曾 哲

德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯早在20世紀(jì)20年代出版的《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》一書(shū)中指出，政府官僚機(jī)構(gòu)與生俱來(lái)的本性便是保密。對(duì)于任何一個(gè)政府而言，保密是必須的，但對(duì)于任何一個(gè)民主政府而言，信息獲取、信息公開(kāi)、信息權(quán)的科學(xué)管理卻是更為重要的?！耙粋€(gè)民主的政府，如果沒(méi)有民主的信息或沒(méi)有獲取信息的方式，只能是一場(chǎng)鬧劇或一個(gè)悲劇或兩者皆是?！雹倏梢?jiàn)，公民作為私權(quán)的知情權(quán)利與政府行政作為公共權(quán)力的保密權(quán)之間的矛盾由來(lái)已久，信息權(quán)重互為悖反。此二者權(quán)重的微妙變化勢(shì)必使得保密制度及其政策會(huì)做出不斷地調(diào)整乃至改變。雖然美國(guó)至目前為止還未設(shè)立一部專門的保密法，但其關(guān)涉信息公開(kāi)與保密之法律制度仍然是世界上最為成熟而完備的?？v然有的國(guó)家立有專門保密法，但細(xì)致比較還是美國(guó)在國(guó)民知情權(quán)與保密權(quán)的平衡原則和節(jié)點(diǎn)上相對(duì)科學(xué)穩(wěn)妥。

一、知情權(quán)與保密權(quán):信息“公開(kāi)為原則，保密為例外”

國(guó)民信息知情權(quán)與保密權(quán)是相呼應(yīng)又互為悖反的兩項(xiàng)基本權(quán)利。一方面，國(guó)民有權(quán)知曉國(guó)家運(yùn)作過(guò)程中的政府信息，以更好地保障和實(shí)現(xiàn)自己的人身自由、財(cái)產(chǎn)獲益等權(quán)利，具有顯性的私權(quán)屬性;另一方面，對(duì)于那些被政府公開(kāi)后可能會(huì)危及國(guó)家安全和國(guó)家利益包括個(gè)人私益的信息，應(yīng)當(dāng)授權(quán)政府采取相關(guān)措施保護(hù)這些信息秘密，以保障或維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)與資源財(cái)產(chǎn)的安全，又具有顯性的公權(quán)屬性。在我國(guó)，雖然此前未有完整版言定的國(guó)家保密法，但實(shí)質(zhì)上奉行的已是與國(guó)際接軌的“公開(kāi)為原則，保密為例外”原則。

政府保密權(quán)得以施用的社會(huì)基礎(chǔ)是知情權(quán)的底線邊界(密級(jí)設(shè)定與破解)，其終極關(guān)乎著憲法和其他行政法律及規(guī)章的授權(quán)。在民主法治社會(huì)中，信息知情權(quán)是公民依據(jù)憲法所賦予的一項(xiàng)基本權(quán)利。所謂知情權(quán)亦稱知悉權(quán)，是指該國(guó)公民“享有不受干擾自由取得各種信息并進(jìn)而請(qǐng)求提供信息的權(quán)利”。國(guó)民知情權(quán)有著相當(dāng)久遠(yuǎn)的發(fā)展歷程。知情權(quán)一語(yǔ)最早使用于250多年前瑞典皇家時(shí)代，即1766年皇家所制定的《著作、出版自由及相關(guān)法律》文本中，這部法律賦予瑞典國(guó)民請(qǐng)求政府行政中的權(quán)利，后經(jīng)過(guò)多次修正，使之具有憲法位階的司法效力，到了19世紀(jì)便成為現(xiàn)代知情權(quán)語(yǔ)涵意義的開(kāi)端。直到1948年12月10日聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《世界人權(quán)宣言》，才將知情權(quán)(有的國(guó)家表達(dá)為信息知悉權(quán))作為人類普適的價(jià)值權(quán)利事項(xiàng)。其中第19條規(guī)定，“人人有權(quán)享有主張和發(fā)表意見(jiàn)的自由，此項(xiàng)權(quán)利包括:持有主張而不受干涉的自由和通過(guò)任何媒介和不論國(guó)界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由。”在人權(quán)法里的一般解讀，知情權(quán)有兩個(gè)層面的意涵，一是基于憲法之自由權(quán)的表達(dá)，人民有權(quán)自由獲得各種信息的權(quán)利，國(guó)家、政府權(quán)力及各種社會(huì)力不得阻擾;另一個(gè)意涵則是要求國(guó)家各級(jí)政府機(jī)關(guān)，應(yīng)該將其擁有的信息向人民誠(chéng)信公開(kāi)②。當(dāng)然，這只是一種理想化信息權(quán)知悉情結(jié)，或說(shuō)是私權(quán)對(duì)公權(quán)信息悖反博弈的理想狀態(tài)，無(wú)論是美國(guó)還是其他民主法治國(guó)家，亦是很難做到的。信息的公開(kāi)或是保密，其行為主體是節(jié)制于強(qiáng)大的公權(quán)機(jī)關(guān)，因?yàn)檎矙?quán)力無(wú)時(shí)不在主導(dǎo)和支配政府信息的定密邊界以及限定知悉權(quán)的范圍與程度。

憲法學(xué)家認(rèn)為，現(xiàn)行政府權(quán)力的產(chǎn)生是公民權(quán)利集合的結(jié)果，本質(zhì)上應(yīng)該是公民私權(quán)的公法化結(jié)果。人民作為國(guó)家的主人，有權(quán)或說(shuō)應(yīng)該主動(dòng)知悉政府運(yùn)作過(guò)程中的管理信息，人民不僅知悉在一定時(shí)期或階段的義務(wù)和權(quán)利事項(xiàng)，更應(yīng)該有權(quán)知悉政府信息權(quán)重的義務(wù)所在。在人民的授權(quán)委托下，為達(dá)成政府行政之目的，特別是為達(dá)成保障人民自由權(quán)利與促進(jìn)人民福祉之目的前提條件下，有收集、運(yùn)用龐大信息的必要性和正當(dāng)性。但一旦政府對(duì)取得的信息過(guò)濾后，此時(shí)的政府應(yīng)該是僅為暫時(shí)對(duì)信息的“持有者”或“保管者”，而不應(yīng)該是最終唯一享有者和終極受益者。因?yàn)樾畔?lái)人民，只有人民才是各種信息的制造者，發(fā)軔者、散發(fā)著、參與者和終極享有者，也就是說(shuō)真正應(yīng)該完整或?qū)ΨQ享有信息成果的當(dāng)然是全體人民。此外，現(xiàn)代法治政府行政要求人民廣泛參與公共事務(wù)管理，監(jiān)督政府，最大程度改善民生，滿足其知情權(quán)。故而就有要求政府提供充足且正確的信息權(quán)利，如此，才能符合政府運(yùn)行過(guò)程中施政公開(kāi)、資源共享的民主原則③和私權(quán)對(duì)公權(quán)的理性博弈與呼應(yīng)。信息公開(kāi)是現(xiàn)代民主政治與依法行政的必要條件，美國(guó)總統(tǒng)托馬斯·杰弗遜(Thomas Jefferson)曾說(shuō):“我國(guó)政府的基礎(chǔ)在于民意，而施政之首要目標(biāo)，即是要保障該項(xiàng)權(quán)利。要防止人們犯錯(cuò)之不二法門，就是要給予他們關(guān)系本身事務(wù)的全部資訊?！雹芄识?，在美國(guó)憲政之保密權(quán)理念和普世價(jià)值觀的影響下，東西方國(guó)家乃至一些宗教國(guó)家都制定了本國(guó)的信息公開(kāi)法，規(guī)定政府信息應(yīng)當(dāng)適時(shí)向民眾開(kāi)放，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)開(kāi)啟信息暢通的閘門，恪守公眾知情權(quán)與國(guó)家保密權(quán)的法律與道德之底線。

