魏治勛

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東濟南 250100)

“善治”視野中的國家治理能力及其現(xiàn)代化

魏治勛

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東濟南 250100)

國家治理問題是當(dāng)代世界最重要、最核心的命題之一，國家治理體系的能力建設(shè)則是鑄就現(xiàn)代化強大國家、實現(xiàn)民族復(fù)興中國夢的必由之路。國家治理能力的根本提升有賴于深化改革，在“善治”視野下對決定和影響國家治理體系能力基礎(chǔ)的諸方面予以檢視和改新，在此前提下參考“善治”的準則并遵循國家新階段改革頂層設(shè)計的規(guī)劃，必須對構(gòu)成國家治理制度能力各要素的體制與功能機制進行根本性變革，努力打造一個民主的、法治的、公正的、廉潔的、高效的國家治理能力體系。

善治；國家治理體系；國家治理能力；頂層設(shè)計(top-level designs)；現(xiàn)代化

在當(dāng)下的世界與中國，國家治理問題都是最重要、最核心的命題之一，美國學(xué)者福山將此類問題稱之為“國家構(gòu)建”(state-building)；它之所以重要，乃是因為“軟弱無能的國家或失敗國家已成為當(dāng)今世界許多嚴重問題(從貧困、艾滋病、毒品到恐怖主義)的根源?！?Francis Fukuyama，The Imperative of State-Building，Journal of Democracy, Volume 15, Number 2, April 2004, pp. 17-31.近代以來，法治在世界各國的普遍實施意味著，法律秩序已然將人的欲望正當(dāng)化并以權(quán)利和自由的形式作為社會生活關(guān)系建構(gòu)的基本機制，但同時也為國家治理制造了一個根本性困擾：這就是，人們權(quán)利和利益需求一旦被釋放出來就勢必會日漸擴展、趨于多元，于是如何進一步整合權(quán)利與利益需求并使之秩序化就成為現(xiàn)代國家的普遍難題。*參見魏治勛：《法的“規(guī)范性稀薄化”及其歷史譜系》，載《法學(xué)評論》2012年第2期。從中國當(dāng)下的社會現(xiàn)實來看，處于社會轉(zhuǎn)型期的中國，社會各種矛盾層出不窮，在此情勢下，中共十八屆三中全會業(yè)已明確將國家治理問題置于未來政治規(guī)劃的核心位置。社會秩序問題的復(fù)雜化和當(dāng)前的國家治理任務(wù)都迫切要求學(xué)術(shù)理論界為國家治理體系的建構(gòu)和治理能力的提升提供新思維、新范式。因此，深入探討國家治理能力的提升路徑以助益于國家“善治”的達成，就成為必須予以解決的基本理論問題。

一、“國家治理”與“國家治理能力”概念的重構(gòu)

自從20世紀90年代以來，在先進法治國家，“治理理念占了上風(fēng)，成為對舊式統(tǒng)治風(fēng)格而言的一種前景光明的現(xiàn)代化?！?[法]讓·皮埃爾·戈丹：《何謂治理》，鐘震宇譯，社會科學(xué)文獻出版社2010年版，《引言》第3頁。這一判斷帶出有關(guān)治理問題的三個方面的智識貢獻：其一，治理理念的背景與目的何在？其二，為什么治理從根本上講是對“統(tǒng)治”風(fēng)格的一種根本性重構(gòu)？其三，為什么治理的上位意味著一種“前景光明的現(xiàn)代化”？要回答這三個問題，都必須對當(dāng)代國際社會流行的“善治”理念進行深入地理解，并將對這三個問題答案的尋求置于“善治”的視野之下，我們才能夠?qū)ι鲜鰡栴}的實質(zhì)及其內(nèi)在關(guān)聯(lián)有一個基本的把握。

現(xiàn)代社會建構(gòu)社會秩序的基本方式是以憲法和法律為主要手段的“統(tǒng)治”范式，它嚴格地將法律秩序的建構(gòu)建立在國家和社會二元分立的基礎(chǔ)之上，國家作為秩序建構(gòu)或曰“統(tǒng)治”的唯一主體對作為“客體”的社會予以規(guī)則化調(diào)整，而構(gòu)成社會之原子的個人與法人則必須遵從國家單向的調(diào)整并按照其內(nèi)在的邏輯獲得行為自由的保障和救濟。但是，傳統(tǒng)法治所遵從的這種單向度的統(tǒng)治范式在當(dāng)今社會遭遇到了普遍的問題，甚至在許多國家正面臨失敗的厄運：在所謂的法治先進國家，國家越來越無法滿足公民不斷膨脹的物質(zhì)需求與政治參與的要求，國家被財政困境拖垮、政府頻繁更迭正在成為西方發(fā)達國家不斷重演的政治現(xiàn)實，這些法治先進國家正在變得“越來越不成功”；在廣大“拉美化”國家，國家在物質(zhì)上尚未發(fā)達、政治上尚未完全現(xiàn)代化之際，就已經(jīng)被選票綁架，國家窮于應(yīng)付選民需求的“民粹主義”取向不斷遭到失敗卻難以走出惡性循環(huán)；在廣大的亞非發(fā)展中國家，卻面臨著另一方面的難題，這就是：面對民主法治化的世界潮流，傳統(tǒng)的專制或集權(quán)統(tǒng)治雖屢遭反對和批評，卻很難邁出民主法治化的步伐，政治統(tǒng)治的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型成為一個根本性難題。正是在這種意義上，“軟弱無能的國家或失敗國家”無論對發(fā)達國家還是發(fā)展中國家而言都是一個必須面對的普遍性問題。就此而言，當(dāng)代世界各國面臨的主要問題，從國家治理的角度而言，其根本原因都在于國家構(gòu)建的失敗或者不夠成功、不再成功。正是在此意義上，福山斷言：對單獨一個社會以及對國際社會來說，國家的衰亡并不是通往理想國而是災(zāi)難的前兆。良好社會秩序的達成不需要什么都管的國家，但確實需要在有限范圍之內(nèi)具有必要功能的、強有力而且有效的國家。他指出，我們必須充分認識到公共權(quán)力的必要性——“集聚合法的權(quán)力并運用于特定目標(biāo)，這是只有國家和國家集團才能做到的事情。這種權(quán)力既對于本國實行法治是不可或缺的，也是在國際上維護世界秩序所必須的?！币虼耍F(xiàn)代社會尋求有秩序生活的根本出路在于，“我們毫無選擇地只能回身去尋找主權(quán)民族國家，并且試圖再次理解如何讓國家強大、有效?！?[美]弗朗西斯·福山：《國家構(gòu)建：21世紀的國家治理與世界秩序》，黃勝強、許銘原譯，中國社會科學(xué)出版社2007年版，第115頁。

治理與“善治”正是針對國家的軟弱無力和國家構(gòu)建失敗的問題而提出的有針對性的策略。按照學(xué)界公認的理解，治理與“善治”作為克服傳統(tǒng)統(tǒng)治模式之問題的對應(yīng)性策略，是1989年世界銀行在概括非洲國家治理的糟糕情形時提出的評價性概念，其目的在于走出“治理危機”(crisis in governance)。在治理與“善治”的關(guān)系中，“善治”可以被看做是治理的衡量標(biāo)準和目標(biāo)取向，所謂“善治”即是結(jié)果和目標(biāo)意義上的“良好的治理”(good governance)，所以在“善治”視野下理解治理的概念，就是將治理看做一種達成和服務(wù)于某種好的目標(biāo)模式的國家構(gòu)建過程和方式。正是在二者關(guān)系基礎(chǔ)上，學(xué)者對治理(governance)作出了與統(tǒng)治(government)相比較意義上的界定：治理是指“在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系當(dāng)中，運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益?！?俞可平：《治理和善治：一種新的政治分析框架》，載《南京社會科學(xué)》2001年第9期。治理和統(tǒng)治的區(qū)別正在于治理雖然需要權(quán)威，但這種權(quán)威并非一定是政府，而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府；治理是政治國家與社會合作、政府與非政府組織合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)合作、強制與自愿協(xié)和，從而在雙向的溝通和互動過程中實現(xiàn)社會公共事務(wù)秩序化的過程，它與統(tǒng)治模式中公權(quán)力運行的單向性具有明顯的不同。因而，治理呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)統(tǒng)治模式明顯不同的特征：治理強調(diào)的乃是使得沖突或不同的利益得以協(xié)調(diào)并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程，由此在規(guī)則基礎(chǔ)上的多元互動、協(xié)調(diào)與合作的過程才是治理的核心所在，治理因之必然是以多元主體間的合作求得公共利益最大化為取向的，因而在邏輯上治理必定是以“善治”為導(dǎo)向，盡管在實踐中可能由于種種原因并不必然導(dǎo)致善治。而作為治理之理想狀態(tài)的“善治”，其“本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)?！?同②就此而言可以說，“善治是基于治理理論而衍生出來的理想目標(biāo)，治理強調(diào)的就是公民對公共事務(wù)的參與和公私合作，沒有公民的自愿參與，也至多是實現(xiàn)了善政而已?！?胡仙芝：《從善政到善治的轉(zhuǎn)變：“治理理論與中國行政改革”研討會綜述》，載《中國行政管理》2001年第9期?；诖耍挥袑⒅卫碇糜凇吧浦巍钡目剂颗c限制之下，治理才是具有良好目標(biāo)取向，從而不會輕易墜落到傳統(tǒng)統(tǒng)治困局中去，“善治”之于治理猶如憲法之于法律，前者構(gòu)成了后者的價值評價標(biāo)準和指導(dǎo)性原則。

