文 高 揚(yáng)

作者系北京市政協(xié)委員、北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)助理、副總工程師

公共交通作為一種滿足老百姓日常交通出行的公共服務(wù)，具有社會(huì)公益性。為此，北京市實(shí)施公共交通票價(jià)優(yōu)惠政策的出發(fā)點(diǎn)是正確的，但是，由于票價(jià)定價(jià)機(jī)制存在一定問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致公共交通系統(tǒng)運(yùn)行服務(wù)增加了不必要的負(fù)擔(dān)、政府公共財(cái)政壓力巨大等問(wèn)題的出現(xiàn)。

居民公共交通出行費(fèi)用與居民可支配收入、CPI等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)相脫節(jié)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年至2011年之間，北京市居民可支配收入以年均10%的速度快速增長(zhǎng)。以地面公交票價(jià)為例，2001年至2006年期間公交集團(tuán)單張車(chē)票收入年均增長(zhǎng)為8%，而在2007年至2011年期間則變化為年均減少6%。與此同時(shí)，以公共交通方式出行的居民年均公交費(fèi)用支出占年均可支配收入則由5.1%降低為2.1%，CPI年均增長(zhǎng)2.9%，這就意味著，居民公共交通出行費(fèi)用與居民可支配收入、CPI等指標(biāo)相脫節(jié)，居民支付的公交出行成本逐年降低，而政府財(cái)政補(bǔ)貼力度則在逐年加大。

公共交通出行費(fèi)用與人口調(diào)控、空間發(fā)展等政策相脫節(jié)。2004版北京城市總體規(guī)劃提出2020年人口規(guī)模控制在1800萬(wàn)左右。但是，截至2011年底人口規(guī)模已經(jīng)達(dá)到2018.6萬(wàn)，其中非京籍的外來(lái)人口達(dá)到740.7萬(wàn)人，到達(dá)戶籍人口規(guī)模的58%左右。根據(jù)相關(guān)研究，就業(yè)和收入水平是影響人口向北京流動(dòng)的直接原因，此外，相對(duì)較低的生活成本也是吸引外來(lái)人口向北京流動(dòng)的關(guān)鍵因素。目前，北京市公用事業(yè)的價(jià)格收入比相對(duì)較低，以公共交通票價(jià)為例，北京地鐵全線票價(jià)2元，公共汽車(chē)每人次0.4元，為全國(guó)最低。事實(shí)上，較低的生活成本代價(jià)是政府為其買(mǎi)單。由此可以得知，公共交通票價(jià)優(yōu)惠政策并沒(méi)有能夠有效地影響外來(lái)人口在北京的生活成本，進(jìn)一步加劇了外來(lái)人口的無(wú)序過(guò)快增長(zhǎng)。

公共交通票價(jià)優(yōu)惠政策為新城地區(qū)疏解中心城人口提供了較好的支撐條件，但是，這一政策并未能夠有效地引導(dǎo)居民統(tǒng)籌考慮交通成本、住房成本和就業(yè)地點(diǎn)之間的客觀規(guī)律，導(dǎo)致職住分離現(xiàn)象進(jìn)一步惡化，“臥城”現(xiàn)象進(jìn)一步加劇。據(jù)統(tǒng)計(jì)，六環(huán)內(nèi)居民全方式平均出行距離（不含步行）由2005年的8.2公里增長(zhǎng)至10.6公里，其中，地鐵方式由14.5公里增長(zhǎng)至18公里，公交方式由9.5公里增長(zhǎng)至10.8公里。而在公共交通票價(jià)方面，上海市、廣州市和深圳市都為分段計(jì)價(jià)方式，以一次地鐵出行20公里計(jì)算，上海市地鐵每公里票價(jià)為0.25元，廣州市和深圳市為0.3元，而北京市則采取單一制票價(jià)，每公里票價(jià)為0.1元，是全國(guó)最低值。由此可以判斷，隨著地鐵出行距離的逐步加大，北京市單一制票價(jià)存在不可持續(xù)的問(wèn)題。

值得關(guān)注的是，2012年12月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2012〕64號(hào)）中明確提出了“完善公共交通價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制……建議多層次、差別化的價(jià)格體系，增強(qiáng)公共交通吸引力?！钡木唧w意見(jiàn)。目前，國(guó)際城市大都采取了公共交通運(yùn)營(yíng)財(cái)政補(bǔ)貼的制度，尤其是新加坡、香港等城市制定了與物價(jià)、工資水平等相關(guān)的公交票價(jià)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，其核心目的是在保障公交服務(wù)質(zhì)量和市民可承受度的情況，還能從長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的角度，保障公交企業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和公共財(cái)政補(bǔ)貼的可持續(xù)。

目前，北京市單一不變的公交票價(jià)體系并沒(méi)有將服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)輸距離等因素考慮進(jìn)去。因此，在堅(jiān)持實(shí)行城市公共交通票價(jià)優(yōu)惠政策的前提下，建議盡快研究并制定與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的北京市公共交通票制票價(jià)體系。

統(tǒng)籌考慮公共交通運(yùn)營(yíng)服務(wù)、市民可承受度和政府公共財(cái)政能力等因素，建立與運(yùn)營(yíng)成本、票價(jià)收入和財(cái)政補(bǔ)貼相聯(lián)動(dòng)的定價(jià)機(jī)制。參考國(guó)內(nèi)外城市公共交通票價(jià)制定經(jīng)驗(yàn)，將公共交通方式出行的居民年均公交費(fèi)用支出占年均可支配收入、每公里票價(jià)收入、公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼占公共財(cái)政支出比例等指標(biāo)控制在合理范圍。同時(shí)，每年度結(jié)合居民可支配收入、運(yùn)營(yíng)成本、CPI等指標(biāo)的變化進(jìn)行評(píng)估動(dòng)態(tài)調(diào)整票價(jià)和財(cái)政補(bǔ)貼資金。

地鐵票價(jià)由單一票價(jià)方式調(diào)整為分段計(jì)價(jià)方式，積極引導(dǎo)老百姓統(tǒng)籌考慮住房成本和交通成本，理性選擇居住地和工作地，促進(jìn)城市人口和空間有序發(fā)展。

結(jié)合北京市公共交通優(yōu)先發(fā)展政策以及軌道交通地面公交的合理功能分工要求，制定相應(yīng)的票價(jià)優(yōu)惠政策，提升公共交通運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平和出行比例，滿足廣大市民的出行需求，推進(jìn)公交都市建設(shè)。比如，為提升公共交通出行比例而采取的地面公交與軌道交通換乘票價(jià)優(yōu)惠政策、緩解通勤高峰地鐵客流的差別化優(yōu)惠政策、流動(dòng)人口一日或多日通票優(yōu)惠政策等。

還應(yīng)當(dāng)并建議單獨(dú)研究制定面向低收入者、殘疾人、傷殘軍人等群體的公共交通補(bǔ)貼政策，保障社會(huì)公平。