1．知情權(quán)與保密權(quán)的邊界。任何權(quán)力或權(quán)利的授予與設(shè)定都是有法律邊界和底線的，權(quán)力或權(quán)利因有底線和邊界才能使得民主法律監(jiān)督程序變?yōu)榭赡?。英?guó)偉大思想家法學(xué)家霍布斯早在1651年《利維坦》一書(shū)中就指出:“國(guó)家是一大群人相互訂立信約，每個(gè)人都對(duì)它的行為授權(quán)，以便使它能按其認(rèn)為有利于大家的和平與共同防御的方式運(yùn)用全體的力量和手段的一個(gè)人格”⑤。因此，政府為了保護(hù)公民的自由與財(cái)產(chǎn)就需要保護(hù)整個(gè)國(guó)家的安全。沒(méi)有了國(guó)家的整體安全性，是根本談不上國(guó)家對(duì)國(guó)民財(cái)產(chǎn)權(quán)與自由權(quán)保障的?？梢?jiàn)，國(guó)家秘密與國(guó)家安全唇齒相關(guān)，休戚與共。國(guó)家秘密保護(hù)的基礎(chǔ)理論在于國(guó)家安全理論。在這一層面上，行政權(quán)的行使完全是呼應(yīng)國(guó)民私權(quán)的需要和訴求。國(guó)家保密權(quán)實(shí)質(zhì)上屬于國(guó)家憲法所規(guī)范的公權(quán)范疇，由政府各個(gè)職能部門代為行使之，具有嚴(yán)格地專屬性、正當(dāng)性、排他性、必要性、合法性與合理性。一項(xiàng)關(guān)系國(guó)家安全和利益的事項(xiàng)一旦依照法定程序被確定為信息秘密，即應(yīng)當(dāng)歸國(guó)家和特定政府部門所掌控或者所破解，只有國(guó)家才能決定該國(guó)家信息的使用、釋放和其他處置方式。在另一層面上言說(shuō)國(guó)家的憲法和法律保障公民的知情權(quán)問(wèn)題。首先，公民的知情權(quán)并不是對(duì)國(guó)家或是政府部門之相關(guān)信息的知悉為毫無(wú)限度、毫無(wú)邊界地享有。當(dāng)國(guó)民訴請(qǐng)政府信息的公開(kāi)可能危及國(guó)家安全時(shí)，或是對(duì)國(guó)家整體利益造成部分損失時(shí)，為了保障公共利益和國(guó)家安全，應(yīng)當(dāng)授權(quán)政府免于公開(kāi)一些關(guān)于國(guó)家安全秘密的信息。而在社會(huì)實(shí)踐中往往造成信息知情權(quán)之悖反就在于此。公民私權(quán)與國(guó)家公權(quán)一樣，都有自身擴(kuò)張的特點(diǎn)，稍不留神就會(huì)翻越法律許可的邊界和授權(quán)的籬笆，摘取對(duì)方甘美的果實(shí)。諸如，國(guó)家發(fā)改委對(duì)國(guó)家控制的股票市場(chǎng)增持或減持信息的內(nèi)幕交易等，還有許許多多政府投資重大項(xiàng)目的招標(biāo)、投標(biāo)底價(jià)知悉權(quán)的保密泄密悖反問(wèn)題。故而，在當(dāng)下，公民知情權(quán)的限制主要表現(xiàn)在價(jià)值和利益兩個(gè)方面。在價(jià)值即道德倫理正義范疇，知情權(quán)要受到道德和正義價(jià)值觀的信息權(quán)重約束。人們的知情權(quán)不能危及他人的隱私權(quán)及其相關(guān)私益。而在利益方面，知情權(quán)更不能危害社會(huì)公共安全與國(guó)家利益。也就是說(shuō)“個(gè)人在追求某一合法目標(biāo)時(shí)，無(wú)論在任何制度中，都不可避免地會(huì)產(chǎn)生對(duì)他人利益的影響。判斷這種行為價(jià)值正當(dāng)與否的標(biāo)準(zhǔn)是它是否對(duì)社會(huì)普遍利益造成危害?！雹抟虼?，知情權(quán)也應(yīng)當(dāng)止步于對(duì)涉及國(guó)家安全和公共利益以及他人隱私權(quán)的信息侵害。