那么，何謂“國家治理”？尤其是，在中共十八屆三中全會決議同時使用“國家治理”、“政府治理”與“社會治理”三個概念的情況下，如何準確界定“國家治理”并與其他兩個概念明確區(qū)分開來，以及在此基礎(chǔ)上清晰地處理好三者之間的關(guān)系？這一問題的解決，對于正確回答前面提出的三個問題亦具有基礎(chǔ)性意義。從治理概念本身含義來看，治理總是意味著擁有公共權(quán)力的主體對治理對象的規(guī)制、調(diào)整和管理的行為。但是公共行政或公共政策學(xué)所理解的治理，其核心并不在治理主體針對治理對象如何發(fā)出其治理行為并達成治理目標(biāo)；相反，公共治理的核心問題在于如何設(shè)計和構(gòu)建作為治理主體的公共權(quán)力或者社會組織體自身內(nèi)在結(jié)構(gòu)，從而治理事業(yè)所關(guān)注的焦點不再是治理對象而是治理主體自身。治理意味著按照“善治”的要求重構(gòu)治理主體和治理機制：通過吸納社會組織與公民的廣泛參與實現(xiàn)治理主體的多元化；通過治理權(quán)能的分化和轉(zhuǎn)移實現(xiàn)多元主體的責(zé)任共擔(dān)；通過治理方式的民主化重構(gòu)實現(xiàn)治理機制和治理關(guān)系的根本轉(zhuǎn)化，達致多元共治的和諧關(guān)系狀態(tài)。那么，在此視野下審視前述三個概念，則可以對其作出如下區(qū)分：“國家治理”的核心問題在于重構(gòu)作為傳統(tǒng)政治統(tǒng)治主體的國家——構(gòu)成國家這一整體性公權(quán)系統(tǒng)的三大子系統(tǒng)都必須按照“善治”的要求予以重構(gòu)，此即福山所言的“國家構(gòu)建”；*福山所言的“國家構(gòu)建”，就是“在強化現(xiàn)有國家制度的同時，新建一批國家政府制度?！逼淠繕?biāo)在于建設(shè)“在有限范圍之內(nèi)具有必要功能的、強有力并且有效的國家”，以克服國家弱化和國家無能導(dǎo)致的災(zāi)難性后果。參見[美]弗朗西斯·福山：《國家構(gòu)建：21世紀的國家治理與世界秩序》，黃勝強、許銘原譯，中國社會科學(xué)出版社2007年版，《序》第1頁、第115頁?！罢卫怼钡暮诵膯栴}則是如何按照“善治”的要求重構(gòu)行政系統(tǒng)，其實質(zhì)是“政府再造”；*“政府再造大師”戴維·奧斯本認為，政府再造就是創(chuàng)造具有內(nèi)在改革動力和企業(yè)家式思維的公共部門，即創(chuàng)建“自我更新的體制”。參見[美] 戴維·奧斯本、普拉斯特里克：《再造政府》，譚功榮、劉霞譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版。在其另一著作中，他指出：“政府再造”就是“對公共體制和公共組織進行根本性的轉(zhuǎn)型,以大幅提高組織效能、效率、適應(yīng)性 以及創(chuàng)新的能力,并通過變革組織 目標(biāo)、組織激勵、責(zé)任機制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織 文化等來完成這種轉(zhuǎn)型過程。”[美] 戴維·奧斯本、彼德·普拉斯特里克：《摒棄官僚制》，中國人民大學(xué)出版社出版2001年版。按照國內(nèi)學(xué)者的界定，“政府再造”就是現(xiàn)代意義上的政府改革,就是在國家與社會、政府與市場、政府與公眾、政府與企業(yè)等諸多關(guān)系層面對政府治理觀念、組織結(jié)構(gòu)、運作方式的變革性調(diào)整。參見劉樹信：《西方國家的政府再造及其啟示》，載《理論探索》2003年第6期。就此而言，國家治理與政府治理的重心不在于治理對象而在于治理主體自身，“國家構(gòu)建”和“政府再造”才是其焦點所在。而按照傳統(tǒng)的理解，“治理”體現(xiàn)的是治理主體對治理對象的權(quán)力輸出。在“善治”視野下，“社會治理”的概念則因為治理主體的重構(gòu)而面臨著根本性的意義轉(zhuǎn)換：不再存在絕對二元對立意義的治理主體與治理客體的劃分，鑒于治理主體已獲重構(gòu)或再造，公共治理主體和公民之間毋寧是一種“主體間性”的交互關(guān)系，它們相互結(jié)合構(gòu)成了多元主體雙向互動關(guān)系意義上的自主性網(wǎng)絡(luò)，社會治理過程于是在某種意義上轉(zhuǎn)化為治理主體的“自我統(tǒng)治”，多元共治成為社會治理的一個突出特征。

不過，新近興起的與信息時代相適應(yīng)的“整體性治理”(holistic governance)思潮也已對“矯枉過正”的治理理念提出了再糾正：因為，“無論是傳統(tǒng)公共行政模式還是新公共管理模式都帶來社會治理的碎片化和政權(quán)體系內(nèi)部的分裂等一系列問題，面對許多社會問題，它們都無法提供最佳方案?！?翁士洪、顧麗梅：《治理理論：一種調(diào)適的新制度主義理論》，載《南京社會科學(xué)》2013年第7期。于是，一種重新要求“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”*竺乾威：《從公共管理到整體性治理》，載《中國行政管理》2008年第10期。的“整體性治理”新觀念應(yīng)運而生。對于志在建設(shè)現(xiàn)代化治理體系的中國等發(fā)展中國家而言，自然應(yīng)當(dāng)充分關(guān)注西方發(fā)達國家業(yè)已走過的治理之路及其經(jīng)驗教訓(xùn)，既不可過分迷信新理論、新范式而企望跳過現(xiàn)代化治理體系的建構(gòu)階段，更不能沉迷集權(quán)制的體制舊窠而拒絕改革，一個相對集中而吸收多元因素的民主、高效、開放的治理體系應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前治理體制改革的恰當(dāng)選項。

經(jīng)過上述分析與綜合，我們可以重新定義一個“狹義的”有關(guān)治理的概念系列：國家治理和政府治理是社會治理的主體性條件，而社會治理則是通過國家治理和政府治理實現(xiàn)治理主體重構(gòu)的基礎(chǔ)上與社會達成的良好關(guān)系秩序的過程與方法。其中，國家治理與政府治理之間是公權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系的重構(gòu)，“國家構(gòu)建”因此是一個包含“政府再造”在內(nèi)的立法、行政、司法三大公權(quán)體系參考“善治”的標(biāo)準與原則進行的重建，立法與司法體系的再造亦是其當(dāng)然內(nèi)涵。當(dāng)然，廣義的“國家治理”和“政府治理”，應(yīng)當(dāng)包含國家公權(quán)組織向社會輸出其治理活動的部分。但是，在當(dāng)下中國政治體制改革的語境下，“政府治理”或曰“政府再造”才是國家治理的核心問題和中心任務(wù)。原因主要有三點：其一，在國家治理的職能范圍內(nèi)，政府承擔(dān)了絕大部分的治理任務(wù)。立法機關(guān)通過其立法行為為政府治理提供規(guī)范基礎(chǔ)并對其治理行為予以審查，而司法機關(guān)則對政府治理行為的結(jié)果予以過濾、糾偏和救濟，政府而不是其他公權(quán)機構(gòu)才是治理任務(wù)和過程的主要承擔(dān)者。從職能規(guī)模上看，政府構(gòu)成了國家治理的中心，國家治理因此主要是政府治理。其二，從三大公共權(quán)力體系的具體性質(zhì)來看，政府治理必然成為國家治理的中心環(huán)節(jié)。立法機關(guān)本質(zhì)上是一個代表人民立法的民意機構(gòu)，其自身性質(zhì)和權(quán)力行使過程并不缺乏民主性和主體交互性，反而是以這種特性為其主要特征，這意味著立法體系的治理主要是一個完善而非重構(gòu)或再造的過程。而司法機關(guān)及其權(quán)力行使的獨立性、被動性、中立性以及司法過程的對抗性質(zhì)，表明司法體系自身就是一個相對自足的以多元主體性的凸顯為重要特征的系統(tǒng)，因而司法的再造主要是一個以完善其程序規(guī)則體系并進一步確保其職權(quán)獨立性的過程。與之明顯不同的是，行政系統(tǒng)的改革或曰“政府再造”卻是一個治理范式的根本性轉(zhuǎn)變，從其規(guī)模和性質(zhì)的角度來看，“政府再造”之于當(dāng)下的政府治理模式而言，無異于一場“自我革命”，一場從“統(tǒng)治”向“治理”轉(zhuǎn)換的革命。其三，從當(dāng)下中國政府改革的時代任務(wù)來看，“政府改革的主要目的，就是進一步理順政府和市場、政府和社會、中央和地方的關(guān)系，更好地發(fā)揮市場、社會的作用，更好地調(diào)動中央和地方兩個積極性，推動政府全面正確地履行職能，加快現(xiàn)代政府建設(shè)，努力促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、社會不斷進步，不斷滿足人民群眾的新期待、新要求?！?李克強：《地方政府改革是一場自我革命：在地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革工作電視電話會議上的講話》，載“人民網(wǎng)”：http://politics.people.com.cn/BIG5/n/2013/1108/c1024-23470814.html, 2014年1月7日登陸。這表明，當(dāng)下中國政府改革的主要思路就在于政府自身的“再造”，誠如李克強所言，“政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革是一場自我革命”。

與之相關(guān)聯(lián)，關(guān)于國家治理能力的概念，應(yīng)當(dāng)主要從兩個方面予以探討：從重構(gòu)國家治理體系的角度來看，國家治理能力意味著作為主要治理主體的國家改造自身體制、與社會組織和公民相結(jié)合共同建構(gòu)自主性治理網(wǎng)絡(luò)的能力，它本質(zhì)上是一種治理主體自我重構(gòu)的能力；而從國家治理體系能力輸出的角度來看，國家治理能力表現(xiàn)為在體制和機制上獲得重構(gòu)的國家治理體系實施公共治理、達成治理目標(biāo)的能力。前者表現(xiàn)為國家治理體系的一種自我改革再造的能力，后者表現(xiàn)為國家治理體系向具體的治理對象推行其治理意志的能力，這兩種層次的能力對致力于達成“善治”的現(xiàn)代國家而言都是必不可少的，國家治理體系自我改革和重構(gòu)的能力構(gòu)成了其強化輸出能力、實現(xiàn)治理目標(biāo)的基礎(chǔ)和前提。由此，國家治理能力就是國家通過自身制度構(gòu)建打造強能力結(jié)構(gòu)體系，并據(jù)此向社會輸出其治理舉措、達成治理目標(biāo)的行動力。打造強能力的國家治理體系是推進國家治理能力建設(shè)的基本目標(biāo)所在。在現(xiàn)代民族國家條件下，為了完成秩序建構(gòu)和權(quán)利保障的重任，“我們接受一個擁有強大的提取、滲透、規(guī)制和分配能力的國家——也就是強國家——的正當(dāng)性”，*[美]喬爾·S.米格代爾：《強社會與弱國家》，張長東、朱海雷等譯，江蘇人民出版社2012年版，第17頁。但國家自身必須改變，以適應(yīng)“善治”的要求并有助于履行治理職責(zé)。

