度，將村鎮(zhèn)土地集約利用劃分為宏觀評價、中觀評價和微觀評價；在評價內容方面，有學者提出對土地集約利用的現(xiàn)狀和潛力進行評價；有學者結合我國實際提出城鎮(zhèn)土地集約利用的評價指標體系和評價方法；還有一些研究者提出因地制宜、注重約束條件、效率和發(fā)展趨勢的評價思路。李楠等人構建了單項評價和綜合評價相結合的村鎮(zhèn)建設用地集約利用效果評價方法，并通過對示范區(qū)四川省金堂縣竹篙鎮(zhèn)和鳳凰村的實證研究，對節(jié)地效果評價做出了一定的探索[22]；王玉瑤以成都平原地區(qū)為例，從設計方面入手，從選址、規(guī)模、交通、用地構成、空間布局等要素出發(fā)，探索了集約發(fā)展與空間規(guī)劃結合的方法思路[23]；姜立忠則以浙江開化縣為例，總結了推行節(jié)約集約利用土地的主要做法，包括了城鎮(zhèn)建設用地、農(nóng)居點用地、耕地多個方面[24]；李安國則對江蘇省蘇南蘇北選取的“四村鎮(zhèn)”節(jié)約集約用地的主要經(jīng)驗做法進行了總結，并針對村莊建設用地開發(fā)缺乏前瞻性、村土地權屬問題隱患多、村莊居民集中區(qū)配套不足等問題，提出了針對性建議[25]。

第三是村鎮(zhèn)區(qū)域的農(nóng)村居民點集約利用，研究主要集中在整理模式、整理潛力測算、農(nóng)居點用地標準研究階段，且研究對象均以小城鎮(zhèn)農(nóng)村集聚點的個案為主，橫向乃至縱向的可對比性均較差，相關研究均處于探索階段，尚未形成取得共識的研究體系[7、11、19]。如潘祥偉、王成芳等人分別結合江蘇省南通市、珠三角地區(qū)情況，從產(chǎn)業(yè)聚集和村鎮(zhèn)居民點聚集角度，探討工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中土地集約利用和緩解用地矛盾的途徑[26、30]；徐菲則以蘇州農(nóng)村地區(qū)為例，探討土地集約利用的影響因素和動力機制，審視、解讀農(nóng)村居民點集約利用的演繹過程和多元訴求，并從宏觀、中觀、微觀三個層次構建農(nóng)村居民點規(guī)劃新體系[27]。

2.3 村鎮(zhèn)區(qū)域土地集約利用指標體系研究

從國內土地集約利用研究進展來看，多因素綜合評價法是最為常用的定量研究方法，因此指標體系的構建也就成了土地集約利用評價的核心內容。參考城市土地集約利用的評價層次和指標體系，學者們也開始嘗試構建村鎮(zhèn)地區(qū)土地集約利用的指標體系，邵曉梅、王靜強調指標體系社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，提出設立投入強度、利用程度、產(chǎn)出效率三個標準層，分別對農(nóng)用地、村鎮(zhèn)建設用地、生態(tài)用地構建集約用地指標體系；李南潔、姜樹輝等人借助于GIS技術，從布局緊湊度、土地利用強度、投入強度、利用效率4個方面對長三角地區(qū)的村鎮(zhèn)居民點集約性進行評價研究；也有學者參考城市土地集約利用的指標體系構建原則，從宏觀、中觀、微觀三個層次構建相應的指標體系[28-30]?？偨Y起來，目前村鎮(zhèn)地區(qū)土地集約利用指標體系的研究在強調土地利用經(jīng)濟效益的同時，也將社會效益、環(huán)境效益納入評價體系，一些學者也開始從關注靜態(tài)評價向動態(tài)變化轉變（見表1）。

村鎮(zhèn)地區(qū)土地集約利用評價指標體系 表1

總體而言，村鎮(zhèn)區(qū)域土地集約利用指標體系的構建尚處于嘗試階段，現(xiàn)有的研究也多為個例研究，但學者們普遍意識到村鎮(zhèn)地區(qū)土地集約利用評價指標體系的必要性，一方面可以加深對地方土地利用粗放問題的認識，評價現(xiàn)有的規(guī)劃實施；另一方面要對規(guī)劃編制和管理具有指導意義。