2．知情權(quán)與保密權(quán)的悖反與協(xié)調(diào)。漢代思想家荀悅有句名言:“水可使不濫，不可使無(wú)流”。⑦意思是:人可以讓洪水不泛濫，但卻不能讓洪水不流動(dòng)。此語(yǔ)用來(lái)比喻民情與行政均要留有余地，不要過(guò)于苛嚴(yán)乖張。在人類法治文明的進(jìn)程中，隨著政府行政權(quán)力的擴(kuò)張，行政機(jī)關(guān)需要更大的裁量權(quán)以適應(yīng)快速發(fā)展的社會(huì)變化。行政機(jī)關(guān)掌握與民爭(zhēng)利的信息越來(lái)越多，甚至有些信息的公開(kāi)披露與否，與百姓權(quán)益息息相關(guān)。而隨著時(shí)代的遷演，公民的民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)都有了極大增強(qiáng)和提升。無(wú)論哪一個(gè)階層的國(guó)家公民都有渴望更多地是直接參與到政府管理的過(guò)程中來(lái)，因此，這些愿景和權(quán)利意識(shí)成為公民內(nèi)在的一種對(duì)政府信息的權(quán)利訴求。其目的是希望能夠看到得到來(lái)自官方的信息以求把握先機(jī)而自肥。比如企業(yè)家對(duì)房地產(chǎn)、能源、金融、信貸政策的變化與控制信息，等到什么都真正大白于天下了，那就什么皆滯后了。因此，不少公民覺(jué)得應(yīng)該天然地享有政府信息知情權(quán)，甚至還應(yīng)該超前性享有將會(huì)帶來(lái)更多利益。信息知悉的超前與滯后本身就是一個(gè)無(wú)法破解的悖論之論，那么在當(dāng)下的社會(huì)實(shí)踐中，作為公民私益的知情權(quán)訴求與作為公益的國(guó)家保密權(quán)堅(jiān)守的矛盾亦將愈演愈烈。而保守國(guó)家秘密權(quán)是維護(hù)國(guó)家安全與利益的一項(xiàng)不可克減的重要權(quán)力，歷來(lái)為各國(guó)政府所重。以我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》⑧為例，自2008年5月頒布以來(lái)，林林總總的旨在申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的行政訴訟案件，而行政卻以種種理由而推托，其中最多的一個(gè)理由就是事涉“國(guó)家秘密”。有數(shù)據(jù)顯示，2008年某市的政府各部門受理的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)中，僅四成申請(qǐng)獲批，而在拒絕公眾申請(qǐng)的理由中，逾六成是因?yàn)槭律妗皣?guó)家秘密”，“國(guó)家秘密”儼然成為了政府信息公開(kāi)及知情權(quán)的“攔路虎”⑨。同樣，美國(guó)的保密法律制度具有相當(dāng)廣泛的影響，不僅僅是對(duì)英美法系之國(guó)家，甚至包括中亞西亞不少宗教法律國(guó)家都深受其影響。另外，在北大西洋公約組織內(nèi)部，美國(guó)將自己保密法律制度方面的有代表性的做法轉(zhuǎn)化為北約組織建構(gòu)的保密制度，要求北約成員國(guó)遵照?qǐng)?zhí)行，因而對(duì)這些國(guó)家的保密法律制度建設(shè)也產(chǎn)生了一定的影響。特別是“9·11”事件發(fā)生后，美國(guó)總統(tǒng)布什采取了更為嚴(yán)格的信息公開(kāi)政策⑩，政府以保護(hù)國(guó)家安全和國(guó)家利益為名，頒布了一系列措施，將國(guó)家秘密信息的保密范圍擴(kuò)大，公民的知情權(quán)受到較為嚴(yán)格的限制。特別是去年美國(guó)愛(ài)德華·斯諾登對(duì)美國(guó)政府對(duì)全世界政界首腦監(jiān)控事件被披露之所謂“信息泄密”，可能成為美國(guó)保密制度史上對(duì)他國(guó)人權(quán)及其通訊權(quán)隱私權(quán)侵犯在反恐背景下的轉(zhuǎn)折。

誠(chéng)然，在如此發(fā)達(dá)的信息社會(huì)，作為公民廣泛獲取現(xiàn)代知情權(quán)和作為國(guó)家務(wù)必堅(jiān)守保密權(quán)的矛盾是顯而易見(jiàn)的，當(dāng)然，對(duì)國(guó)家間的間諜和出賣情報(bào)違法犯罪則另當(dāng)別論。我們所要廓清的是現(xiàn)代信息社會(huì)所不可避免矛盾問(wèn)題，前述的知情訴求權(quán)的放大或是政府保密權(quán)的公權(quán)放大，始終還是存在利益上博弈的。但其矛盾并不是不可調(diào)和，不可排除的。知情權(quán)和保密權(quán)的共同價(jià)值取向在于保護(hù)國(guó)家安全和公共利益，保障國(guó)民的生命財(cái)產(chǎn)自由等權(quán)利。一個(gè)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)與否在于全體對(duì)其所在政府信息管理行為的認(rèn)同感，在于對(duì)國(guó)家憲法及法律的自覺(jué)遵從，然這些都是建基于公民對(duì)政府管理過(guò)程中相關(guān)信息知悉的基礎(chǔ)上。而保密權(quán)的存在宗旨是為了維護(hù)國(guó)家安全和最高利益的需要——對(duì)國(guó)家秘密信息的保密即是防止國(guó)家秘密信息泄露，危及國(guó)家安全，損害國(guó)家根本性的核心利益，而最終危害公民的自由與財(cái)產(chǎn)安全及隱私權(quán)的安全。

二、關(guān)于國(guó)家秘密權(quán)與公民知情權(quán)的言說(shuō)

對(duì)國(guó)家秘密的保護(hù)首先應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)家秘密進(jìn)行學(xué)術(shù)性厘定。美國(guó)《國(guó)家安全法》的法律界定為“國(guó)家秘密即是為了國(guó)家安全和利益需要持別定級(jí)保護(hù)并按照法規(guī)或行政命令的條款確定的、明確標(biāo)識(shí)或明確表達(dá)的信息資料”?。美國(guó)對(duì)國(guó)家秘密的定義主要是采取實(shí)質(zhì)定義加形式定義，又稱復(fù)合定義。在美國(guó)中情局和保密局，其首先高度概括了國(guó)家秘密的實(shí)質(zhì)特征，同時(shí)又以列舉的方式規(guī)定國(guó)家秘密的外延和內(nèi)涵。美國(guó)在《國(guó)家安全法》中對(duì)國(guó)家秘密的定義加以規(guī)定，同時(shí)在《信息自由法》中列舉了9項(xiàng)不得公開(kāi)的政府運(yùn)行保密事項(xiàng)。包括:(1)國(guó)防和外交領(lǐng)域的信息;(2)純屬行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人事規(guī)則和慣例的文件;(3)其他法律明文規(guī)定可以免除公開(kāi)的文件;(4)貿(mào)易秘密和從個(gè)人以及特權(quán)機(jī)構(gòu)和保密機(jī)構(gòu)獲得的商業(yè)和金融信息;(5)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部或行政機(jī)關(guān)之間的備忘錄或往來(lái)函件;(6)公開(kāi)后可能明顯地侵犯?jìng)€(gè)人隱私的人事的、醫(yī)療的以及類似的檔案;(7)執(zhí)行法律的記錄和信息;(8)關(guān)于金融機(jī)構(gòu)的信息;(9)關(guān)于油井地質(zhì)和地球物理信息。奧巴馬總統(tǒng)第13292號(hào)行政命令還規(guī)定了信息不能被定密，除非根據(jù)法令的規(guī)定，可以合理預(yù)見(jiàn)向未經(jīng)授權(quán)者公開(kāi)該信息會(huì)給國(guó)家安全造成可鑒別或可描述的損害，并且該信息至少與下列事項(xiàng)之一有關(guān):(1)軍事計(jì)劃、武器系統(tǒng)或軍事行動(dòng);(2)外國(guó)政府信息;(3)情報(bào)活動(dòng)(包括特殊行動(dòng))，情報(bào)來(lái)源或方法，或者密碼;(4)外交關(guān)系或美國(guó)的外交活動(dòng)，包括秘密渠道;(5)與國(guó)家安全有關(guān)的科學(xué)、技術(shù)或經(jīng)濟(jì)事項(xiàng);(6)保護(hù)核材料與核設(shè)施的美國(guó)政府項(xiàng)目;(7)與國(guó)家安全有關(guān)的系統(tǒng)、裝置、基礎(chǔ)設(shè)施、項(xiàng)目、方案或保護(hù)工作的缺陷和效能;(8)大規(guī)模殺傷性武器的發(fā)展、生產(chǎn)或使用。從美國(guó)對(duì)國(guó)家秘密的界定上可以看出美國(guó)對(duì)于國(guó)家秘密采取的是限制的態(tài)度，將國(guó)家秘密的范圍限定在軍事、國(guó)防、外交、情報(bào)和核能領(lǐng)域，同時(shí)還規(guī)定了“禁止定密”的條款，在任何情況下不能因下列目的為信息定密:(1)掩蓋違法、低效或行政管理事務(wù)差錯(cuò);(2)阻止對(duì)個(gè)人、組織或機(jī)構(gòu)不當(dāng)行為的批評(píng);(3)遏制競(jìng)爭(zhēng);(4)阻止或延誤無(wú)需以國(guó)家安全名義來(lái)保護(hù)的信息的公開(kāi)。除此之外，定密異議制度也在另一方面對(duì)國(guó)家秘密進(jìn)行了管理上破解限制。信息持有人可以提出定密異議，且不會(huì)因提出異議而遭受懲罰，所有異議都應(yīng)當(dāng)接受政府公正官員或?qū)ｉT委員會(huì)審查。