中共十八屆三中全會明確地將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為深化政治體制改革的中心任務(wù)。*《中共中央關(guān)于關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過)，載《人民日報》2013年11月16日第1版。國家治理體系的現(xiàn)代化，其核心要旨在于以現(xiàn)代治理理念重構(gòu)公共權(quán)力，實現(xiàn)國家治理的范式轉(zhuǎn)換，中心內(nèi)容則是行政體系的自我再造，直接目標(biāo)則是提升政府的治理能力，打造民主、法治、高效的現(xiàn)代行政體系，為國家的“善治”創(chuàng)造條件。鑒于政府治理的中心地位，國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化必須以“政府再造”和政府治理能力質(zhì)的提升為主要內(nèi)容和基本目標(biāo)。

二、決定和影響國家治理能力的基礎(chǔ)性要素

明確了國家治理能力的概念，就為探求國家治理能力的結(jié)構(gòu)要素和衡量標(biāo)準奠定了堅實的基礎(chǔ)并明晰了思維路徑。按照福山對國家治理能力的認識，國家治理能力是指國家在其治理職責(zé)的法定范圍內(nèi)“制定并實施政策和執(zhí)法的能力特別是干凈的、透明的執(zhí)法能力”,他因此把國家治理能力稱為“國家能力或制度能力”。*[美]弗朗西斯·福山：《國家構(gòu)建：21世紀的國家治理與世界秩序》，黃勝強、許銘原譯，中國社會科學(xué)出版社2007年版，第7頁。那么，是哪些要素決定了國家治理能力的高低？有學(xué)者指出，“任何一個成熟的現(xiàn)代治理體系一定包含價值、制度、組織與機制四種要素。”*唐皇鳳：《新中國60年國家治理體系的變遷及其理性審視》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2009年第5期。福山同樣認為這個問題主要涉及到國家概念中的四個方面：組織的設(shè)計和管理、政治體系的設(shè)計、合法性基礎(chǔ)以及文化和結(jié)構(gòu)要素。*[美]弗朗西斯·福山：《國家構(gòu)建：21世紀的國家治理與世界秩序》，黃勝強、許銘原譯，中國社會科學(xué)出版社2007年版，第23-30頁。要對影響甚至決定國家治理能力建構(gòu)的基礎(chǔ)性因素的選取和考察，必須致力于發(fā)掘出那些真正濡養(yǎng)和框定國家治理素養(yǎng)與強度的觀念及制度構(gòu)造。那么，內(nèi)在地看，國家治理組織就是首要應(yīng)予考慮的因素，其內(nèi)在結(jié)構(gòu)先在地決定著其外在功能并有條件地轉(zhuǎn)化為治理能力。從外部看，在社會制度既定的情況下，一個國家特定時期的頂層設(shè)計無疑是決定國家治理體系發(fā)揮其能力的制度性、方向性與資源性硬約束；國家治理利益取向與過程的民主性或曰國家治理的合法性程度，則作為持久的基礎(chǔ)性約束發(fā)揮著愈來愈顯著的影響力并深刻影響其治理效能。而歷史地看，任何國家的治理都逃脫不了政治法律文化的嵌套，而毋寧是以特定政治法律文化傳統(tǒng)為視野的基于現(xiàn)實政治需要的“視域融合”過程，由此對文化及其作為其內(nèi)核的主導(dǎo)性價值的考察必不可少。在此，讓我們對塑造國家治理能力的上述四個要素稍作深入考察：

第一，國家治理的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計。其核心問題是以何種組織理論和組織理念去設(shè)計國家治理體系的主體結(jié)構(gòu)。按照傳統(tǒng)的組織理論，組織體系的設(shè)計和管理就是如何構(gòu)建并管理好等級森嚴、紀律嚴明的官僚機構(gòu)，即科層制的設(shè)計和管理問題。對于科層制的官僚組織結(jié)構(gòu)在統(tǒng)治技術(shù)方面的優(yōu)越性，馬克斯·韋伯曾經(jīng)作出精當(dāng)?shù)母爬ǎ骸熬珳省⒀杆?、明確、熟悉檔案、持續(xù)、謹慎、統(tǒng)一、嚴格服從、防止摩擦以及物資與人員費用的節(jié)省，所有這些在嚴格的官僚制行政(尤其是一元式支配的情況)里達到最理想狀態(tài)。比起任何合議制的、名譽職與兼職等等形態(tài)的管理，訓(xùn)練有素的官僚表現(xiàn)——就上述所列要求而言——都顯得更優(yōu)秀。而且在復(fù)雜的任務(wù)里，支薪的官僚做事不但更精確，(在最后結(jié)算時)較之形式上不支薪之名譽人員的辦事，往往還來得便宜?！?[德]馬克斯·韋伯：《支配社會學(xué)》，康樂、簡惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社2004年版，第45頁。就此而言，“官僚制構(gòu)造的拓展，乃基于其‘技術(shù)的’優(yōu)越性?！边@種優(yōu)越性，使得“官僚制一旦確立，即為社會組織中最難摧毀的一種。官僚制乃是將‘共同體行動’轉(zhuǎn)化為理性且秩序井然的‘結(jié)合體行動’的特殊手段。以此，作為支配關(guān)系之‘理性組織化’的工具，對于控制官僚制機構(gòu)的人而言，官僚制一直都是種無可匹敵的權(quán)力手段?！?[德]馬克斯·韋伯：《支配社會學(xué)》，康樂、簡惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社2004年版，第65頁?，F(xiàn)代國家的行政體制完全是按照科層制的官僚制度模式組織起來的，即便是由民選代表組成的現(xiàn)代立法機關(guān)以及實行均衡對抗式庭審結(jié)構(gòu)并通過正當(dāng)程序追求裁判正義的司法機關(guān)，在其內(nèi)部組織形式上，也普遍采用了科層制的官僚制度模式?？梢哉f，垂直化的官僚制管理模式，一直都是現(xiàn)代國家統(tǒng)治的強固形式，“只要行政管理已徹底官僚化之處，支配關(guān)系的形態(tài)實際上即無從摧毀?！?同⑤。但在當(dāng)代治理理論視野中，嚴密的科層制卻構(gòu)成了國家治理體系的主要問題所在，科層制官僚模式內(nèi)在地造成了當(dāng)代國家治理的一系列主要問題：由于科層制官僚模式所導(dǎo)致的國家治理模式必然是集權(quán)的“權(quán)威體制”，而“從權(quán)威體制的角度，中央政府權(quán)威需要以嚴密有效的組織制度和觀念制度維護之，體現(xiàn)在權(quán)力、資源的向上集中，并通過中央政府政策指令在日常工作中的貫徹落實而延續(xù)和強化之，但從組織有效治理的邏輯來說，權(quán)力、資源和治理能力應(yīng)該放在有效信息的層次上，即加強基層政府的能力，而這一思路與權(quán)威體制的基本原則相悖，產(chǎn)生了緊張和沖突?！?周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，載《開放時代》2010年第10期。這就使得采取官僚體制的現(xiàn)代國家在整體上并不能很好地發(fā)揮其治理能力因而限制了其治理效能；另一方面，在每一層級的治理組織內(nèi)部，由于官僚體制過于強調(diào)自上而下的壓制性的任務(wù)體制及其執(zhí)行力，它就在很大程度上因其僵死性而抑制了具體制度創(chuàng)新和個體能動性的發(fā)揮。因而，在現(xiàn)代國家治理規(guī)模急劇擴張(在很大程度上與當(dāng)代福利國家制度的推開和“反恐”安全形勢的挑戰(zhàn)密切相關(guān))和治理任務(wù)空前繁重的條件下，僅僅依靠“技術(shù)治理手段”的改良已經(jīng)無法解決“無力和失敗國家”(Weak or failed states)*Francis Fukuyama，The Imperative of State-Building，Journal of Democracy, Volume 15, Number 2, April 2004, pp. 17-31.問題。在國家治理方面，迫切地需要一場以“善治”原則導(dǎo)向的通過對國家治理體系的重構(gòu)以提高國家治理能力的革命性變革。以作為其中心部分的政府治理為例，西方工業(yè)化國家業(yè)已成熟并趨于衰敗的“韋伯式”官僚體制正處于被廢棄、被新的治理模式所取代的過程中，但“對于體制轉(zhuǎn)換中國家和發(fā)展中國家而言，在追求政府部門最大經(jīng)濟效益的同時，必須重視建立一個可被預(yù)測的、屬于全民的、正直的韋伯式官僚政府?！?B.Guy.Peters, the Future of Governing: Four Emerging Models. University Press of Kansas, 1996, P.7.中文版見：[美]B·蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明、夏宏圖譯，中國人民大學(xué)出版社2013年版，第6頁。也就是說，對于行進在現(xiàn)代化路途中的中國和廣大發(fā)展中國家而言，科層制的權(quán)威性的韋伯式官僚政府仍然是維護秩序和實現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)所必須的，但同時必須在相當(dāng)程度上克服官僚制的專制和僵化的問題?？蛇x擇的改革方略主要是：通過引入市場機制以限制國家權(quán)力于合理范圍并提高其能力強度和效能；通過擴大官僚組織內(nèi)部員工的平等參與權(quán)以激活其能動性和創(chuàng)造力；通過拓展廣大公民對國家管理的參與度強化治理的民主性以增進國家治理的實踐效果。經(jīng)由上述多維模式過濾的國家治理組織結(jié)構(gòu)，將是基本保留韋伯式科層制的內(nèi)核，但同時充分注入了民主性和溝通理性精神的、具有多元共治結(jié)構(gòu)特性和組織形式的較為均衡的體制，既有助于發(fā)揮科層制的執(zhí)行力優(yōu)勢，又有利于組織成員主體能動性和創(chuàng)造力的釋放，也在客觀上有助于形塑一個公民有效參與和監(jiān)督制約公開化的運作機制。對于經(jīng)常被詬病為傲慢、低效、貪腐形象的傳統(tǒng)國家治理體系而言，新的組織結(jié)構(gòu)模式將不僅大幅度提升其治理效能，還將賦予其前所未有的活力機制和清新形象。

