張淑萍，鄭 敏

(1.西南交通大學(xué)地球科學(xué)與環(huán)境工程學(xué)院，成都 610031;2.中鐵二院工程集團(tuán)有限責(zé)任公司環(huán)境工程研究院，成都 610031)

1981年，中國(guó)接受第一筆世行貸款。世行貸款項(xiàng)目與國(guó)內(nèi)項(xiàng)目之間的差異性，引發(fā)我們思考進(jìn)而改進(jìn)固有方式。從1972年～1989年間，世行在全球項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，所面臨環(huán)境方面的挑戰(zhàn)，與我國(guó)目前環(huán)境領(lǐng)域所面臨的困難類似。世行在其間所采取的應(yīng)對(duì)措施、政策調(diào)整值得我們學(xué)習(xí)。而如同時(shí)間所證明的，隨著中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)境和社會(huì)的發(fā)展壓力隨之顯現(xiàn)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)已然成為具有一票否決權(quán)，被各方重點(diǎn)關(guān)注和終生追責(zé)的重要評(píng)估;社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)成為重大項(xiàng)目審批中不可或缺的一部分。而上述兩點(diǎn)已是世行在項(xiàng)目評(píng)估中實(shí)施多年的準(zhǔn)則。除上述兩點(diǎn)外，世行實(shí)施的環(huán)境外部監(jiān)測(cè) (同我國(guó)的環(huán)境監(jiān)理)也值得借鑒，本文通過(guò)對(duì)比分析我國(guó)目前正在試點(diǎn)實(shí)施的環(huán)境監(jiān)理與世行環(huán)境外部監(jiān)測(cè)，指出世行項(xiàng)目環(huán)境管理模式具有的特點(diǎn)，以期為我國(guó)類似項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理提供借鑒。

1 國(guó)內(nèi)環(huán)境監(jiān)理現(xiàn)狀

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”兩項(xiàng)制度，對(duì)于控制新污染的發(fā)生取得了積極的效果。然而，現(xiàn)行的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理模式主要是針對(duì)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告的審批及工程驗(yàn)收階段的管理，項(xiàng)目這種管理模式對(duì)工業(yè)污染型的建設(shè)項(xiàng)目是可行的、有效的。但是在鐵路、公路、水利、石油開(kāi)發(fā)及管線建設(shè)等工程中，其生態(tài)影響開(kāi)始于勘探、選線，發(fā)生在施工籌建期、建設(shè)期，而在竣工驗(yàn)收時(shí)，許多生態(tài)破壞早已發(fā)生，諸如自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、景觀破壞等環(huán)境影響已不可逆轉(zhuǎn)［1］。

為此，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、鐵道部、交通部、水利部等有關(guān)部門于2002年10月聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目中開(kāi)展工程環(huán)境監(jiān)理試點(diǎn)的通知》，在13個(gè)大型生態(tài)類工程中進(jìn)行環(huán)境監(jiān)理的試點(diǎn)，希望摸索出一條適合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境監(jiān)理模式，逐步使建設(shè)項(xiàng)目施工期工程環(huán)境監(jiān)理制度化，并在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施［2］。近年來(lái)，許多地區(qū)在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理方面開(kāi)展了富有成效的探索工作，但建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理總體尚處于試點(diǎn)階段，對(duì)其定位、作用和范圍還不夠明確，相關(guān)管理制度和技術(shù)規(guī)范體系還不夠完善［3］。

2 WERP項(xiàng)目背景

2008年汶川地震是新中國(guó)成立以來(lái)破壞性最強(qiáng)、波及范圍最廣、災(zāi)害損失最大的一次地震災(zāi)害。震級(jí)達(dá)到了里氏8.0級(jí)，最大烈度達(dá)到11度，并帶來(lái)滑坡、崩塌、泥石流等次生災(zāi)害，地震波及四川、甘肅、陜西、重慶、云南等地。地震導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民住房、學(xué)校和醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重?fù)p毀，交通、電力、通信、供水、供氣等基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)大面積癱瘓，生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。為幫助地震災(zāi)區(qū)人民開(kāi)展災(zāi)后恢復(fù)重建工作，根據(jù)國(guó)務(wù)院《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》，中國(guó)政府取得了世界銀行優(yōu)惠緊急貸款7.1億美元，用于四川和甘肅兩省的災(zāi)后恢復(fù)重建，其中4.5億用于四川省城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施災(zāi)后重建項(xiàng)目 (以下簡(jiǎn)稱“WERP項(xiàng)目”)。