客觀地說(shuō)，美國(guó)無(wú)疑是當(dāng)今世界上保密立法最為完備的國(guó)家，其現(xiàn)行的保密立法有兩類——法律和總統(tǒng)行政命令。其中，美國(guó)總統(tǒng)的行政命令是美國(guó)保密法律制度最主要載體和外在表現(xiàn)形式，帶有一定即時(shí)性與非穩(wěn)定性。而法律文本的制定則是依據(jù)嚴(yán)格程序所制，帶有規(guī)范性、穩(wěn)定性與長(zhǎng)效性。美國(guó)保守秘密方面的法律主要有四部:?這四部法律的內(nèi)容分別帶有極強(qiáng)的專屬性和排他性。1917年的《間諜法》規(guī)定，對(duì)于泄漏政府秘密的犯罪行為，以叛國(guó)罪嚴(yán)懲;1947年的《國(guó)家安全法》規(guī)定，美國(guó)政府的情報(bào)來(lái)源和情報(bào)傳輸方法，要作為政府秘密加以嚴(yán)格保護(hù);1954年的《原子能法》規(guī)定，美國(guó)政府所產(chǎn)生的原子能信息，自其產(chǎn)生之時(shí)就是政府秘密，即“天生是密”，需要嚴(yán)格保護(hù);1966年的《信息自由法》規(guī)定，政府所擁有的信息一般情況下應(yīng)當(dāng)向民眾公開(kāi)，但是，應(yīng)當(dāng)保密的除外，并規(guī)定了9類不得公開(kāi)的保密事項(xiàng)。主要包括國(guó)家安全信息、涉及個(gè)人隱私權(quán)的信息等等?，并且《信息自由法》在之后也不斷地得以補(bǔ)償完善，除了美國(guó)司法審判程序中法官本身可以造法外，立法院分別在1974年、1986年、1996年和2007年進(jìn)行了四次重大修改，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變革之需要。特別是互聯(lián)網(wǎng)、多媒體、自媒體的快速增長(zhǎng)甚至無(wú)孔不入，所以美國(guó)自上世紀(jì)50年代以來(lái)陸續(xù)頒布了許多關(guān)于保密的總統(tǒng)行政命令，最近(2007年)《信息自由法》修改中，總是關(guān)懷的“涉及國(guó)家保密權(quán)”與“公民知情權(quán)”的核心問(wèn)題，應(yīng)該說(shuō)，除了上述四部規(guī)范法外，美國(guó)保密法律制度都集中體現(xiàn)在歷屆總統(tǒng)這些行政命令之中。

美國(guó)的信息公開(kāi)權(quán)與保密權(quán)。美國(guó)的信息公開(kāi)權(quán)與保密權(quán)的正當(dāng)行使，是具有嚴(yán)格的法律規(guī)范的，政府規(guī)定了行政的信息公開(kāi)范圍、方式以及其他保密規(guī)定。而保密制度將信息公開(kāi)制度中規(guī)定的免除公開(kāi)的情形加以具體化、時(shí)段化，使之二者相互協(xié)調(diào)，在立法內(nèi)容上相互交叉。一般而言，常識(shí)認(rèn)知的信息公開(kāi)，指政府行政有義務(wù)公開(kāi)自己的活動(dòng)情況即政府在行使行政權(quán)過(guò)程中形成的各種信息;從另一個(gè)角度講，是指公民個(gè)人或團(tuán)體有權(quán)知悉并取得行政機(jī)關(guān)的文件、檔案資料和其他信息，公民的這種權(quán)利即為知情權(quán)。美國(guó)關(guān)于信息公開(kāi)的最重要的法律規(guī)范是1966年頒布的《信息自由法》(Freedom of Information Act)，此外，還有1972年頒布的《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》(The Federal Adversary Committee Act)、1974年頒布的《隱私權(quán)法》(The Federal Privacy Act)及1976年頒布的《陽(yáng)光下的聯(lián)邦政府法》(The Federal Government in the Sunshine Act)。這些法律一起共同筑起了美國(guó)信息公開(kāi)與保密相關(guān)法律規(guī)范問(wèn)題的高墻大壩?！缎畔⒆杂煞ā穭t成為學(xué)界厘定信息公開(kāi)權(quán)與保密權(quán)的原則:“公開(kāi)為原則，保密為例外”。

