張淑萍，鄭 敏

(1.西南交通大學(xué)地球科學(xué)與環(huán)境工程學(xué)院，成都 610031;2.中鐵二院工程集團有限責(zé)任公司環(huán)境工程研究院，成都 610031)

1981年，中國接受第一筆世行貸款。世行貸款項目與國內(nèi)項目之間的差異性，引發(fā)我們思考進而改進固有方式。從1972年～1989年間，世行在全球項目推進過程中，所面臨環(huán)境方面的挑戰(zhàn)，與我國目前環(huán)境領(lǐng)域所面臨的困難類似。世行在其間所采取的應(yīng)對措施、政策調(diào)整值得我們學(xué)習(xí)。而如同時間所證明的，隨著中國的經(jīng)濟發(fā)展，環(huán)境和社會的發(fā)展壓力隨之顯現(xiàn)，環(huán)境影響評價已然成為具有一票否決權(quán)，被各方重點關(guān)注和終生追責(zé)的重要評估;社會穩(wěn)定風(fēng)險評價成為重大項目審批中不可或缺的一部分。而上述兩點已是世行在項目評估中實施多年的準(zhǔn)則。除上述兩點外，世行實施的環(huán)境外部監(jiān)測 (同我國的環(huán)境監(jiān)理)也值得借鑒，本文通過對比分析我國目前正在試點實施的環(huán)境監(jiān)理與世行環(huán)境外部監(jiān)測，指出世行項目環(huán)境管理模式具有的特點，以期為我國類似項目環(huán)境監(jiān)理提供借鑒。

1 國內(nèi)環(huán)境監(jiān)理現(xiàn)狀

長期以來，我國對建設(shè)項目實行環(huán)境影響評價和“三同時”兩項制度，對于控制新污染的發(fā)生取得了積極的效果。然而，現(xiàn)行的建設(shè)項目環(huán)境管理模式主要是針對項目環(huán)評報告的審批及工程驗收階段的管理，項目這種管理模式對工業(yè)污染型的建設(shè)項目是可行的、有效的。但是在鐵路、公路、水利、石油開發(fā)及管線建設(shè)等工程中，其生態(tài)影響開始于勘探、選線，發(fā)生在施工籌建期、建設(shè)期，而在竣工驗收時，許多生態(tài)破壞早已發(fā)生，諸如自然保護區(qū)、生態(tài)功能保護區(qū)、景觀破壞等環(huán)境影響已不可逆轉(zhuǎn)［1］。

為此，國家環(huán)境保護總局、鐵道部、交通部、水利部等有關(guān)部門于2002年10月聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在重點建設(shè)項目中開展工程環(huán)境監(jiān)理試點的通知》，在13個大型生態(tài)類工程中進行環(huán)境監(jiān)理的試點，希望摸索出一條適合我國國情的環(huán)境監(jiān)理模式，逐步使建設(shè)項目施工期工程環(huán)境監(jiān)理制度化，并在全國范圍內(nèi)實施［2］。近年來，許多地區(qū)在建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理方面開展了富有成效的探索工作，但建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理總體尚處于試點階段，對其定位、作用和范圍還不夠明確，相關(guān)管理制度和技術(shù)規(guī)范體系還不夠完善［3］。

2 WERP項目背景

2008年汶川地震是新中國成立以來破壞性最強、波及范圍最廣、災(zāi)害損失最大的一次地震災(zāi)害。震級達到了里氏8.0級，最大烈度達到11度，并帶來滑坡、崩塌、泥石流等次生災(zāi)害，地震波及四川、甘肅、陜西、重慶、云南等地。地震導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民住房、學(xué)校和醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重損毀，交通、電力、通信、供水、供氣等基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)大面積癱瘓，生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。為幫助地震災(zāi)區(qū)人民開展災(zāi)后恢復(fù)重建工作，根據(jù)國務(wù)院《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》，中國政府取得了世界銀行優(yōu)惠緊急貸款7.1億美元，用于四川和甘肅兩省的災(zāi)后恢復(fù)重建，其中4.5億用于四川省城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施災(zāi)后重建項目 (以下簡稱“WERP項目”)。