第二，國家治理的頂層設(shè)計。我國自從在《國家“十二五”規(guī)劃綱要》中首次提出“頂層設(shè)計”概念以來，“頂層設(shè)計”就成為國家體制改革路徑選擇的關(guān)鍵詞。但是對于什么是頂層設(shè)計，學(xué)者們卻眾說紛紜。在有的學(xué)者看來，頂層設(shè)計意味著“著眼于國家的長治久安，著眼于廣大人民群眾的根本利益，遵循增量改革的路徑，著力打破阻礙改革與發(fā)展的既有利益格局，構(gòu)筑公平正義的新利益格局”，*陳家剛：《“頂層設(shè)計”之辯》，載《人民論壇》2012年第17期?！绊攲釉O(shè)計”即是從調(diào)整利益格局入手的改革路徑設(shè)計。有學(xué)者明確指出：“改革的頂層設(shè)計，實際就是對未來中國改革的整體謀劃，也是從人民的最高利益出發(fā)，站在國家的層面，對制約我國未來改革發(fā)展的全局性、關(guān)鍵性問題進行頂層判斷，提出解決的整體思路和框架，以此作為規(guī)范各類具體改革的標(biāo)桿，作為制定具體改革政策的依據(jù)，從而最大限度地化解改革的阻力，降低改革的風(fēng)險，確保改革的順利推進?！?汪玉凱：《準確理解“頂層設(shè)計”》，載《北京日報》2012年3月26日第17版。吳敬璉認為，社會經(jīng)濟體制是一個巨型的系統(tǒng)，為了保證各個子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)和互動，必須要有從上到下的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，過去曾以“目標(biāo)模式”名之。許多基層的制度創(chuàng)新，往往都能為整體改革提供重要的方向提示和實施經(jīng)驗，甚至本身就具有全局意義。為此應(yīng)當(dāng)熱情支持，使頂層設(shè)計和基層創(chuàng)新更好地結(jié)合起來，協(xié)力推進改革。*參見吳敬璉：《“頂層設(shè)計”的誤讀》，載《商周刊》2012年第11期。就此而言，國家治理的“頂層設(shè)計”的核心問題是國家治理體系的總體設(shè)計問題，它涉及主要包括治理目標(biāo)模式的選擇、治理機制的調(diào)整和治理方法的考量等重要內(nèi)容，這與福山所言的“國家整體層面上(而不是各個組成機構(gòu))的制度設(shè)計”，可謂基本同義。概而言之，頂層設(shè)計意味著“確立中國制度的經(jīng)緯坐標(biāo)，對中國巨大的體制、機制和制度進行現(xiàn)實定位、測量和評估，從提高制度效率的角度進行定性梳理和定量研究，以問題為導(dǎo)向倒逼改革。”*徐曉冬：《制度體系現(xiàn)代化 ：理論經(jīng)緯和技術(shù)細節(jié)——宏觀、中觀和微觀分層研究框架》，載《人民論壇》2013年第34期。頂層設(shè)計之于中國國家治理體系重構(gòu)的重要性，俞可平的論斷可謂一語破的：“作為中央高度集權(quán)的國家，事關(guān)國計民生和民主法治的重大制度改革，事關(guān)社會政治經(jīng)濟的全局性制度改革，只能由中央決策層規(guī)劃，由中央統(tǒng)一推動。沒有中央的權(quán)威性支持，最出色的地方改革舉措，也可能會事倍功半，甚至功敗垂成。因此，‘頂層設(shè)計’在中國有著特殊的重要性。”*沈剛：《政府創(chuàng)新需“頂層設(shè)計”和“基層探索”良性互動：訪中央編譯局副局長、著名學(xué)者俞可平》，載《經(jīng)濟》2012年第4期。頂層設(shè)計之于國家治理體系完善和治理能力建設(shè)的意義，主要體現(xiàn)在國家治理目標(biāo)模式的選擇、治理機制的調(diào)整和治理方法的轉(zhuǎn)變?nèi)齻€方面：從治理目標(biāo)模式的選擇來看，選擇國家治理的哪些領(lǐng)域作為改革突破口、建立何種模式的基本體制，實際上與國家在特定時期如何選取和確定其職能范圍密切相關(guān)，且必然極大地影響其治理能力與效能的發(fā)揮。福山以橫軸代表國家職能范圍、以縱軸代表國家力量的強度考察世界若干國家治理能力的強弱后發(fā)現(xiàn)，那些治理能力弱的國家卻管理著它管不了也管不好的極廣范圍的事務(wù)；而美國卻屬于另一類型，一方面其國家權(quán)力的職能范圍相當(dāng)有限，另一方面美國卻是一個治理能力非常強的國家：“美國建立的是一套有限政府制度，在歷史上就限制了國家活動的范圍。在這個范圍內(nèi)，國家制定及實施法律和政策的能力非常之強?！?[美]弗朗西斯·福山：《國家構(gòu)建：21世紀的國家治理與世界秩序》，黃勝強、許銘原譯，中國社會科學(xué)出版社2007年版，第6頁。中共十八屆三中全會在國家治理頂層設(shè)計上，強調(diào)“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”，“緊緊圍繞堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一深化政治體制改革”，“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革”，則改革開放以來市場化、法治化和民主化的改革進路就是中國改革的頂層設(shè)計的全面體現(xiàn)，核心價值體系、民生問題、黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式的改革亦應(yīng)列入頂層設(shè)計的目標(biāo)范圍。市場化、法治化、民主化改革進路必定深刻國家治理的機制和方法，它意味著：其一，政治國家必須與市場適當(dāng)分離，政治事務(wù)歸國家，資源配置歸市場，讓市場機制對資源配置和價格形成起到基礎(chǔ)性和決定性的作用，國家和政府必須加大簡政放權(quán)的范圍和力度，由是“以簡馭繁”必須被視為“國家治理的首要定理”；*參見任劍濤：《國家治理的簡約主義》，載《開放時代》2010年第2期。其二，必須實現(xiàn)治理的法治化，它意味著必須將憲法、法律確認為是社會的最高權(quán)威，以控權(quán)制度的確立和國家法定權(quán)力與法律責(zé)任相統(tǒng)一制度的建立為基本前提，實現(xiàn)國家治理向法治思維與法治方式的轉(zhuǎn)換，并以之約束從立法到執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的全過程，最終“使善法達到真治”；*參見徐顯明：《論法治構(gòu)成要件：兼及法治的某些原則及觀念》，載《法學(xué)研究》1996年第3期。其三，要實現(xiàn)治理的民主化，它要求根據(jù)民主的原則再造國家治理的主體結(jié)構(gòu)并將民主商談、民主參與、民主決策機制貫穿于治理活動的全過程，于是社會組織與公民的政治參與管道的開放和保障必須納入治理法治的范疇，治理民主化就因此而“從根本上超越代議制民主體制的局限”而具有了“推進公共事務(wù)治理結(jié)構(gòu)革命性變革的旨趣?！?何顯明：《治理民主:一種可能的復(fù)合民主范式》，載《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2012年第10期。治理體制、機制的變革帶來的是治理思維和方法的更新：國家治理必須以憲法法律為規(guī)范前提、以法治秩序的達成為系統(tǒng)目標(biāo)和思維取向，在法治前提下非命令性的協(xié)商、合作、服務(wù)、契約、勸告、疏導(dǎo)、自治與嚴格執(zhí)法司法合理結(jié)合、互為表里，共同構(gòu)筑起國家治理的創(chuàng)新方法系統(tǒng)。由此可見，中共十八屆三中全會對國家治理頂層設(shè)計的確立不但開創(chuàng)了治理體系的體制改革，也能夠促動治理機制、治理思維和治理方法的創(chuàng)新與更生，這對于當(dāng)下中國的國家治理能力建設(shè)而言不啻于一場新的革命。

第三，國家治理的民主合法性基礎(chǔ)。治理的合法性基礎(chǔ)既涉及治理的利益取向、治理過程的程序正當(dāng)性，又必然地反映為治理后果的正義性。福山指出：“盡管歷史上有許多形式的合法性，但在當(dāng)今世界，合法性唯一真正的來源則是民主?！?[美]弗朗西斯·福山：《國家構(gòu)建：21世紀的國家治理與世界秩序》，黃勝強、許銘原譯，中國社會科學(xué)出版社2007年版，第26頁。自從近代民主政治發(fā)軔以來，國家治理的民主性程度就成為考量一個國家政治生活合法性的最重要指標(biāo)。馬克斯·韋伯在談及近代德國的國家政治民主化的前途時曾指出：“這里存在的只有兩個選擇：要么，公民大眾在一個徒具議會制統(tǒng)治外表的官僚制‘威權(quán)國家’中喪失自由權(quán)利，像一群家養(yǎng)牲畜一般被置于‘行政管理’之下，要么，公民作為共同統(tǒng)治者被整合進國家之中。”*[德]馬克斯·韋伯：《韋伯政治著作選》，閻克文譯，東方出版社2009年版，第106頁。韋伯的提示直至今天仍具有深刻的警醒意義：對于一個致力于民族復(fù)興與國家崛起的政府而言，選擇前者可能會獲得暫時的虛假的穩(wěn)定秩序，但付出的代價將是整個國家和民族的未來，一如近代德國走過的歷程所昭示的那樣?；诖?，致力于崛起與復(fù)興大業(yè)的中國國家治理事業(yè)，必須毫不猶豫地將自己的合法性根基鑄造于民主制度之上。于是，對于國家治理事業(yè)而言，“政治民主既是一種思想與價值，又是一種以民主制度為主要內(nèi)容的國家形式；既體現(xiàn)為一種以權(quán)利、協(xié)商、自主和自治為關(guān)鍵詞的社會行動，又體現(xiàn)一種對民主決策和科學(xué)決策加以特別重視的治理機制與治理結(jié)構(gòu)?！?林尚立：《政治建設(shè)與國家成長》，中國大百科全書出版社2008年版，第62頁。公民對國家治理行為的認同是國家治理合法性的基本表征，而公民與社會組織參與國家治理的廣度和深度亦即國家治理主體結(jié)構(gòu)及其行為過程的民主化，就成為鑄造合法性基礎(chǔ)的不二選擇。合法性形成的基本過程機制是，“在制度化成熟、民主化完善的國家政治生活中，社會成員通過或多或少的個體或集體參與行動，特別是他們的訴求通過政治體系的輸入輸出系統(tǒng)得以體現(xiàn)。社會成員經(jīng)過如此反復(fù)的政治行為過程，就會日積月累地形成對此等政體的持續(xù)認同與認可。”*丁志剛、董洪樂：《現(xiàn)代政治文化與民族國家治理》，載《新疆社會科學(xué)》2012年第1期。經(jīng)此，充分民主化的國家治理其運作過程本質(zhì)上被轉(zhuǎn)化成為公民的“自我統(tǒng)治”。從根本上說，國家治理的民主合法性之所以有助于其治理能力的提高和良好治理績效的達成，就在于這種治理范式必然內(nèi)含的對政治輸出秩序的自愿性遵從。但民主必須受制于法治，才不致走向非理性的歧途：“只有在以‘法的統(tǒng)治’作為主導(dǎo)的價值系統(tǒng)的社會，組織才能獲得理性統(tǒng)治形態(tài)?！?[日]佐藤慶幸：《官僚制社會學(xué)》，樸玉、蘇東花、金洪云譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2009年版，第61頁。國家治理的民主化與法制化相結(jié)合，就從合法性與合理性兩個層面較為徹底地解決了“公民不服從”的歷史難題。