首先是關(guān)于該原則適用范圍問(wèn)題。一般說(shuō)來(lái)，國(guó)家之公眾有權(quán)知曉政府運(yùn)作過(guò)程中產(chǎn)生信息的權(quán)利，《信息自由法》及相關(guān)法律也保障公民對(duì)政府信息的知情權(quán)(即信息知悉與公開(kāi)互為因果)，但是，也規(guī)定了上述九項(xiàng)免除公開(kāi)的文件。在這九項(xiàng)免除公開(kāi)的文件之外，1986年修改《信息自由法》時(shí)，增加了一種新的嚴(yán)于上述九項(xiàng)文件的保護(hù)措施，稱作除外規(guī)定(exclusion)，這類文件排除在《信息自由法》的適用之外。該類文件包括:(1)妨礙執(zhí)法程序的文件;(2)泄露刑事程序中的秘密信息來(lái)源的文件;(3)聯(lián)邦調(diào)查局關(guān)于間諜、反間諜和國(guó)際恐怖主義的文件。

其次，是知悉信息或要求公開(kāi)政府信息權(quán)的正當(dāng)行使問(wèn)題。在美國(guó)，基于《信息自由法》的規(guī)定，公眾可以利用三種方法或方式取得政府信息，?這類文件行政機(jī)關(guān)不需要主動(dòng)公開(kāi)，只是在公民提出訴求時(shí)才予以公開(kāi)。其具體程序是公民應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式提出，并合理說(shuō)明需要的文件，按照規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)、方式、費(fèi)用提出申請(qǐng)。行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)后，應(yīng)在10天內(nèi)作出答復(fù)決定。如若行政機(jī)關(guān)拒絕公開(kāi)的申請(qǐng)，申請(qǐng)人可向行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)請(qǐng)求復(fù)議，復(fù)議決定應(yīng)當(dāng)在收到申訴后20天內(nèi)作出。?

保密權(quán)及其制度構(gòu)建的提出在美國(guó)則經(jīng)歷了較為漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程，其主要是根據(jù)美國(guó)總統(tǒng)的行政命令加以規(guī)范行使。在20世紀(jì)60年以前，美國(guó)的保密制度的核心價(jià)值是保護(hù)國(guó)家秘密。20世紀(jì)60年代以后，美國(guó)保密制度的核心價(jià)值轉(zhuǎn)而保護(hù)公民的知情權(quán)，即“公開(kāi)為原則，保密為例外”。美國(guó)的保密管理法律體系包括憲法、法律和法規(guī)三個(gè)層面，其具體政策主要來(lái)自于歷屆總統(tǒng)發(fā)布的關(guān)于涉密信息的總統(tǒng)令。美國(guó)最早涉及保密的法律為美國(guó)憲法，美國(guó)憲法第1條第5款規(guī)定，“參眾兩院應(yīng)各自保存一份議事記錄，并隨時(shí)公布，除非他們認(rèn)為某些部分應(yīng)該保密?！?雖然，該條規(guī)定是對(duì)國(guó)會(huì)程序作出規(guī)定，但是從這條規(guī)定可以看出，美國(guó)憲法的基本精神強(qiáng)調(diào)“信息公開(kāi)，保密例外”。美國(guó)沒(méi)有一部專門的關(guān)于保密制度的法律，其保密法律體系是由多部法律組成的。?美國(guó)歷屆總統(tǒng)都會(huì)對(duì)保密制度進(jìn)行相應(yīng)的修改，以適應(yīng)保密管理制度發(fā)展的需要。羅斯福總統(tǒng)1940年簽署了第8381號(hào)行政命令該行政令要求控制關(guān)于重要的軍事及海軍設(shè)備及場(chǎng)所的資料及相關(guān)證明文件，違法泄露者將面臨1000美元以下的罰金或一年以下的刑罰，并且賦予了戰(zhàn)爭(zhēng)部部長(zhǎng)定密的權(quán)限。考慮到二戰(zhàn)特殊期間，美國(guó)當(dāng)時(shí)的保密政策相對(duì)比較嚴(yán)格。杜魯門總統(tǒng)1950年簽署的第10104號(hào)行政命令將定密權(quán)賦予了五個(gè)實(shí)體，即美國(guó)總統(tǒng)、國(guó)防部部長(zhǎng)、陸軍部部長(zhǎng)、海軍部部長(zhǎng)及空軍部部長(zhǎng)。并于1951年簽署了第10290號(hào)行政命令，該行政令奠定了美國(guó)現(xiàn)代保密制度的基礎(chǔ)，賦予了非軍事機(jī)構(gòu)在和平時(shí)期的保密權(quán)。1953年艾森豪威爾發(fā)布了10501號(hào)行政令，規(guī)定將密級(jí)設(shè)定為“絕密”、“秘密”、“保密”三個(gè)等級(jí)，減少了有權(quán)定密的機(jī)構(gòu)的數(shù)量，收回了28個(gè)機(jī)構(gòu)的原始定密權(quán)?？夏岬峡偨y(tǒng)于1961年發(fā)布了11652號(hào)行政令，該行政令減少了享有原始定密權(quán)的部門及人員，并規(guī)定保密滿30年的信息將自動(dòng)解密。1995年克林頓總統(tǒng)發(fā)布了第12958號(hào)行政令，該行政令確定了美國(guó)的保密制度的主要內(nèi)容，也再次確定了“公開(kāi)為原則，保密為例外”的原則。在2001年“9·11”恐怖襲擊事件后，小布什政府頒布了一系列法令和行政執(zhí)行令對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府信息進(jìn)行保密。?奧巴馬政府上臺(tái)后頒布了第13526號(hào)行政令，其指導(dǎo)思想是鼓勵(lì)公開(kāi)、限制保密，該行政令對(duì)13292號(hào)行政令中的保密范圍及解密信息重新保密的規(guī)定進(jìn)行了修改，規(guī)定需保密的信息除要屬于法定的幾種情形外，還必須是“可以合理地預(yù)見(jiàn)公開(kāi)可能導(dǎo)致的損害”，如果不符合這兩個(gè)要求，該信息就不應(yīng)保密;并且規(guī)定除非符合法律規(guī)定的幾種情形任何信息都不可以解密并向公眾開(kāi)放后再加密。而事實(shí)上備受詬病的美國(guó)“棱鏡門”事件，愛(ài)德華·斯諾登所謂泄密事件，正是知情與保密權(quán)的悖言之論。