WERP項(xiàng)目共分兩個(gè)批次實(shí)施，第一批次項(xiàng)目使用世行貸款2.08億美元，用于受災(zāi)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)重建，;第二批次項(xiàng)目使用世行貸款2.42億美元，用于受災(zāi)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的新建;項(xiàng)目分布在四川省綿陽(yáng)、廣元、南充、巴中和雅安5市(詳見(jiàn)圖1)，項(xiàng)目?jī)?nèi)容包括:道路、橋梁、供水、污水及排水系統(tǒng)、市政固體廢物收集和處置、防洪、護(hù)坡和固坡、以及河道恢復(fù)。

圖1 WERP各項(xiàng)目城市在四川省的區(qū)域位置Fig.1 Locations of WERP cities in Sichuan Province

為了有效消除或緩解項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)階段的不利環(huán)境影響，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施，根據(jù)世行的相關(guān)要求，四川災(zāi)后重建世行貸款城鎮(zhèn)市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的所有子項(xiàng)目都編制了相應(yīng)的環(huán)境管理計(jì)劃。為了確保上述計(jì)劃在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行過(guò)程中得到全面有效的實(shí)施，除由地方項(xiàng)目實(shí)施單位負(fù)責(zé)直接落實(shí)相關(guān)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作和環(huán)境緩解措施之外，世行還要求委托經(jīng)驗(yàn)豐富的獨(dú)立第三方——環(huán)境咨詢顧問(wèn)開(kāi)展環(huán)境外部監(jiān)測(cè)、管理、培訓(xùn)工作。

3 WERP項(xiàng)目環(huán)境外部監(jiān)測(cè)工作內(nèi)容

根據(jù)WERP項(xiàng)目環(huán)境管理計(jì)劃及任務(wù)大綱的要求，該項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理的工作主要包括以下4項(xiàng)內(nèi)容，詳見(jiàn)下表。

4 WERP項(xiàng)目與國(guó)內(nèi)環(huán)境監(jiān)理對(duì)比

4.1 環(huán)境監(jiān)理的依據(jù)——環(huán)境管理計(jì)劃

國(guó)內(nèi)開(kāi)展環(huán)境監(jiān)理的主要依據(jù)為項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及環(huán)評(píng)批復(fù)［4］，與國(guó)內(nèi)項(xiàng)目開(kāi)展項(xiàng)目不同，世行貸款項(xiàng)目開(kāi)展環(huán)境監(jiān)理工作的依據(jù)主要為項(xiàng)目環(huán)境管理計(jì)劃。世行貸款項(xiàng)目生命周期可以概括為項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目評(píng)估、談判與執(zhí)董會(huì)審批、項(xiàng)目實(shí)施與監(jiān)督檢查及項(xiàng)目后評(píng)價(jià)6個(gè)階段，見(jiàn)圖2。在項(xiàng)目識(shí)別階段就需要根據(jù)項(xiàng)目類型、位置、敏感度和規(guī)模以及潛在的環(huán)境影響特性將世行項(xiàng)目劃分為A類、B類、C類［5］。其中C類項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的不良影響很小或沒(méi)有影響，環(huán)境篩選后，C類項(xiàng)目不需要進(jìn)行下一步的環(huán)境評(píng)價(jià)。A類及B類項(xiàng)目除編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件外，還需要編制環(huán)境管理計(jì)劃。

表 WERP項(xiàng)目環(huán)境外部監(jiān)測(cè)工作內(nèi)容Tab.Work Contents of External Environmental Monitoring of WERP

圖2 世行項(xiàng)目周期及相應(yīng)的環(huán)保文件Fig.2 The period of World Bank Project and the Corresponding EP Documents

而世行要求編制的環(huán)境管理計(jì)劃則清楚的描述了項(xiàng)目(1)環(huán)境管理機(jī)制:清楚描述在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營(yíng)階段，環(huán)境管理的組織機(jī)構(gòu)安排，明確項(xiàng)目各方 (各級(jí)項(xiàng)目辦、項(xiàng)目業(yè)主單位、承包商、施工監(jiān)理、環(huán)境監(jiān)理)在環(huán)保上的職責(zé)和人員配置等方面的要求。(2)減緩措施:對(duì)應(yīng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)所確定的負(fù)面影響及其程度和范圍，按照設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營(yíng)階段，制定具體的、可操作的防治措施，并明確由誰(shuí)來(lái)實(shí)施和監(jiān)督。(3)環(huán)境監(jiān)測(cè):分別針對(duì)施工和運(yùn)營(yíng)階段，制定具體環(huán)境監(jiān)測(cè)方案，包括監(jiān)測(cè)指標(biāo)、取樣地點(diǎn)、監(jiān)測(cè)頻率、監(jiān)測(cè)費(fèi)用和建議的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)等，以便落實(shí)。(4)培訓(xùn)計(jì)劃:為加強(qiáng)參與各方實(shí)施項(xiàng)目環(huán)境管理計(jì)劃的能力，應(yīng)當(dāng)制定環(huán)境培訓(xùn)計(jì)劃，包含對(duì)業(yè)主、承包商、監(jiān)理工程師等有針對(duì)性的具體培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)的組織安排以及預(yù)算。