3 村鎮(zhèn)區(qū)域土地集約利用研究趨勢展望

3.1 研究內容和空間尺度還有待深化、拓展

村鎮(zhèn)區(qū)域土地集約利用現(xiàn)有的研究成果主要集中于小城鎮(zhèn)集鎮(zhèn)區(qū)的建設用地集約利用，對農(nóng)村地區(qū)的集約發(fā)展、土地集約利用研究還比較薄弱，尤其是與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相關的農(nóng)地研究基本處于空缺，應在下一階段有所加強；空間尺度上主要集中在村鎮(zhèn)個體，應逐步向村鎮(zhèn)集群組成的區(qū)域如縣（市）域、城鎮(zhèn)地區(qū)等更大尺度空間拓展，同時向村鎮(zhèn)內部具體地塊集約利用深化、細化，從而形成內容完善、尺度全面、層次分明的研究體系。

3.2 應重視RS、GIS等現(xiàn)代信息技術在定量分析中的應用

國內的土地集約利用與國外的主要差距在于信息技術的應用和研究方法。國外的土地集約利用研究基于成熟的土地管理框架和完善的土地信息數(shù)據(jù)，為各個層次的定量分析和模型構建提供支撐。我國村鎮(zhèn)區(qū)域的土地集約利用研究也應該更加關注于RS、GIS等信息技術手段下的基礎數(shù)據(jù)獲得，在此基礎上改變傳統(tǒng)定性分析和簡單定量分析，通過信息技術平臺，運用系統(tǒng)動力學模型、人工神經(jīng)網(wǎng)絡等現(xiàn)代方法、模型，對土地集約利用的時空動態(tài)進行模擬仿真，為土地集約利用評價、引導提供支撐。

3.3 土地集約利用指標體系應注重多元化、區(qū)域性、動態(tài)性和可操作性

未來相當長的一段時間內，指標體系的研究仍將是村鎮(zhèn)區(qū)域土地集約利用評價研究的重要內容，但指標體系構建應逐步優(yōu)化，強調多元化、區(qū)域性、動態(tài)性和可操作性。首先，應明確評價的目的是多元目標最優(yōu)化，指標體系的構筑應強調社會、經(jīng)濟、生態(tài)等多個方面。其次，應認識到不同的空間尺度、地理區(qū)域，指標要求具有差異性，在研究中有必要強調指標體系對地理區(qū)域的指示性，根據(jù)我國的不同區(qū)域地理狀況劃分不同研究區(qū)域。第三，認識到土地集約利用是動態(tài)發(fā)展過程，在指標體系構建中需考慮到現(xiàn)狀評價和未來發(fā)展?jié)摿υu價雙重要求，對待不同發(fā)展階段的村鎮(zhèn)應有不同的評價標準。第四，需增強指標體系的可操作性，一方面考慮到土地集約利用政策普及性，指標體系應強調簡單易懂、數(shù)據(jù)的可得性和延續(xù)性；另一方面指標體系的制定應與土地集約利用的路徑緊密結合，體現(xiàn)市場調節(jié)機制、政府宏觀調控機制、公眾參與機制等多元實施機制的落實指導。

3.4 應緊密結合村鎮(zhèn)區(qū)域集約發(fā)展面臨的現(xiàn)實問題進行路徑策略研究

一直以來村鎮(zhèn)區(qū)域土地集約利用研究都是跟隨著城市地區(qū)土地集約利用的研究方法、路徑，實際上村鎮(zhèn)區(qū)域與城市存在著很大的差異性，如土地利用類型與城市用地存在差別，土地權屬主體更為復雜、村鎮(zhèn)區(qū)域市場調節(jié)能力薄弱、基層政府財政能力有限、村鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)劃和管理水平有限、村鎮(zhèn)區(qū)域的耕地紅線壓力更大等等方面，這也就決定了村鎮(zhèn)區(qū)域土地集約利用評價更為復雜和多元，村鎮(zhèn)區(qū)域的集約發(fā)展路徑也不可能照搬城市，需要結合國家相關政策，進行村鎮(zhèn)區(qū)域體制機制創(chuàng)新，探索切實可行的村鎮(zhèn)區(qū)域土地集約利用路徑策略。

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