保密權(quán)的設(shè)定，勢(shì)必關(guān)涉定密制度的基本建構(gòu)，保密措施的確定以及解密制度設(shè)計(jì)。無(wú)論之于哪一類型的國(guó)家，行政準(zhǔn)確定密是保密權(quán)正當(dāng)行使的前提。美國(guó)的國(guó)家秘密分為三級(jí):秘密、機(jī)密和絕密。只有定密官有權(quán)對(duì)信息進(jìn)行定密，將其確定為國(guó)家秘密、機(jī)密或是絕密，其他人員不得隨意確定國(guó)家秘密并對(duì)信息采取保密措施。定密權(quán)分為原始定密權(quán)與派生定密權(quán)。一般情況下，保密期限不得超過(guò)10年。不能確定解密日期及事由的信息應(yīng)當(dāng)被標(biāo)注自定密之日起10年內(nèi)的保密期。任何經(jīng)過(guò)授權(quán)的信息持有人善意地提出定密異議，不會(huì)因此受到任何懲罰。政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在60天內(nèi)對(duì)異議作出書(shū)面答復(fù)。這些似乎在西方國(guó)家已經(jīng)形成基本的保密慣例。

關(guān)于政府運(yùn)行過(guò)程中保密措施的施行，本質(zhì)上就是保密權(quán)合法行使問(wèn)題，既是程序的，亦是實(shí)體的。保密權(quán)作為政府行使公權(quán)的重要組成部分，根據(jù)美國(guó)第12958號(hào)行政命令的規(guī)定，任何人員接觸秘密都必須符合三個(gè)條件:(1)行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)認(rèn)為需要接觸秘密信息的人員具備了接觸資格;(2)簽訂了保密協(xié)議;(3)因工作需要而確有知悉該秘密信息的需要。對(duì)于涉密人員的管理，美國(guó)的保密立法對(duì)此有嚴(yán)格的要求，只有取得一定級(jí)別秘密信息接觸許可證的人員，才有權(quán)接觸相對(duì)應(yīng)等級(jí)的秘密信息或材料。對(duì)接觸秘密的各類人員要作全面的背景調(diào)查，包括個(gè)人的學(xué)歷、經(jīng)歷、社會(huì)關(guān)系、國(guó)外背景、個(gè)人信仰、愛(ài)好、品行，乃至婚變史、是否是同性戀、是否涉嫌刑事犯罪等，事實(shí)上美國(guó)涉密人員非常關(guān)乎個(gè)人之誠(chéng)信記錄和個(gè)人道德意志品質(zhì)。

在厘清定密、保密權(quán)后，進(jìn)而解構(gòu)解密權(quán)。因?yàn)檫@實(shí)際呼應(yīng)著另一端公民的知情權(quán)。美國(guó)解密權(quán)制度起源于1953年艾森豪威爾總統(tǒng)的行政命令，而1995年克林頓總統(tǒng)發(fā)布第12958號(hào)行政命令，引入了自動(dòng)解密概念，這標(biāo)志著美國(guó)解密權(quán)體系的基本形成。隨后，根據(jù)實(shí)踐中解密權(quán)的發(fā)展需要，美國(guó)政府分別于2003年發(fā)布第13292號(hào)行政命令、2009年發(fā)布第13526號(hào)行政命令，對(duì)解密制度體系進(jìn)行了修訂和完善。美國(guó)現(xiàn)行的解密制度主要指自動(dòng)解密審查。美國(guó)第12958號(hào)行政命令規(guī)定，自動(dòng)解密審查包括兩種情形:其一，已經(jīng)超過(guò)25年;其二，根據(jù)美國(guó)法典第44編的規(guī)定被確定認(rèn)為具有永久性歷史價(jià)值，均應(yīng)當(dāng)自動(dòng)解密，而不論這些文件記錄是否接受過(guò)審查，或說(shuō)系統(tǒng)的解密審查。一般說(shuō)來(lái)，對(duì)于秘密信息產(chǎn)生時(shí)間不滿25年、不能自動(dòng)解密的具有歷史價(jià)值的記錄加以審查，并決定將其解密。

同時(shí)，在西方國(guó)家的政府管理中，諸如英法德還盛行強(qiáng)制解密審查制度。任何個(gè)人或機(jī)構(gòu)均有權(quán)向特定的行政機(jī)關(guān)提出對(duì)特定的國(guó)家安全信息加以強(qiáng)制解密的要求，不過(guò)，強(qiáng)制解密的請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)在實(shí)體和程序上符合要求。在實(shí)體方面，申請(qǐng)需符合下列條件:審查申請(qǐng)?zhí)峁┝俗銐虻募?xì)節(jié)，能保證該部門通過(guò)合理努力找到該文件或資料。在這一點(diǎn)上，美國(guó)與英法等國(guó)大同小異。根據(jù)《美國(guó)法典》第5編第552條，該信息不屬于免于搜索和審查的范圍;該信息不涉及正在進(jìn)行的訴訟。這三項(xiàng)條件，也為我國(guó)保密法律制度所借鑒。?在針對(duì)保密權(quán)規(guī)范行使過(guò)程中，美國(guó)國(guó)家解密中心設(shè)立為奧巴馬政府所創(chuàng)識(shí)。奧巴馬于2009年頒布了第13526號(hào)行政命令，首創(chuàng)國(guó)家解密中心。該中心的職責(zé)包括:“及時(shí)、適當(dāng)?shù)靥幚磙D(zhuǎn)交的聯(lián)邦記錄和總統(tǒng)記錄;開(kāi)展部際解密活動(dòng);組織部際解密政策交流;制定高效、透明、標(biāo)準(zhǔn)的解密流程，開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化解密教育培訓(xùn)，做好有關(guān)質(zhì)量保證工作;制定有關(guān)方案，迎接電子記錄、特殊媒體和新興技術(shù)帶來(lái)的解密方面的挑戰(zhàn)?！?從而有效整合、利用各部門現(xiàn)有的數(shù)據(jù)庫(kù)之大量信息，采用新的文檔技術(shù)公開(kāi)解密審查決定，支持有關(guān)解密活動(dòng)，為涉密聯(lián)邦記錄提供存儲(chǔ)及相關(guān)技術(shù)服務(wù)。