WERP項目共分兩個批次實施，第一批次項目使用世行貸款2.08億美元，用于受災(zāi)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)重建，;第二批次項目使用世行貸款2.42億美元，用于受災(zāi)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的新建;項目分布在四川省綿陽、廣元、南充、巴中和雅安5市(詳見圖1)，項目內(nèi)容包括:道路、橋梁、供水、污水及排水系統(tǒng)、市政固體廢物收集和處置、防洪、護坡和固坡、以及河道恢復(fù)。

圖1 WERP各項目城市在四川省的區(qū)域位置Fig.1 Locations of WERP cities in Sichuan Province

為了有效消除或緩解項目建設(shè)與運營階段的不利環(huán)境影響，確保項目的順利實施，根據(jù)世行的相關(guān)要求，四川災(zāi)后重建世行貸款城鎮(zhèn)市政基礎(chǔ)設(shè)施項目的所有子項目都編制了相應(yīng)的環(huán)境管理計劃。為了確保上述計劃在項目建設(shè)和運行過程中得到全面有效的實施，除由地方項目實施單位負責(zé)直接落實相關(guān)環(huán)境監(jiān)測工作和環(huán)境緩解措施之外，世行還要求委托經(jīng)驗豐富的獨立第三方——環(huán)境咨詢顧問開展環(huán)境外部監(jiān)測、管理、培訓(xùn)工作。

3 WERP項目環(huán)境外部監(jiān)測工作內(nèi)容

根據(jù)WERP項目環(huán)境管理計劃及任務(wù)大綱的要求，該項目環(huán)境監(jiān)理的工作主要包括以下4項內(nèi)容，詳見下表。

4 WERP項目與國內(nèi)環(huán)境監(jiān)理對比

4.1 環(huán)境監(jiān)理的依據(jù)——環(huán)境管理計劃

國內(nèi)開展環(huán)境監(jiān)理的主要依據(jù)為項目的環(huán)境影響評價文件及環(huán)評批復(fù)［4］，與國內(nèi)項目開展項目不同，世行貸款項目開展環(huán)境監(jiān)理工作的依據(jù)主要為項目環(huán)境管理計劃。世行貸款項目生命周期可以概括為項目識別、項目準(zhǔn)備、項目評估、談判與執(zhí)董會審批、項目實施與監(jiān)督檢查及項目后評價6個階段，見圖2。在項目識別階段就需要根據(jù)項目類型、位置、敏感度和規(guī)模以及潛在的環(huán)境影響特性將世行項目劃分為A類、B類、C類［5］。其中C類項目對環(huán)境的不良影響很小或沒有影響，環(huán)境篩選后，C類項目不需要進行下一步的環(huán)境評價。A類及B類項目除編制環(huán)境影響評價文件外，還需要編制環(huán)境管理計劃。

表 WERP項目環(huán)境外部監(jiān)測工作內(nèi)容Tab.Work Contents of External Environmental Monitoring of WERP

圖2 世行項目周期及相應(yīng)的環(huán)保文件Fig.2 The period of World Bank Project and the Corresponding EP Documents

而世行要求編制的環(huán)境管理計劃則清楚的描述了項目(1)環(huán)境管理機制:清楚描述在項目設(shè)計、施工和運營階段，環(huán)境管理的組織機構(gòu)安排，明確項目各方 (各級項目辦、項目業(yè)主單位、承包商、施工監(jiān)理、環(huán)境監(jiān)理)在環(huán)保上的職責(zé)和人員配置等方面的要求。(2)減緩措施:對應(yīng)環(huán)境影響評價所確定的負面影響及其程度和范圍，按照設(shè)計、施工和運營階段，制定具體的、可操作的防治措施，并明確由誰來實施和監(jiān)督。(3)環(huán)境監(jiān)測:分別針對施工和運營階段，制定具體環(huán)境監(jiān)測方案，包括監(jiān)測指標(biāo)、取樣地點、監(jiān)測頻率、監(jiān)測費用和建議的監(jiān)測機構(gòu)等，以便落實。(4)培訓(xùn)計劃:為加強參與各方實施項目環(huán)境管理計劃的能力，應(yīng)當(dāng)制定環(huán)境培訓(xùn)計劃，包含對業(yè)主、承包商、監(jiān)理工程師等有針對性的具體培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)的組織安排以及預(yù)算。