第四，政治法律文化傳統(tǒng)與價值。此一因素主要涉及一個國家政治文化傳統(tǒng)以及作為其意識形態(tài)核心的價值系統(tǒng)。文化的重要性在于，“文化提供了各種政治、經(jīng)濟、社會力量得以運行的背景；反過來，制度、社會關(guān)系或歷史事件規(guī)定了文化得以顯現(xiàn)自身的方式。”*P.R.Moody,Jr.,Trends in the Study of Chinese Political Culture,The China Quarterly,September，1994,p.740.政治文化傳統(tǒng)與價值對國家治理體系及其能力的影響是多方面的，一個國家的政治文化傳統(tǒng)、社會主流價值體系、社會規(guī)范體系都會對該國家的正式制度的供給與執(zhí)行產(chǎn)生顯著的影響，它們共同構(gòu)成了國家政治法律制度的主要淵源，其質(zhì)量高低在相當(dāng)程度上決定著國家治理體系主體結(jié)構(gòu)的建構(gòu)及其輸出治理行為的質(zhì)量和績效。鑒于中國政治法律傳統(tǒng)的歷史斷裂性，古代中國的政治法律傳統(tǒng)對當(dāng)今中國國家制度和治理模式的影響相比于西方政治法律制度居于次要地位，但仍舊不可小覷：古代中國的文官制度是現(xiàn)代官僚體制的直接淵源，且仍對當(dāng)下國家治理體系的構(gòu)造發(fā)揮主導(dǎo)性影響；在國家治理法治基礎(chǔ)建設(shè)方面，“本土資源”取向仍然對于法治體系的建構(gòu)和完善發(fā)揮著顯著影響，古代中國的政治法律文化遺產(chǎn)仍舊是立法、執(zhí)法和司法判決不斷回顧和汲取資源的重要歷史庫存。在這種情況下，當(dāng)代中國的國家治理體系建構(gòu)和治理能力的培育，必須善于向古代遺產(chǎn)汲取良性甚至中性資源。*武樹臣先生將中國法律文化遺產(chǎn)概括為三類：劣性、良性和中性。其中良性遺產(chǎn)主要有：樸素的唯物主義辯證法和無神論精神、“人治”與“法治”相結(jié)合的“混合法”樣式和日臻純熟的法律藝術(shù)。中性遺產(chǎn)主要包括：立足于社會總體利益的“集體本位”、行為規(guī)范的多元綜合結(jié)構(gòu)以及司法中的溫情主義和統(tǒng)一完備的法律設(shè)施。而劣性遺產(chǎn)則是：“親親”、“尊尊”的差異性精神和“重獄輕訟”的專制主義色彩。從總體上看，良性遺產(chǎn)主要是形式性的，而劣性遺產(chǎn)則主要是價值性的，中性遺產(chǎn)則二者兼具。這樣看來，對古代中國法律文化傳統(tǒng)的汲取主要以良性和中性的形式性遺產(chǎn)為主，價值性遺產(chǎn)則因其與現(xiàn)代法治精神相悖而不足取。參見武樹臣等：《中國傳統(tǒng)法律文化》，北京大學(xué)出版社1994年版，第737-757頁。對當(dāng)今中國國家治理體系構(gòu)造和治理能力培育影響至深的政治法律文化傳統(tǒng)和主要價值，乃是來自于中國共產(chǎn)黨在延安時期創(chuàng)立并長期主導(dǎo)中國國家治理事業(yè)的“政法傳統(tǒng)”。*相關(guān)論述參見魏治勛：《司法現(xiàn)代化視野中的“馬錫五審判方式”》，載《新視野》2010年第2期。政法傳統(tǒng)作為一種將政治工作與司法工作融合為一體的、人民民主主義的治理范式，在特定歷史條件下實現(xiàn)了把司法技術(shù)與權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)合在一起的獨特政治效果，使得中國共產(chǎn)黨終于尋找到一種新的“權(quán)力技術(shù)”，實現(xiàn)了對“以黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提、以政治目標(biāo)的實現(xiàn)為目的、以司法工作手段實現(xiàn)社會治理法制化的政治技術(shù)體系”的成功建構(gòu)。從此，中國人民在經(jīng)歷了長期的近代挫折以后，終于能夠借助于這種治理技術(shù)而尋求到一種凝結(jié)國民、改造社會，從而實現(xiàn)現(xiàn)代化，最終走向民族獨立和國家富強之路的政治組織手段，民族救亡歷史重任的完成由此得以可能。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民治理國家、建設(shè)現(xiàn)代化的歷史過程中，政法傳統(tǒng)以及作為其當(dāng)代形式的“政法體制”，一直是中國國家治理體系的核心構(gòu)造所在。那么，當(dāng)下中國國家治理體系的重構(gòu)和國家治理能力的培育以及國家治理事業(yè)的順利推進，也必須將政法傳統(tǒng)所蘊涵的基本原則發(fā)揚光大：中國的國家治理事業(yè)必須始終堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，國家治理體系必須服務(wù)于黨的政治目標(biāo)——民族復(fù)興和國家崛起的“中國夢”——的實現(xiàn)；中國的國家治理事業(yè)必須堅持以政法傳統(tǒng)所奠立的基本價值體系為基礎(chǔ)，構(gòu)筑起當(dāng)代中國的社會主義核心價值觀，它表現(xiàn)為層層相依的三個層次：中國國家層面的價值目標(biāo)是富強、民主、文明、和諧，明確了我們要建設(shè)什么樣的國家；中國的社會層面的價值目標(biāo)是自由、平等、公正、法治，明確了我們要發(fā)展什么樣的社會；中國個人層面的價值目標(biāo)是愛國、敬業(yè)、誠信、友善，明確了我們要塑造什么樣的個人。三個層面的價值目標(biāo)實體化為三重主體的協(xié)調(diào)共進、有序發(fā)展，最終體現(xiàn)為民族振興、國家富強、社會發(fā)展和人民幸福。*參見王淑芹：《國家、社會、個人：中國夢的價值主體》，載《光明日報》2013年4月10日?？梢哉f，歷史文化傳統(tǒng)的優(yōu)秀遺產(chǎn)、歷久彌新的政法傳統(tǒng)及其生發(fā)、選擇和固化的核心價值體系，是塑造并將進一步強有力影響中國國家治理能力和治理方向、形態(tài)的基礎(chǔ)性要素。

需要特別指出的是，在塑造中國國家治理能力的影響因素中，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)絕非可以忽視的、可有可無的因素，而是居于統(tǒng)帥與樞紐地位的核心要素。從前述黨的政法傳統(tǒng)可見，它內(nèi)含著黨對國家治理事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)方式，經(jīng)由老一代黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的闡述而更加清晰化：“政法機關(guān)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),是由人民民主專政的國家性質(zhì)和法律的階級性決定的,離開了黨的領(lǐng)導(dǎo),政法工作就會出亂子。黨對政法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),根本的是要通過形勢決定決策來實現(xiàn)。黨委對極少數(shù)案件的過問僅限于政策指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào),組織協(xié)調(diào)的目的是查清案情,而不是要求司法機關(guān)在實體和程序上執(zhí)行黨委的意志?！?劉松山：《彭真論黨的領(lǐng)導(dǎo)與政法機關(guān)獨立行使職權(quán)》，載《法學(xué)論壇》2013年第4期。在新的歷史條件下，決不能淡化、軟化黨的領(lǐng)導(dǎo)，也不是一成不變地固守傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)思維，而是要在法治前提下“改變黨對國家治理事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)方式”。*參見喻中：《改進黨對法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)方式》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報》2013年第1期。黨領(lǐng)導(dǎo)方式應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)從直接、具體的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)向主要包括思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的宏觀的、總體的、方向性的領(lǐng)導(dǎo)。無論國家治理的頂層設(shè)計、組織結(jié)構(gòu)設(shè)計、民主合法性制度基礎(chǔ)的奠立，還是優(yōu)秀政治法律傳統(tǒng)的持續(xù)與改新、核心價值的培育和創(chuàng)化，都離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)?；邳h在國家治理視野中的這種優(yōu)越地位，黨自身的改革對于整個國家治理體系及其能力的建設(shè)無疑是具有首要決定性的因素。

三、“國家治理能力”的基本構(gòu)成及其現(xiàn)代化取向

影響與型塑國家治理能力的基礎(chǔ)性要素雖然對國家治理能力的發(fā)育與發(fā)揮作用顯著，但畢竟不是國家治理能力本身。那么，構(gòu)成國家治理能力的有機成分是什么？或者說，國家治理能力包含國家治理體系在哪些制度性行為方面的能力？國家治理能力的構(gòu)成也不同于國家的職能范圍，國家治理能力應(yīng)當(dāng)是對國家在必要的職能范圍內(nèi)所有制度能力強度的類型化抽象。國內(nèi)有的學(xué)者從系統(tǒng)論角度，按照國家提供有效制度供給秩序治理的功能的分類標(biāo)準，將國家治理能力劃分為三個構(gòu)成部分：國家的制度形成能力、國家的制度實施能力、國家的制度調(diào)適與學(xué)習(xí)能力。*參見黃秋菊：《經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進程中的國家制度能力演進：中俄轉(zhuǎn)型的比較政治經(jīng)濟學(xué)分析》，經(jīng)濟管理出版社2013年版，第37頁。這是一種富有概括力的表述，但仍舊不夠全面，在國家與社會多個層面突出強調(diào)制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新的情勢下，不能忽視“制度創(chuàng)新能力”之于國家治理能力內(nèi)涵的構(gòu)成性意義，缺乏制度創(chuàng)新能力的任何國家治理體系都必然是缺乏活力的和沒有前途的。在福山看來，國家治理能力主要包括制定和實施政策以及制定法律的能力，高效管理的能力，控制瀆職、腐敗和行賄的能力，保持政府機關(guān)高度透明和誠信的能力以及(最重要的)執(zhí)法能力。福山強調(diào)，對于國家構(gòu)建而言“最佳的改革路徑是縮減國家職能范圍的同時提高國家力量的強度”，*[美]弗朗西斯·福山：《國家構(gòu)建：21世紀的國家治理與世界秩序》，黃勝強、許銘原譯，中國社會科學(xué)出版社2007年版，第16頁。亦可見“改革力”或曰“制度創(chuàng)新能力”的重要性?；诖耍P者將國家治理能力具體解析為國家治理體系的制度形成能力、制度實施能力、制度調(diào)適能力、制度學(xué)習(xí)能力和制度創(chuàng)新能力五個方面的構(gòu)成要素，*當(dāng)然，也有學(xué)者從社會抽取能力、社會控制能力、社會規(guī)范能力和社會適應(yīng)能力四個維度來定義國家行動能力或國家制度能力維度。在筆者看來，這種解析國家制度能力的方法是從外在視角即從國家能力輸出而非從“國家構(gòu)建”的角度進行的。參見鄭紅娥、劉健：《從制度能力與職能范圍看新中國成立以來國家與社會關(guān)系的演變》，載《云夢學(xué)刊》2010年第4期。還有學(xué)者將國家能力粗略地區(qū)分為對社會的統(tǒng)治與管理的能力和應(yīng)對他國競爭與挑戰(zhàn)的能力，這種區(qū)分即缺乏“善治”的視野，也未能從制度建構(gòu)的視角入手分析。參見黃清吉：《論國家能力》，中央編譯出版社2013年版，第26-27頁。并從這五個方面審視國家治理現(xiàn)代化對其提出的基本要求。