我國(guó)保密制度經(jīng)歷了從“保密為主”到“公開(kāi)為主”的一個(gè)歷史動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程。我國(guó)的保密制度被不斷揚(yáng)棄重構(gòu)，從開(kāi)始的政治意味濃厚的強(qiáng)勢(shì)保密性到逐步開(kāi)放性地保障公民的知情權(quán)。這一點(diǎn)受美國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)影響較重。檢視我國(guó)的保密制度，在定密、保密、解密以及國(guó)家秘密的監(jiān)管過(guò)程中，均借鑒了美國(guó)保密制度的一些成功經(jīng)驗(yàn)。就《保密法》而言可以追根溯源至1951的《保守國(guó)家機(jī)密暫行條例》。這部法規(guī)是建國(guó)初期為鞏固當(dāng)時(shí)新生的政權(quán)所頒布，在形式和實(shí)質(zhì)與現(xiàn)代的保密制度的科學(xué)理念相去甚遠(yuǎn)。此后，我國(guó)于1988年又頒布了《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》，這部法律的主要原則在于保障國(guó)家的秘密，幾乎沒(méi)有提及公民知情權(quán)。除此之外，還存在國(guó)家秘密范圍廣、定密主體廣泛、缺乏諸如定密、保密、解密等保密制度相關(guān)的程序規(guī)范、監(jiān)督管理責(zé)任著墨過(guò)少等問(wèn)題。隨著我國(guó)政府職能不斷轉(zhuǎn)變、公民權(quán)利保障也進(jìn)一步由憲法文本走進(jìn)公民生活，這對(duì)我國(guó)保密制度提出了更新的要求。2010年10月新修訂的《保密法》頒布實(shí)施，就正式確定了“公開(kāi)為原則，保密為例外”原則，對(duì)定密、保密、解密以及國(guó)家秘密的監(jiān)督管理重新解構(gòu)。爾后，國(guó)務(wù)院2014年3月頒布了《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法實(shí)施條例》，進(jìn)一步細(xì)化了保密事項(xiàng)的范圍和保密管理部門的行政執(zhí)法職責(zé)與執(zhí)法后果，將中國(guó)政府之保密權(quán)與公民之知情權(quán)博弈納入到一個(gè)規(guī)范化與法治化的健康發(fā)展的維度上。

三、結(jié)語(yǔ)

雖然，美國(guó)保密權(quán)的設(shè)定與運(yùn)行暫時(shí)還沒(méi)有一部專門的“保密法”，但美國(guó)學(xué)界認(rèn)為大多是從《信息自由法》侵入和解構(gòu)的?！缎畔⒆杂煞ā访鞔_規(guī)定了知情權(quán)的公開(kāi)豁免條款，而從上世紀(jì)40年代以來(lái)的歷屆總統(tǒng)發(fā)布的有關(guān)國(guó)家涉密信息的行政命令對(duì)禁止定密作出了具體明確的規(guī)定。而且總統(tǒng)令的形式使得保密法律制度不斷得以補(bǔ)充完善、與時(shí)俱進(jìn)，很好地適應(yīng)了政府保密行政與執(zhí)法之需求。美國(guó)保密制度所確定的“公開(kāi)為原則，保密為例外”的原則，從某種意義上言說(shuō)，也是當(dāng)下世界民主法治國(guó)家厘定保密權(quán)與國(guó)民知情權(quán)博弈悖言的一條基準(zhǔn)底線。

他山之石，可以攻玉。從美國(guó)《信息自由法》維度以觀我國(guó)現(xiàn)行的《保密法》21可謂是“英雄遲暮”，直至21世紀(jì)才真正依法行使國(guó)家保密權(quán)。此前或多或少帶有領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人或行政長(zhǎng)官的個(gè)人偏好，是否保密或是選擇公開(kāi)其信息，幾乎毫無(wú)法律和章制可尋，凡涉及到解密及公開(kāi)的信息內(nèi)容，亦無(wú)法從法律文本上了解其解密的條件、時(shí)間以及自行解密、提前解密的條件與期限，整部保密法旨在強(qiáng)調(diào)如何保密以及對(duì)泄密事件的法律責(zé)任追究懲處，而對(duì)于解密細(xì)節(jié)條款規(guī)范卻涉之甚少?！墩畔⒐_(kāi)條例》同樣規(guī)定了國(guó)家信息“應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，保密只是例外”的原則精神;而現(xiàn)行《保密法》卻堅(jiān)定地恪守了以“保密為主”的原則，對(duì)于公民信息知情權(quán)的訴求救濟(jì)還是顯得相當(dāng)弱，甚至對(duì)當(dāng)事人是一種無(wú)情的行政程序折磨。就我國(guó)現(xiàn)行法律(《保密法》)與現(xiàn)行法規(guī)(《政府信息公開(kāi)條例》)文本而言，不難看出其立法價(jià)值取向，甚至具體行政執(zhí)法規(guī)范中還是頗為費(fèi)解的，甚至容易產(chǎn)生偏誤乃至互為抵觸的行為。當(dāng)然，法有上位下位階分，但在實(shí)際行政執(zhí)法過(guò)程中就會(huì)顯得相關(guān)制度法益乖張，自由裁量權(quán)限過(guò)大。如此，便會(huì)嚴(yán)重地阻礙信息公開(kāi)和公民知情權(quán)的公平實(shí)現(xiàn)，造成了社會(huì)信息傳播流轉(zhuǎn)過(guò)程中諸多負(fù)面效能。

此外，誠(chéng)如前述，國(guó)務(wù)院的《信息公開(kāi)條例》只是一般行政法規(guī)，在法律位階上顯然不如經(jīng)過(guò)人大嚴(yán)整立法程序所頒行的《保密法》。在考慮信息保密立法時(shí)，同時(shí)要在信息保密和信息公開(kāi)這兩個(gè)利益目標(biāo)之間取得平衡:作為憲法規(guī)制和視野下的國(guó)家保密權(quán)與政府信息公開(kāi)知情權(quán)，一方面具有公法性質(zhì)，另一方面此權(quán)還具有私權(quán)“平衡”作用。22與此同時(shí)，還必須考慮公眾知曉政府活動(dòng)及其過(guò)程的權(quán)利。美國(guó)司法部長(zhǎng)拉姆茲·克拉克在《信息自由法》的序言中寫道:“如果政府是屬于人民、來(lái)自人民、為了人民的話，人民就應(yīng)該詳細(xì)了解政府的活動(dòng)。沒(méi)有什么能比‘秘密’更毒害民主政治的了。只有公眾擁有信息，市民自治、廣泛參加國(guó)家事務(wù)才有可能。我們?nèi)绻涣私庑畔ⅲ绾芜M(jìn)行自我統(tǒng)治?所謂公民最大限度地參與國(guó)家事務(wù)只是一句空話?！?3拉姆茲·克拉克還提到:“信息公開(kāi)是普遍原則，而不是例外。一切人均有平等地獲得政府信息的權(quán)利。不可獲得的文件，證明其保密的合法性的責(zé)任在于政府行政，而不是公民個(gè)人。獲得信息的請(qǐng)求被非法拒絕時(shí)，個(gè)人擁有權(quán)利要求法院發(fā)布禁止令制止其侵犯，給予救濟(jì)?！边@就為我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家保密權(quán)的正當(dāng)運(yùn)行提供了有益借鑒。信息公開(kāi)是保障公民憲法權(quán)利的基本法定權(quán)利，公開(kāi)是法治政府的常態(tài)而不是例外，保密權(quán)只不過(guò)是服從于保障公民信息自由和知情權(quán)的一個(gè)具體的例外、只約束國(guó)家特定人員的內(nèi)部規(guī)則的權(quán)力事項(xiàng)。從理論上廓清《政府信息公開(kāi)條例》和國(guó)家《保密法》二者之間的關(guān)系，確定“公開(kāi)為原則，保密為例外”的保密原則，盡快頒布一部屬于中國(guó)自己的《信息公開(kāi)法》或《信息自由法》，已經(jīng)是時(shí)不我待。