WERP項目所編制的環(huán)境管理計劃，與國內(nèi)項目的環(huán)境影響評價文件相比，具備以下兩點優(yōu)勢:首先，環(huán)境管理計劃在項目準(zhǔn)備階段就明確了項目實施過程中的管理機構(gòu)、經(jīng)費等具體內(nèi)容?？朔藝鴥?nèi)項目在項目準(zhǔn)備階段只編制環(huán)評報告而關(guān)鍵的污染控制等措施卻分布在環(huán)評報告的各個章節(jié)的特點，為該項目在施工期與運營期消減措施的實施、環(huán)境管理和環(huán)境監(jiān)測提供了一個行動準(zhǔn)則與工作框架。其次，世行項目招標(biāo)過程中，將環(huán)境管理計劃作為招標(biāo)文件的組成部分，進而作為合同的組成部分。將環(huán)境保護措施、環(huán)境監(jiān)測等內(nèi)容寫入合同條款，可以更好地約束承包商在施工過程中采取環(huán)保措施，減緩施工活動對環(huán)境的影響。

4.2 WERP項目環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測主體——承包商及環(huán)境監(jiān)理單位

WERP項目在環(huán)境管理計劃里面即明確了項目施工期及運營期的監(jiān)測地點、監(jiān)測頻率、監(jiān)測項目等內(nèi)容。在項目招標(biāo)階段將上述內(nèi)容作為招標(biāo)文件的組成部分，明確了由承包商聘請具有資質(zhì)的監(jiān)測部門負責(zé)項目的監(jiān)測。同時，在WERP項目環(huán)境監(jiān)理招標(biāo)文件的咨詢顧問資質(zhì)和業(yè)績要求部分要求環(huán)境監(jiān)理具有與擬從事的環(huán)境監(jiān)測活動相適應(yīng)的監(jiān)測設(shè)施和設(shè)備。通過招標(biāo)，最終確定西南交通大學(xué)和信息產(chǎn)業(yè)電子第十一設(shè)計研究院有限公司聯(lián)營體為本項目的環(huán)境監(jiān)理單位。環(huán)境監(jiān)理單位進場后，積極開展工作，對于就項目施工期可能產(chǎn)生環(huán)境影響的地段實施的現(xiàn)狀監(jiān)測，共計106次。截止2013年10月，環(huán)境監(jiān)理團隊共對項目WERP項目所在地20余條河流斷面，50多個大氣環(huán)境監(jiān)測點位，100多個噪聲環(huán)境敏感點進行了取樣及監(jiān)測，共獲取數(shù)據(jù)1000余個，環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)率達到98%。WERP項目環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測的開展為項目區(qū)域的環(huán)境改善提供了科學(xué)依據(jù)，環(huán)境監(jiān)測的數(shù)據(jù)與指標(biāo)不僅能反應(yīng)項目實施過程中環(huán)境質(zhì)量的變化情況，也為環(huán)境監(jiān)理方對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的控制起到了積極的引導(dǎo)作用，保障了區(qū)域生態(tài)環(huán)境恢復(fù)、工程環(huán)境污染控制和環(huán)境保護與管理工作的順利開展。由各地區(qū)現(xiàn)狀監(jiān)測數(shù)據(jù)和地方環(huán)保局提供的環(huán)境監(jiān)測報告表明項目施工區(qū)域內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量、大氣環(huán)境質(zhì)量和聲環(huán)境質(zhì)量基本良好，所監(jiān)測的項目均能滿足相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的要求。

建議國內(nèi)項目環(huán)境監(jiān)理招標(biāo)過程中，可以明確要求投標(biāo)單位具備與擬從事的監(jiān)測工作相適應(yīng)的環(huán)境監(jiān)測設(shè)備及人員，方便環(huán)境監(jiān)理人員巡視過程中獲取環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)，通過定量的數(shù)據(jù)來判斷施工活動對外環(huán)境的影響及所采取環(huán)保措施的有效程度。