首先，國家的制度形成能力是國家治理能力的基礎(chǔ)部分，也是國家其他方面治理能力的重要規(guī)范前提?，F(xiàn)代國家的治理以法治為前提和手段，而國家的制度形成能力則為這種前提提供規(guī)范基礎(chǔ)?！拔ㄓ幸揽恐贫?，才能將權(quán)力整合至一個統(tǒng)一的治理通道中?！?李強：《“制度能力”體現(xiàn)執(zhí)政能力》，載《人民日報》2011年7月27日第4版。對于一個現(xiàn)代國家而言，決定和影響其制度形成能力的主要因素是：其一，國家的目標(biāo)偏好，它所反映的是國家在特定時期對其利益目標(biāo)的設(shè)定和追求。任何國家都存在目標(biāo)偏好問題，國家發(fā)展的不同時期和階段，其目標(biāo)偏好也有所不同甚至存在根本差異。當(dāng)然也存在始終不變的一般性國家偏好，這主要是指國家對于維護自身統(tǒng)治穩(wěn)定性的追求。從中國當(dāng)下體制改革的頂層設(shè)計來看，通過體制模式的轉(zhuǎn)換實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)代化并維持政治的穩(wěn)定性是現(xiàn)階段中國的主要國家目標(biāo)偏好，國家用于制度建設(shè)的相當(dāng)多的資源將會集中于這一目標(biāo)方向，這將有助于進一步培育國家在推進改革和維持穩(wěn)定方面的制度能力。其二，社會的制度需求程度，深刻影響國家的制度供給。福山注意到，制度或制度改革的國內(nèi)需求不足，是貧困國家制度發(fā)展的一個最大障礙，在這類國家出現(xiàn)制度需求的窗口期往往是社會危機或特殊情況狀態(tài)。*參見[美]弗朗西斯·福山：《國家構(gòu)建：21世紀的國家治理與世界秩序》，黃勝強、許銘原譯，中國社會科學(xué)出版社2007年版，第35頁。一般而言，社會對制度需求的敏感程度，根本上取決于這個社會的民主化程度和公民培育的水平。富有責(zé)任感的公民對于國家制度的發(fā)展需要以及自身權(quán)利保障的需求程度，往往會通過社會交往媒介作出較為理性的判斷和表達；而民主化的發(fā)展又為公民的意見表達提供了正當(dāng)化的渠道。于是，社會發(fā)展對制度的需求就能夠較為順利地上升為國家意志，并最終實現(xiàn)于國家的立法活動之中，以國家法律制度的形式固化下來，從而推動制度的形成與供給。其三，國家官員的素質(zhì)及國家動員社會知識的能力，在很大程度上決定著國家的制度形成能力。國家官員構(gòu)成了國家機構(gòu)運作的基礎(chǔ)，國家對社會制度需求的敏感度實則國家官員對社會變遷的反應(yīng)能力，國家制度建設(shè)也必須通過官員來組織。同時，國家能否將社會主要精英團結(jié)在其麾下并投入到立法、修法及其論證等制度發(fā)展活動中去，即國家對社會智慧的總體提取能力，決定著其制度發(fā)展的效率和成色。其四，國家的自主性決定著國家制度形成能力的發(fā)揮力度。國家的自主性是指國家超越利益集團的壓力或要挾自主地決定和形成法律制度和政策的自由度。任何國家都存在大量的利益集團和分立聯(lián)盟，它們在很大程度上影響著國家目標(biāo)偏好的選擇和制度形成的方向，奧爾森通過對二戰(zhàn)后發(fā)達國家制度發(fā)展與經(jīng)濟增長情況的考察發(fā)現(xiàn)，發(fā)達國家的經(jīng)濟與社會在穩(wěn)定中走向衰落的一個重要原因，就在于大量利益集團和分立聯(lián)盟的沖突與博弈推動了純粹的再分配性活動不斷增長，最終導(dǎo)致社會生產(chǎn)和創(chuàng)新動力趨于衰竭。*參見[美]曼瑟·奧爾森：《國家的興衰》，李增剛譯，上海世紀出版集團2007年版，第71頁。但對于發(fā)達國家而言，由此導(dǎo)致的經(jīng)濟增長的停滯并不特別可怕，因為，發(fā)達國家的民主制度為其提供了較為充分的合法性。但對于大多數(shù)民主制度尚未建構(gòu)完成的發(fā)展中國家而言，它們往往要借助于較高的社會發(fā)展速度來掩蓋合法性的缺乏，一旦經(jīng)濟增長陷入停滯，則社會動亂就會如影隨行，在這方面中國亦不例外。為此，應(yīng)當(dāng)通過民主化和法治化進程以公開合理的民意表達來抑制特定利益集團對公共權(quán)力的控制和影響，確保國家對于制度形成的掌控力。

其次，國家的制度實施能力是國家治理能力的中心環(huán)節(jié)和客觀化表現(xiàn)，在國家治理能力系統(tǒng)中居于顯要地位。現(xiàn)代國家作為社會暴力的唯一合法壟斷者，在推行和實施國家法律制度與政策方面具有天然的優(yōu)勢，從根本上克服了其他任何主體行為可能存在的“搭便車”問題，特別是對于市場和私人無法有效供給的公共產(chǎn)品問題上能夠發(fā)揮穩(wěn)定而有效的作用。國家通過其對社會資源的有效汲取而掌控的巨大財政力量，不但能夠為社會的發(fā)展和秩序的形成提供有效的激勵機制和懲罰機制，同時也能夠為社會階層中地位最不利者提供有尊嚴的基本生活保障。這就決定了，國家既是制度實施的最佳能動主體，又是現(xiàn)代社會、經(jīng)濟發(fā)展以及公民基本權(quán)利發(fā)展需求的責(zé)任主體，同時國家必須具有強能力才能夠在全球競爭體系中獲得優(yōu)越地位。中國近代以來的歷史遭遇提出的一個基本要求是，中國必須更好地實現(xiàn)現(xiàn)代化才能從根本上克服“救亡”魔咒，救亡的全部壓力在全球化語境下都轉(zhuǎn)化為了朝向現(xiàn)代化發(fā)展的“時間壓力”。因此，對于與中國有著同樣歷史遭遇的發(fā)展中國家而言，打造一個有著強大制度實施能力的國家體系就是走向民族復(fù)興、國家富強的必然選擇，“如果沒有高效的執(zhí)行機構(gòu)切實加以落實，‘頂層設(shè)計’即便有著精致完美的規(guī)劃方案，也不會形成廣泛的社會實效?！?徐曉冬：《制度體系現(xiàn)代化 ：理論經(jīng)緯和技術(shù)細節(jié)——宏觀、中觀和微觀分層研究框架》，載《人民論壇》2013年第34期。如前所述，在走向現(xiàn)代國家的征程中，有必要首先建構(gòu)起強大的科層制國家體系以保證制度的執(zhí)行力，但同時應(yīng)注意通過汲取“國家構(gòu)建”和“政府再造”的制度建設(shè)經(jīng)驗，努力建設(shè)有活力的“國家治理體系”，避免發(fā)達國家曾經(jīng)經(jīng)歷過的國家體制僵化的困境。這就要求將國家建構(gòu)轉(zhuǎn)換為與社會互動和“交換能量”的過程，因為，“現(xiàn)代國家管理活動的一個突出特征在于，政府不再像封建王朝那樣是一個封閉的體系，不再是由家族血緣聯(lián)系構(gòu)成的王室或皇室親族的統(tǒng)治體系。相反，它深植于社會之中并始終與社會保持‘能量交換’(energy exchange)。這種巨規(guī)模交換的最直接的顯現(xiàn)是，包括政黨政治、選舉系統(tǒng)在內(nèi)的整個機制，都逐漸在主要西方國家建立起來。通過政黨政治，外在于政府的人能夠置換進政府或至少可以切近政府；相應(yīng)地，已進入政府之人也能夠被置換出來。透過社會利益集團(social interest group)的活動，外在于政府的統(tǒng)治階級其他集團的政治觀點能夠影響整個統(tǒng)治階級政治決定的制定。立法、行政和司法機構(gòu)能夠根據(jù)特定規(guī)則在相互之間實施檢查與監(jiān)控?！?Zhu Guanglei, Decision Making ang Implementation: Interpretation of the Processes of the Chinese Government, Foreign Languages Press Co. Ltd, Beijing2013.p.3.其結(jié)果是，“所有這些都將現(xiàn)代治理打造成一個開放式過程。就政府過程而言，政府不再是‘狹義的政府’——國家行政機構(gòu)，而是‘廣義的政府’。概而言之，政府是國家機構(gòu)的總體或總和，或者說它等同于通常指謂為‘民治’的‘權(quán)威’。”*Zhu Guanglei, Decision Making ang Implementation: Interpretation of the Processes of the Chinese Government, Foreign Languages Press Co. Ltd, Beijing2013.pp.3～4.國家所獲得的合法性“權(quán)威”必然反過來會全方位地提升其制度實施效果，而這不過是其制度實施能力的因果反射而已。由此證明了，“真正具備強大制度能力的國家絕非獨斷專行的國家，而是善于在與社會的協(xié)調(diào)互動中增強制度實施能力的國家?！?黃秋菊：《經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進程中的國家制度能力演進：中俄轉(zhuǎn)型的比較政治經(jīng)濟學(xué)分析》，經(jīng)濟管理出版社2013年版，第50頁。為此，國家必須在制度實施的民主化、法治化、公平化、透明化、程序化上邁出實質(zhì)性的步伐。