注:

①美國(guó)總統(tǒng)致麥迪遜于1822年8月2日致W．T．巴里的信。

②許慶雄:《憲法入門Ⅰ——人權(quán)保障篇》，元照出版社1998年版，第117—118頁(yè)。

③李震山:《論人民要求政府公開(kāi)資訊之權(quán)利與落實(shí)》，《月旦法學(xué)雜志》第62期，第288頁(yè)。

④Letter from James Madison to W．T．Barry，reprinted in The Complete Madison(1953)at 337，quoted from Note，The Freedom of Information Act:A Seven －Year Assessment，74 COLUM．L．REV．895，895 n．1(1974)．轉(zhuǎn)引自法治斌《人權(quán)保障與釋憲法制》，載政治大學(xué)法律學(xué)系法學(xué)叢書(shū)，1985年版，第286頁(yè)。

⑤【英】霍布斯:《利維坦》，黎思復(fù)等譯，商務(wù)印書(shū)館1985年版，第131頁(yè)。

⑥【英】約翰·密爾:《論自由》，許寶骙譯，商務(wù)印書(shū)館2005年版。

⑦荀悅:《申鑒·政體》，轉(zhuǎn)引自李屹之主編《中華句典》，新世界出版社2007年版，第14頁(yè)。

⑧中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第492號(hào)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，是于2007年1月17日國(guó)務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議通過(guò)。全《條例》分為五章三十八條，最后為實(shí)施細(xì)則。

⑨人民網(wǎng)報(bào)道，http://www．people．com．cn/GB/181467/182802/182803/11040965．html。

⑩在2001年“9·11”恐怖襲擊事件后，小布什政府頒布了一系列法令和行政執(zhí)行令對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府信息進(jìn)行保密。如2001年的《愛(ài)國(guó)者法案》、2002年的《國(guó)土安全法》及2001年的13228號(hào)執(zhí)行令等。

?見(jiàn)1947年《國(guó)家安全法》，《美國(guó)法典》第50卷第401章，第606條。

?這四部法律不分別為:一是1917年頒行《間諜法》;二是1947年頒行《國(guó)家安全法》;三是1954年頒行《原子能法》;四是1966年頒行《信息自由法》。

?見(jiàn)國(guó)家保密局法規(guī)處編《美國(guó)保密法律制度》，金城出版社2000年版，第4頁(yè)。

?之一，有些政府文件必須在聯(lián)邦登記上予以公布。聯(lián)邦登記上公布的文件是對(duì)所有公民都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的文件，作為對(duì)全體公民的指導(dǎo)。這類文件主要包括:機(jī)關(guān)的組織，機(jī)關(guān)的職能和工作方法，程序方面的制度，對(duì)公眾權(quán)利和利益有影響的政策和規(guī)則。之二，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)的文件。這類文件主要包括:行政裁定和理由，行政機(jī)關(guān)的一些政策和解釋，對(duì)公眾有影響的行政職員手冊(cè)和指示，合議制行政機(jī)關(guān)表決的記錄。行政機(jī)關(guān)對(duì)于此類文件，應(yīng)當(dāng)定期編制并公布索引，以便公眾查閱相關(guān)文件。為防止不正當(dāng)?shù)厍址傅絺€(gè)人的隱私權(quán)，法律要求行政機(jī)關(guān)公開(kāi)的文件必須刪去能夠識(shí)別個(gè)人情況的信息。之三，依請(qǐng)求而公開(kāi)的文件。

?見(jiàn)國(guó)家保密局法規(guī)處編《美國(guó)保密法律制度》，金城出版社2000年版，第11頁(yè)。

?參見(jiàn) The Constitution of the United States of America．http://www．a(chǎn)rchives．gov/exhibits/charters/constitution．html．

?主要包括《間諜法》(1917)、《國(guó)家安全法》(1947)、《原子能法》(1954)、《信息自由法》(1966)、《陽(yáng)光下的聯(lián)邦政府法》(1976)、《總統(tǒng)檔案法》(1978)、《涉密案件程序法》(1980)、《情報(bào)人員身份保護(hù)法》(1982)、《公共利益解密法》(2000)、《情報(bào)改革和防恐法》(2004)等(參見(jiàn)孫寶云《論美國(guó)保密制度的特點(diǎn)及對(duì)中國(guó)的啟示》，《理論與改革》2011年第4期)。

?如2001年的《愛(ài)國(guó)者法案》、2002年的《國(guó)土安全法》及2001年的13228號(hào)執(zhí)行令等。并對(duì)克林頓時(shí)期12958號(hào)行政令進(jìn)行了修訂，頒布了第13292號(hào)行政令。這部行政令廢除了12958號(hào)行政令中有利于公開(kāi)的內(nèi)容，擴(kuò)大了保密的范圍，允許在一定的條件下解密信息可以重新保密。

?我國(guó)關(guān)于保密制度主要包括《憲法》、《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》(以下簡(jiǎn)稱《保密法》)、《國(guó)家安全法》《檔案法》、、《檔案法實(shí)施辦法》、《保守國(guó)家秘密法實(shí)施辦法》和《國(guó)家安全法實(shí)施細(xì)則》這些法律法規(guī)，而集中性的規(guī)定國(guó)家保密權(quán)的是《保秘法》。

?2003年9月，小布什頒布13290號(hào)總統(tǒng)令，信息公開(kāi)政策全面收縮，保密權(quán)的行使進(jìn)入真正變革的時(shí)代，其中兩大變化:一是擴(kuò)大原始定密保密授予權(quán);二是將政府活動(dòng)信息明確列入定密范圍，這些都與打擊恐怖活動(dòng)有關(guān)。

21 2010年10月1日頒行的《保密法》(全稱為《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》)，總計(jì)5章53條，只有2條(第15條和第19條)。

22 憲法的效力:其一是憲法的公法性質(zhì)，一般認(rèn)為它是處理不同國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力分配或國(guó)家與公民之間的基本關(guān)系;其二是憲法的平衡作用。參見(jiàn)張慶福、韓大元主編《憲法年刊》(2005年)，法律出版社2006年版，第97—98頁(yè)。

23 參見(jiàn)自國(guó)家保密局法規(guī)處編《美國(guó)保密法律制度》，金城出版社2000年版，第7頁(yè)。