WERP項(xiàng)目所編制的環(huán)境管理計(jì)劃，與國(guó)內(nèi)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件相比，具備以下兩點(diǎn)優(yōu)勢(shì):首先，環(huán)境管理計(jì)劃在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段就明確了項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)等具體內(nèi)容?？朔藝?guó)內(nèi)項(xiàng)目在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段只編制環(huán)評(píng)報(bào)告而關(guān)鍵的污染控制等措施卻分布在環(huán)評(píng)報(bào)告的各個(gè)章節(jié)的特點(diǎn)，為該項(xiàng)目在施工期與運(yùn)營(yíng)期消減措施的實(shí)施、環(huán)境管理和環(huán)境監(jiān)測(cè)提供了一個(gè)行動(dòng)準(zhǔn)則與工作框架。其次，世行項(xiàng)目招標(biāo)過(guò)程中，將環(huán)境管理計(jì)劃作為招標(biāo)文件的組成部分，進(jìn)而作為合同的組成部分。將環(huán)境保護(hù)措施、環(huán)境監(jiān)測(cè)等內(nèi)容寫入合同條款，可以更好地約束承包商在施工過(guò)程中采取環(huán)保措施，減緩施工活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響。

4.2 WERP項(xiàng)目環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)主體——承包商及環(huán)境監(jiān)理單位

WERP項(xiàng)目在環(huán)境管理計(jì)劃里面即明確了項(xiàng)目施工期及運(yùn)營(yíng)期的監(jiān)測(cè)地點(diǎn)、監(jiān)測(cè)頻率、監(jiān)測(cè)項(xiàng)目等內(nèi)容。在項(xiàng)目招標(biāo)階段將上述內(nèi)容作為招標(biāo)文件的組成部分，明確了由承包商聘請(qǐng)具有資質(zhì)的監(jiān)測(cè)部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)。同時(shí)，在WERP項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理招標(biāo)文件的咨詢顧問(wèn)資質(zhì)和業(yè)績(jī)要求部分要求環(huán)境監(jiān)理具有與擬從事的環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)相適應(yīng)的監(jiān)測(cè)設(shè)施和設(shè)備。通過(guò)招標(biāo)，最終確定西南交通大學(xué)和信息產(chǎn)業(yè)電子第十一設(shè)計(jì)研究院有限公司聯(lián)營(yíng)體為本項(xiàng)目的環(huán)境監(jiān)理單位。環(huán)境監(jiān)理單位進(jìn)場(chǎng)后，積極開(kāi)展工作，對(duì)于就項(xiàng)目施工期可能產(chǎn)生環(huán)境影響的地段實(shí)施的現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)，共計(jì)106次。截止2013年10月，環(huán)境監(jiān)理團(tuán)隊(duì)共對(duì)項(xiàng)目WERP項(xiàng)目所在地20余條河流斷面，50多個(gè)大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)位，100多個(gè)噪聲環(huán)境敏感點(diǎn)進(jìn)行了取樣及監(jiān)測(cè)，共獲取數(shù)據(jù)1000余個(gè)，環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)率達(dá)到98%。WERP項(xiàng)目環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)的開(kāi)展為項(xiàng)目區(qū)域的環(huán)境改善提供了科學(xué)依據(jù)，環(huán)境監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)與指標(biāo)不僅能反應(yīng)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中環(huán)境質(zhì)量的變化情況，也為環(huán)境監(jiān)理方對(duì)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的控制起到了積極的引導(dǎo)作用，保障了區(qū)域生態(tài)環(huán)境恢復(fù)、工程環(huán)境污染控制和環(huán)境保護(hù)與管理工作的順利開(kāi)展。由各地區(qū)現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和地方環(huán)保局提供的環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告表明項(xiàng)目施工區(qū)域內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量、大氣環(huán)境質(zhì)量和聲環(huán)境質(zhì)量基本良好，所監(jiān)測(cè)的項(xiàng)目均能滿足相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的要求。

建議國(guó)內(nèi)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理招標(biāo)過(guò)程中，可以明確要求投標(biāo)單位具備與擬從事的監(jiān)測(cè)工作相適應(yīng)的環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備及人員，方便環(huán)境監(jiān)理人員巡視過(guò)程中獲取環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)，通過(guò)定量的數(shù)據(jù)來(lái)判斷施工活動(dòng)對(duì)外環(huán)境的影響及所采取環(huán)保措施的有效程度。