再次，國家的制度調(diào)適能力，是國家在面臨內(nèi)部需求和外部環(huán)境變化形成的壓力條件下，通過各種較為溫和的制度手段或制度形式，主動地推動法律制度和國家政策的變遷以適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展形勢和應(yīng)對外部挑戰(zhàn)的制度化能力。亨廷頓在《變動社會中的政治秩序》一書中將調(diào)適性列為衡量政治秩序制度化的指標(biāo)之一，并將組織存活的時間、領(lǐng)導(dǎo)精英的繼承以及功能的變化作為調(diào)適性的測量指標(biāo)。*參見[美]塞繆爾·菲利普斯·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，李盛平、楊玉生等譯，華夏出版社1988年版，第12-16頁。現(xiàn)代國家在其發(fā)展過程中，面臨的“變動性”或曰不確定因素越來越多：一是經(jīng)濟增長不確定的壓力。民眾對社會福利水平的要求越來越高，沒有較高的經(jīng)濟發(fā)展速度，國家就不可能維持其財政供給能力和轉(zhuǎn)移支付能力；但經(jīng)濟發(fā)展的不確定性具有全球關(guān)聯(lián)性，其風(fēng)險并不是單個民族國家就能夠決定和把握的。二是政治參與和個人權(quán)利發(fā)展不確定性的壓力。當(dāng)代社會由于權(quán)利意識的覺醒和國際比較的透明化，民眾對政治參與度的要求和個人權(quán)利發(fā)展的需求都空前增長；但同時，社會階層的分化和利益集團對國家政治生活的影響力的擴展，又必然導(dǎo)致民眾享有的政治權(quán)利和個人權(quán)利的不均衡。而現(xiàn)代社會權(quán)利斗爭的一個顯著特征卻是：權(quán)利越是平等化，民眾對哪怕稍微的不平等就愈加敏感和難以忍受。*參見[美]羅伯特·昂格爾：《現(xiàn)代社會中的法律》，吳玉章、周漢華譯，譯林出版社2001年版，第167頁。更何況在許多發(fā)展中國家，廣泛存在著利益集團壟斷政治生活、居民收入差距急劇擴大、基本權(quán)利屢遭侵犯的現(xiàn)象，群體性事件頻仍、政治社會秩序不穩(wěn)定隨時挑戰(zhàn)著國家能力的極限。三是人為與自然災(zāi)害的風(fēng)險加大。氣候變化、環(huán)境污染、饑餓、瘟疫、核事故、恐怖活動出現(xiàn)的頻率加大，其不可預(yù)測性、不可控性和破壞性都空前增長，“風(fēng)險社會”時代已然降臨。現(xiàn)代國家面對眾多的內(nèi)部危機與外部挑戰(zhàn)，唯一可以求助的就是強化自身的制度調(diào)適能力，以制度的力量凝聚國民意志、爭取外部支持，才有可能在風(fēng)險中實現(xiàn)平穩(wěn)發(fā)展。國家的制度調(diào)適能力建設(shè)要求：在政治生活面向全民開放的前提下，法律制度和國家政策應(yīng)當(dāng)在獲得人民知情和贊成的前提下，通過法定的程序予以合理修改不斷實現(xiàn)“良性變遷”，制度變遷與社會命題(social propositions)之間關(guān)系的順應(yīng)性有利于、有助于提高制度實踐的彈性和適應(yīng)性。迪克森(Bruce Dicson)區(qū)分了兩種類型的適應(yīng)性：“效能型適應(yīng)”(efficient adaptation)源于治理主體目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，通過推行組織機構(gòu)改革和新制度、新政策的出臺，使之在與外部的社會經(jīng)濟實踐復(fù)雜互動中維持和實現(xiàn)自身地位或利益的現(xiàn)實主義取向的功能性調(diào)整，其目標(biāo)在于提高治理效能；“回應(yīng)型適應(yīng)”(responsive adaptation)是治理主體在應(yīng)對來自國內(nèi)外環(huán)境壓力時，所作的按照社會的需求改變治理體系的目標(biāo)、體制、機制，以更為根本地滿足廣大人民群眾不斷變化的社會需要和政治期望的深層次調(diào)整。*參見唐皇鳳：《增強執(zhí)政黨調(diào)適性：中國政治發(fā)展的核心戰(zhàn)略取向》，載《浙江社會科學(xué)》2013年第2期?？陀^地講，在改革進入深水區(qū)之后，國家治理體系的變革必須實現(xiàn)從“效能型適應(yīng)”向“回應(yīng)型適應(yīng)”的轉(zhuǎn)換，只有及時、主動、根本性地置換其內(nèi)在觀念制度與外在組織體制、機制，改革者才能夠把握住歷史的主動性而不至于淪落為被改革的對象。因此可以說，治理體系的制度調(diào)適能力構(gòu)成了其自身的生命線。制度調(diào)適能力是治理體系對自身提出的要求，它內(nèi)含著：國家公權(quán)力機關(guān)必須進行一場內(nèi)在的自我革命，一方面要切實克服官僚風(fēng)氣，充分發(fā)揮包括每一位公務(wù)員在內(nèi)的主觀能動性，調(diào)動起其參與決策、聯(lián)系群眾的積極性；另一方面也要充分向社會開放，通過聽證、協(xié)商、座談、論證、公開征求意見等形式積極吸收社會公眾對政治決策的參與。國家機關(guān)及其工作人員必須時刻保持與人民群眾與社會的血肉聯(lián)系，保證國家機關(guān)對社情民意的充分了解；必須建立保證社會實情和群眾意見真實有效地得到反映的暢通管道和處理機制，保證國家機構(gòu)對社會輿情的及時準確的把握和判斷；必須講政治，必須保持政治敏銳度，對國內(nèi)外政治經(jīng)濟和社會形勢的變化及其基本趨向應(yīng)當(dāng)能夠做出理性的分析與評估。所有這些，都是國家充分發(fā)揮其制度調(diào)適能力、順應(yīng)時勢推動制度良性變遷，從而時刻把握國家治理方向主動性的必要前提。

復(fù)次，國家的制度學(xué)習(xí)能力。學(xué)習(xí)能力是國家的一種核心能力，是國家構(gòu)建其軟實力并發(fā)展其硬實力的重要基礎(chǔ)。尤其對于當(dāng)下的中國來說，欲要盡快建成現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)民族復(fù)興的“中國夢”，不斷地向制度發(fā)達國家學(xué)習(xí)是一條便捷的路徑，而且在相當(dāng)程度上也構(gòu)成了制度創(chuàng)新能力的基礎(chǔ)：“作為一個現(xiàn)代民主建設(shè)歷程很短、經(jīng)驗不足，而且文化傳統(tǒng)悠久、國內(nèi)情況多樣的大國，中國的民主建設(shè)應(yīng)該是一個制度學(xué)習(xí)和制度創(chuàng)新的過程。學(xué)習(xí)，就是學(xué)習(xí)世界上民主建設(shè)成功的經(jīng)驗和有效的制度；創(chuàng)新就是要在學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本國、本地區(qū)的實際情況，建立起適合自身情況的制度。學(xué)習(xí)和創(chuàng)新是同步進行的，互相促進，缺一不可。”*北京遠東太平洋經(jīng)濟研究中心國情課題組：《在制度學(xué)習(xí)和創(chuàng)新中改革政治體制》，載《領(lǐng)導(dǎo)決策信息》1998年第27期。從理論上講，任何國家的制度體系都不可能永遠處于領(lǐng)先的位置，即使處于制度領(lǐng)先位置的國家，也不可能在制度的一切方面都是領(lǐng)先的。于是，任何國家和社會組織都需要不斷地學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)構(gòu)成了制度變遷和社會發(fā)展的重要動力機制。制度經(jīng)濟學(xué)的著名理論家諾斯非常重視學(xué)習(xí)在制度變遷中的突出作用，他將組織“從實踐中學(xué)習(xí)”界定為一個組織通過重復(fù)互動而獲得協(xié)調(diào)的技巧和發(fā)展出日常規(guī)則的過程。他認為，知識發(fā)展的方式塑造了我們對周圍世界的認知，而這些認知又在引導(dǎo)我們對知識的追求；知識影響著我們?nèi)绾谓忉?、合理化和正?dāng)化這個世界，進而影響著人們形成制度、建立契約的成本。不僅如此，學(xué)習(xí)活動可以產(chǎn)生新的制度構(gòu)想，進而成為制度變遷的起點。在一個充滿不確定性的世界里，沒人知道我們所面臨問題的答案；而允許更多嘗試的社會才最有可能經(jīng)過一段時間后解決這些問題。*參見李振：《制度變遷中的制度學(xué)習(xí)》，載《中國社會科學(xué)報》2012年12月7日第B2版。制度學(xué)習(xí)對于從根本上迅速提升一個國家的制度能力和治理水平是極其重要的，以致于有的學(xué)者肯認國家能力中最根本、最核心的能力就是國家的制度學(xué)習(xí)能力，并將之視為國家一切硬力量和軟力量的終極基礎(chǔ)。*參見孫林：《全球化進程中的制度學(xué)習(xí)與國際權(quán)勢變遷》，載《國際關(guān)系學(xué)院學(xué)報》2011年第6期。當(dāng)然，制度學(xué)習(xí)的目的并不是模仿和照搬制度先進國家的制度體系，而是通過學(xué)習(xí)獲得自主設(shè)計本國的先進制度的能力，最終是建立起發(fā)達完善的國家治理制度體系。中國近代以來社會發(fā)展的歷程，充分證成了制度學(xué)習(xí)對于中國現(xiàn)代化實現(xiàn)的決定性影響。對于中國這樣一個其傳統(tǒng)文化根本上異質(zhì)于現(xiàn)代化文化的國家而言，主動放棄自身文化優(yōu)越感而向西方發(fā)達國家主動進行制度學(xué)習(xí)，這種態(tài)度本身就是一個偉大的轉(zhuǎn)變。中國自身的深厚且統(tǒng)一的文化傳統(tǒng)在制度經(jīng)濟學(xué)派看來并非是一個天然的劣勢和負擔(dān)。諾斯非常關(guān)注文化在制度學(xué)習(xí)與制度變遷中的重要作用，文化的功用在于它是信息載體,生長在同一文化傳統(tǒng)的人們共享著它所負載的信息,交易成本由此而降低。在此視角下回首審視我們的文化傳統(tǒng)，我們發(fā)現(xiàn)：從積淀了數(shù)千年的傳統(tǒng)文化到近代受西方文明沖擊因而包含了新文化基因的近代文化，再到中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下積累的社會主義新文化特別是制度領(lǐng)域的政法文化，“所有這些文化層次,或厚或薄,都是改革或制度創(chuàng)新所必由生長的土壤?！?汪丁?。骸吨贫葎?chuàng)新的一般理論》，載《經(jīng)濟研究》1992年第5期。一個重要問題是如何在現(xiàn)代化視野中、在我們所追求的發(fā)展目的之下，從已有的多層次文化傳統(tǒng)中揀選、詮釋和重構(gòu)出適應(yīng)于全新的國家治理事業(yè)的文化價值、文化制度和文化形式。國家制度學(xué)習(xí)能力的建設(shè)除了必須正確對待自身文化傳統(tǒng)，關(guān)鍵舉措是必須打造一個“學(xué)習(xí)型國家”和“學(xué)習(xí)型社會”，它有賴于國家規(guī)劃和形成一套完善先進的學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)和學(xué)習(xí)機制，在充分把握何為先進、如何才能先進的認識基礎(chǔ)上，持續(xù)不懈地推進國家機關(guān)、公務(wù)員以至全社會的學(xué)習(xí)制度建設(shè)。歷史告訴我們，“那些在全球化過程中被邊緣化的國家，常常不是因為地理位置偏僻，而是由于其制度體系缺乏競爭力。因此，我們常?？梢钥吹皆诓畈欢嘞嗤目陀^自然條件下，卻因為制度導(dǎo)致巨大的發(fā)展差異?！?楊明佳：《制度移植與發(fā)展中國家的政治發(fā)展》，載《湖北社會科學(xué)》2005年第11期。制度落后的首要原因就是制度學(xué)習(xí)能力的衰退，打造一個強大的制度學(xué)習(xí)能力，也就為國家的改革發(fā)展、為國家治理事業(yè)的發(fā)達鑄就了最為堅實的基礎(chǔ)。