4.3 WERP項目組織結(jié)構(gòu)及管理模式——世行可對業(yè)主進行監(jiān)督

國內(nèi)項目環(huán)境監(jiān)理模式中，通常為業(yè)主聘請環(huán)境監(jiān)理單位對施工期承包商的行為進行監(jiān)督，缺乏對業(yè)主的約束機制。在WERP項目中，世行項目團隊及四川省項目辦通過不定期的巡視現(xiàn)場、每周召開各監(jiān)理方會議，不但可以對項目施工的進度、質(zhì)量、投資進行監(jiān)督，加強了各方的協(xié)同力度，并提升了監(jiān)測效果的時效性和真實性，使問題得到及時解決。還可監(jiān)督業(yè)主的環(huán)保行為，減小項目實施的社會及環(huán)境風(fēng)險。

例如，在WERP第一批次三臺子項目實施過程中，世行在現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)三臺子項目垃圾中轉(zhuǎn)站子項目的外環(huán)境發(fā)生變化。在項目的環(huán)評階段，垃圾中轉(zhuǎn)站周圍的外環(huán)境相對簡單，符合衛(wèi)生防護距離的要求。在環(huán)評報告中設(shè)定了衛(wèi)生防護距離及圈定衛(wèi)生防護距離包絡(luò)線圖，提出衛(wèi)生防護距離包絡(luò)線覆蓋范圍用地的規(guī)劃控制性、限制性要求。然而由于建設(shè)單位未將衛(wèi)生防護距離包絡(luò)線圖及相應(yīng)規(guī)劃控制性、限制性要求提交城市規(guī)劃主管部門和環(huán)境保護主管部門。在垃圾中轉(zhuǎn)站周圍新建了房地產(chǎn)項目。中轉(zhuǎn)站的性質(zhì)決定了它不會因其公共服務(wù)性而被周邊民眾所接受，因此在建的中轉(zhuǎn)站運營后勢必將面臨較大的社會風(fēng)險。因此根據(jù)世行代表團的要求，在省項目辦的主持下，由省項目辦代表、項目業(yè)主代表、設(shè)計單位代表、工程監(jiān)理代表、環(huán)境監(jiān)理代表，經(jīng)過最終論證，項目將取消垃圾中轉(zhuǎn)二、三站的建設(shè)。

5 結(jié)論

世行貸款項目環(huán)境監(jiān)理模式在工作依據(jù)、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測及管理模式方面與國內(nèi)項目相比具有優(yōu)特點，國內(nèi)項目在實施環(huán)境監(jiān)理過程中可以借鑒世行環(huán)境監(jiān)理模式，在項目準(zhǔn)備階段編制環(huán)境管理計劃，并將其作為施工合同的組成部分，增加對承包商的約束效力;在環(huán)境監(jiān)理招標(biāo)過程中，要求環(huán)境監(jiān)理單位具有與擬從事的環(huán)境監(jiān)測活動相適應(yīng)的監(jiān)測設(shè)備及人員，可以與承包商聘請的具有資質(zhì)的監(jiān)測機構(gòu)提供的監(jiān)測數(shù)據(jù)相互印證，為監(jiān)理提供依據(jù);設(shè)施獨立的第三方，對業(yè)主的行為進行監(jiān)測等。

［1］ 程勝高，戴明新，安 琪.工程環(huán)境監(jiān)理發(fā)展態(tài)勢及其與環(huán)境評價關(guān)系［J］.環(huán)境科學(xué)與技術(shù)，2005，28(5):63-65.

［2］ 國家環(huán)境保護總局.關(guān)于在重點建設(shè)項目中開展工程環(huán)境監(jiān)理試點的通知［Z］.國家環(huán)境保護總局，2002.

［3］ 環(huán)境保護部辦公廳，關(guān)于進一步推進建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理試點工作的通知［Z］.國家環(huán)境保護部，2012.

［4］ 劉 了，歐陽峰.川東北天然氣項目環(huán)境監(jiān)理運行模式探討［J］.中國石油和化工標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量，2011，(14):189-190.

［5］ 世界銀行業(yè)務(wù)手冊之安全環(huán)保政策 環(huán)境評價［Z］.世界銀行，2002.