4.3 WERP項(xiàng)目組織結(jié)構(gòu)及管理模式——世行可對(duì)業(yè)主進(jìn)行監(jiān)督

國(guó)內(nèi)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理模式中，通常為業(yè)主聘請(qǐng)環(huán)境監(jiān)理單位對(duì)施工期承包商的行為進(jìn)行監(jiān)督，缺乏對(duì)業(yè)主的約束機(jī)制。在WERP項(xiàng)目中，世行項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)及四川省項(xiàng)目辦通過(guò)不定期的巡視現(xiàn)場(chǎng)、每周召開(kāi)各監(jiān)理方會(huì)議，不但可以對(duì)項(xiàng)目施工的進(jìn)度、質(zhì)量、投資進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)了各方的協(xié)同力度，并提升了監(jiān)測(cè)效果的時(shí)效性和真實(shí)性，使問(wèn)題得到及時(shí)解決。還可監(jiān)督業(yè)主的環(huán)保行為，減小項(xiàng)目實(shí)施的社會(huì)及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

例如，在WERP第一批次三臺(tái)子項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，世行在現(xiàn)場(chǎng)檢查中發(fā)現(xiàn)三臺(tái)子項(xiàng)目垃圾中轉(zhuǎn)站子項(xiàng)目的外環(huán)境發(fā)生變化。在項(xiàng)目的環(huán)評(píng)階段，垃圾中轉(zhuǎn)站周圍的外環(huán)境相對(duì)簡(jiǎn)單，符合衛(wèi)生防護(hù)距離的要求。在環(huán)評(píng)報(bào)告中設(shè)定了衛(wèi)生防護(hù)距離及圈定衛(wèi)生防護(hù)距離包絡(luò)線圖，提出衛(wèi)生防護(hù)距離包絡(luò)線覆蓋范圍用地的規(guī)劃控制性、限制性要求。然而由于建設(shè)單位未將衛(wèi)生防護(hù)距離包絡(luò)線圖及相應(yīng)規(guī)劃控制性、限制性要求提交城市規(guī)劃主管部門和環(huán)境保護(hù)主管部門。在垃圾中轉(zhuǎn)站周圍新建了房地產(chǎn)項(xiàng)目。中轉(zhuǎn)站的性質(zhì)決定了它不會(huì)因其公共服務(wù)性而被周邊民眾所接受，因此在建的中轉(zhuǎn)站運(yùn)營(yíng)后勢(shì)必將面臨較大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此根據(jù)世行代表團(tuán)的要求，在省項(xiàng)目辦的主持下，由省項(xiàng)目辦代表、項(xiàng)目業(yè)主代表、設(shè)計(jì)單位代表、工程監(jiān)理代表、環(huán)境監(jiān)理代表，經(jīng)過(guò)最終論證，項(xiàng)目將取消垃圾中轉(zhuǎn)二、三站的建設(shè)。

5 結(jié)論

世行貸款項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理模式在工作依據(jù)、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)及管理模式方面與國(guó)內(nèi)項(xiàng)目相比具有優(yōu)特點(diǎn)，國(guó)內(nèi)項(xiàng)目在實(shí)施環(huán)境監(jiān)理過(guò)程中可以借鑒世行環(huán)境監(jiān)理模式，在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段編制環(huán)境管理計(jì)劃，并將其作為施工合同的組成部分，增加對(duì)承包商的約束效力;在環(huán)境監(jiān)理招標(biāo)過(guò)程中，要求環(huán)境監(jiān)理單位具有與擬從事的環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)相適應(yīng)的監(jiān)測(cè)設(shè)備及人員，可以與承包商聘請(qǐng)的具有資質(zhì)的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)提供的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)相互印證，為監(jiān)理提供依據(jù);設(shè)施獨(dú)立的第三方，對(duì)業(yè)主的行為進(jìn)行監(jiān)測(cè)等。

［1］ 程勝高，戴明新，安 琪.工程環(huán)境監(jiān)理發(fā)展態(tài)勢(shì)及其與環(huán)境評(píng)價(jià)關(guān)系［J］.環(huán)境科學(xué)與技術(shù)，2005，28(5):63-65.

［2］ 國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局.關(guān)于在重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目中開(kāi)展工程環(huán)境監(jiān)理試點(diǎn)的通知［Z］.國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局，2002.

［3］ 環(huán)境保護(hù)部辦公廳，關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理試點(diǎn)工作的通知［Z］.國(guó)家環(huán)境保護(hù)部，2012.

［4］ 劉 了，歐陽(yáng)峰.川東北天然氣項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理運(yùn)行模式探討［J］.中國(guó)石油和化工標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量，2011，(14):189-190.

［5］ 世界銀行業(yè)務(wù)手冊(cè)之安全環(huán)保政策 環(huán)境評(píng)價(jià)［Z］.世界銀行，2002.