最后，國家的制度創(chuàng)新能力。國家的制度創(chuàng)新能力在國家治理能力體系中居于樞紐地位：國家的制度學(xué)習(xí)能力需要轉(zhuǎn)化為制度創(chuàng)新能力，才能夠為國家治理提供有效的制度供給；國家制度調(diào)適能力的強弱在很大程度上同樣依賴于其制度創(chuàng)新能力，國家要對新出現(xiàn)的政治、經(jīng)濟、社會變化適時作出體制性反應(yīng)，其變革源泉主要求助于自身的制度學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力；而具體領(lǐng)域和具體程序方面的制度和機制創(chuàng)新，則能夠推動制度實施能力的提升。因此可以說，“創(chuàng)新是一個國家發(fā)展的不竭動力，創(chuàng)新最重要的是制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新是改革的紅利之源，是根本性問題?！?成思危：《制度創(chuàng)新是改革的紅利之源》，載《人民政協(xié)報》2013年4月9日。解決制度落后和短缺的基本途徑是以制度創(chuàng)新方式擴大制度的實際有效供給，制度創(chuàng)新構(gòu)成了整個國家制度能力的中心環(huán)節(jié)。從制度創(chuàng)新的具體發(fā)生機制來看，制度創(chuàng)新主要通過影響制度變遷的兩種模式發(fā)揮作用：*關(guān)于“誘致性制度變遷”和“強制性制度變遷”及其與制度創(chuàng)新的關(guān)系，詳見[美]R·科斯、A·阿爾欽、D·諾思：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第384頁。一是“誘致性制度變遷”，指的是對現(xiàn)行制度安排的更新或者替代，主要通過某些個人或社會組織群體基于其自我發(fā)展的目的而自發(fā)地倡導(dǎo)、組織或?qū)嵤?，這種形式的制度變遷往往會引發(fā)自下而上的制度變革，社會或基層組織的自發(fā)性制度變革因而就可能具有全局性的意義。在中國，此類制度創(chuàng)新的典型之舉是小崗村的土地包干試驗，它直接引發(fā)了迄今未竟的中國農(nóng)業(yè)社會經(jīng)營模式的根本性變革。二是“強制性制度變遷”，指的是政府通過政策、法規(guī)和命令強制推行的制度變遷，此一模式是中國當(dāng)代制度變遷的主導(dǎo)形式，中國的改革開放和法治建設(shè)都是政府推動型的自上而下的主動性變革。在此一模式的制度變遷過程中，政府的制度學(xué)習(xí)能力和制度創(chuàng)新能力相互融合在一起，不僅為中國的改革發(fā)展提供了源源不斷的制度資源，并且這種變革方式本身業(yè)已內(nèi)在地成為進一步制度變遷的重要推動力。在當(dāng)今國家之間進行著激烈的制度競爭的全球化時代，“制度決定國家的命運、文明的延續(xù)和民族的存亡。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，立足點是中國制度體系的優(yōu)化。”*徐曉冬：《制度體系現(xiàn)代化 ：理論經(jīng)緯和技術(shù)細節(jié)——宏觀、中觀和微觀分層研究框架》，載《人民論壇》2013年第34期。因而國家的制度創(chuàng)新能力強弱在很大程度上直接決定著國家在國際政治經(jīng)濟競爭中的命運。提高國家制度創(chuàng)新能力本身需要制度學(xué)習(xí)和制度創(chuàng)新，在這里，制度創(chuàng)新通過自我循環(huán)邏輯固化了自身并凸顯出其本質(zhì)重要性。正是在此意義上說，制度創(chuàng)新能力是中國國家治理能力建設(shè)的中樞命脈。制度創(chuàng)新是需要以創(chuàng)新型體制、機制和思維為基本前提的，而其起點則是政治經(jīng)濟法律制度的合法性危機，“合法性危機是變革的轉(zhuǎn)折點?！?[美]利普塞特：《政治人：政治的社會基礎(chǔ)》，劉鋼敏、聶蓉譯，商務(wù)印書館1993年版，第53頁。中國自20世紀70年代末期開始的改革不斷走向深化，并為制度創(chuàng)新提供了不竭的需求和動力；而持續(xù)不斷的制度創(chuàng)新則有助于強化改革思維推動新一輪制度創(chuàng)新，由此形成一個良性循環(huán)，徹底打破中國歷史長期形成的靜態(tài)、守舊的制度慣性，為中華民族的偉大復(fù)興開創(chuàng)順暢的制度通道。

將國家治理能力的五種構(gòu)成的基本取向予以概括化表述，我們發(fā)現(xiàn)，民主、法治、責(zé)任、交往、透明、有效、合法性等體現(xiàn)“善治”特性的制度要求，共同構(gòu)成了國家制度能力建設(shè)現(xiàn)代化的主要內(nèi)涵。其中，法治被認為是“推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的唯一途徑?！?徐曉冬：《制度體系現(xiàn)代化 ：理論經(jīng)緯和技術(shù)細節(jié)——宏觀、中觀和微觀分層研究框架》，載《人民論壇》2013年第34期。盡管此說有絕對之嫌，但法治之于國家治理能力構(gòu)建的基礎(chǔ)性作用的確是不容置疑的。而“民主導(dǎo)向的公共選擇”則同樣被視為制度現(xiàn)代化的基本實現(xiàn)路徑，其長效推進機制則有賴于“自由與民主的有機協(xié)同”；“交往”的制度價值在于：“一國制度的具體形態(tài)只能在各種主體相互交往的過程漸進性成型，是各種主體之間相互交往、相互作用和相互博弈的產(chǎn)物?！?同①相比之下，責(zé)任、透明、有效、合法性則對國家治理能力提出了制度質(zhì)量和實踐績效的測度標(biāo)準，表征著國家治理能力建設(shè)的應(yīng)然努力方向。當(dāng)然，現(xiàn)代化甫一啟動其就必然要展現(xiàn)為一個無止境的單向的歷史過程，正如人類追求自由的過程從來就不會中止一樣。在此一歷史過程中，自由乃終極性的目標(biāo)，民主則是這一過程的手段，“民主是共同體所有成員個體自由偏好的共同展示形式和社會實現(xiàn)路徑，自由則是民主的活力內(nèi)容和終極目的，當(dāng)自由與民主兩者高度統(tǒng)一時，我們就可以認為制度安排處于人性化發(fā)展的最優(yōu)狀態(tài)?！?俞憲忠：《制度現(xiàn)代化的演進取向與路徑選擇》，載《江海學(xué)刊》2012年第4期。在此意義下，一個民主的、法治的、公正的、廉潔的、高效的國家治理能力體系才真正是值得全體公民期待的。

四、小結(jié)：改革是構(gòu)造強大國家治理能力的必由之路

中共十八屆三中全會史無前例地提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標(biāo)并將其提升至國家頂層設(shè)計的戰(zhàn)略高度，這本身就意味著歷史性的制度變革，可以說，“從統(tǒng)治、管理到治理，言辭微變之下涌動的，是一場國家、社會、公民從著眼于對立對抗到側(cè)重于交互聯(lián)動再到致力于合作共贏善治的思想革命；是一次政府、市場、社會從配置的結(jié)構(gòu)性變化引發(fā)現(xiàn)實的功能性變化再到最終的主體性變化的國家實驗；是一個改革、發(fā)展、穩(wěn)定從避免兩敗俱傷的負和博弈、嚴格限縮此消彼長的零和博弈再到追求和諧互惠的正和博弈的偉大嘗試?！?江必新：《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《光明日報》2013年11月15日。對于這樣一場偉大的變革性嘗試，中華民族每一分子都肩負著不可推卸的歷史責(zé)任，這不僅基于國家治理體系建設(shè)自身需要社會組織和公民個人的積極參與，更是基于這種根本性的國家層面上的變革將深刻地影響每一公民的未來命運而言的，因為“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”與民族復(fù)興的偉大“中國夢”之間具有必然的內(nèi)在聯(lián)系，從而積極推動國家各項制度的改革，就成為構(gòu)造強大國家治理能力的必由之路，也是中國真正走向復(fù)興、強大的必由之路。

[責(zé)任編輯：吳巖]

Subject:State Governance Capacity and its Modernization from the Perspective of Good Governance

Author&unit:WEI Zhixun

(Law school of Shandong University, Jinan Shandong 250100,China)

The issue of state governance is one of the most important as well as central propositions in the contemporary world. The building of the capacity regarding the state governance system should be considered as the unique way to make a powerful modern country and realize the China dream of national rejuvenation. The fundamental improvement of the state governance capacity depends on inspecting and reforming those factors which influence and determine the capacity of the state governance system, in the view of good governance. From the premise of this idea, referring to the standards of good governance and following the planning involving top-level designs, we must radically change the mechanism and function of those elements which constitute the capacity of state governance system, thus China could build a democratic, rule by law, fair, clean, as well as effective state governance system, in a word, a real powerful country.

good governance; state governance system; state governance capacity; top-level designs; modernization

2014-01-18

魏治勛(1969-)，男，山東昌邑人，法學(xué)博士，山東大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向：法哲學(xué)、法社會學(xué)、政治法學(xué)。

D90

：A

：1009-8003(2014)02-0032-14