（北京師范大學 北京 100875）

一、農民工市民化進程中養(yǎng)老保險制度融合的現(xiàn)狀及原因分析

農民工養(yǎng)老風險與疾病風險相比，是有規(guī)律的、可預期的，也是人人都將要面臨的。因此，農民工在判斷面臨社會風險沖擊時，參加意愿最強的就是養(yǎng)老保險。但與強烈的參保需求形成鮮明對比的則是較低的農民工養(yǎng)老保險參與率。據(jù)2012年農業(yè)轉移人口市民化程度綜合評價報告，2012年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參與率為42.75%，農民工養(yǎng)老保險參與率僅僅為14.30%，后者占前者的比重為33.45%，（見表1）可見農民工與城鎮(zhèn)居民在養(yǎng)老保險層面的差距較大，融合度較低?？陀^分析其原因，一方面隨著農村養(yǎng)老保險制度的不斷完善，不少農民工選擇在所在農村參加了養(yǎng)老保險，對農民工參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險起到一個替代效應；另一方面，現(xiàn)行的國家層面的農民工養(yǎng)老保險制度供給不足、地方層面的農民工養(yǎng)老保險制度供給錯位等因素也是影響我國農民工養(yǎng)老保險參與率低的重要方面。當然這些因素又直接影響到農民工、雇主的逆向行為選擇。

表1 2009—2012年城鎮(zhèn)職工與農民工養(yǎng)老保險參與情況單位：%

二、農民工市民化養(yǎng)老保險制度融合的制約因素分析

1.社會保障法律制度

法律適用對象未能實質性的覆蓋農民工群體?，F(xiàn)行的社會保障法律體系主要是以城鎮(zhèn)居民為對象建立的，帶有明顯的“二元體制”痕跡。農民工的社會保障權益知識在法理上包含在其中，卻沒有真正的依據(jù)規(guī)定建立農民工社會保障制度。其主要表現(xiàn)有法律制度所適用的對象只停留在法律文本表述上，如“城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，有雇工的個體工商戶及其雇工使用本條例”。

這種適用范圍文本的表述方式是通過企業(yè)屬性（區(qū)別于職工類別）做列舉規(guī)定，其表明，倘若農民工受雇于城鎮(zhèn)企業(yè)，自然就是城鎮(zhèn)企業(yè)的職工，那么農民工理所當然就可以接受法律制度保護。如此對職工未作明確列舉的法律文本頻現(xiàn)于我國社會保障規(guī)范性法規(guī)、文件中?；谵r民工具有不同于城鎮(zhèn)職工的特殊性，這些文件制度沒有就農民工社會保障權益的特殊性作出規(guī)定，在上述辦法和條例實施之時也只是農民工群體社會保障權益的制度化“走過場”而已。

2.經濟因素

農民轉變?yōu)槭忻褚Ц兜呢泿懦杀据^高,主要的成本有制度約束成本、就業(yè)成本、生活成本、交通成本、教育成本、住房成本等,這些成本約束了農民變?yōu)槭忻瘛＿M城農民的低水平的工資水平,普遍無法承受較高的城市定居成本,這些成本的約束放慢了農民工轉變?yōu)槭忻竦哪_步。國內學者從人口城市化角度進行了一些農民工轉變?yōu)槭忻竦某杀狙芯?第一種結果是超大城市農民工市民化的社會成本、大城市與中等城市的農民工市民化的社會成本、小城市(鎮(zhèn))的農民工的市民化的社會成本分別約2萬元、1萬元、0.5萬元;第二種結果是最低投入2.5萬元能新增加一個城市人口;第三種結果是新增一個城市人口,特大城市需要10萬元,大城市需要6萬元,中等城市需要3萬元,小城鎮(zhèn)需要2萬元。由此可見,高昂的市民化社會成本必定是新生代農民工的市民化的重要的經濟障礙。

3.農民工自身因素

中國農民的文化科技素質整體水平并不高。根據(jù)相關年份農民工監(jiān)測調查報告，在中國農村勞動力文化程度的構成中，高中/中專及以上人口比重在2012年僅占全部進城務工人員總數(shù)的53%，大專及以上文化人口比重占全部進城務工人員總數(shù)的35.95%。從總體上來看，中國農民仍然是一個“知識貧困”的群體。由于小農經濟思想、文化程度低等方面原因，中國農民信息接受能力和反饋能力差，市場意識、成本意識還比較淡薄，不能很好的利用市場經濟運行的規(guī)律、規(guī)則，缺乏經營管理知識和科學管理方法。

由于農民工知識水平的欠缺，農民工工作崗位大都是臟亂差、危險性較高。并且收入水平相比較于城鎮(zhèn)職工明顯偏低，缺乏教育培訓使農民工不能滿足技術崗位的需求。但是，企業(yè)對勞動者綜合素質特別是勞動技能的要求越來越高，高素質、高技能的技工一直都缺乏，這就導致90%以上的外出務工農民很難進入科技含量較高的的高層次企業(yè)，基本上只能從事勞動密集型、重體力、低報酬行業(yè)，嚴重影響著農民工社保融合進程。

三、農民工市民化進程中養(yǎng)老保險融合機制的構建

1.頂層設計農民工基本養(yǎng)老保險機制

政府要頂層設計適應農民工市民化的多層次農民工社保融合機制，首當其沖要考慮的農民工基本養(yǎng)老保險機制設計，確定其在整個社會保障體系中的層級與歷史作用。本文依據(jù)“三個要求，一個判斷”定位農民工基本養(yǎng)老保險制度。農民工基本養(yǎng)老保險制度必須符合三個要求：低費率——適應農民工收入低、流動性強的特點；廣覆蓋——最大限度的覆蓋游離于城鎮(zhèn)社會保障制度之外的農民工；可轉移——適應農民工頻繁流動的需要，養(yǎng)老保險權益應當方便轉移和攜帶，并能在城鄉(xiāng)制度間實現(xiàn)自由轉換、銜接?！耙粋€判斷”是農民工終須轉變社會身份：在未來的50年城鎮(zhèn)化和社會發(fā)展進程中，作為城鄉(xiāng)之間流動的農民工群體，最終或轉入城鎮(zhèn)就業(yè)（少部分被大城市市民化），或返回農村（或者表現(xiàn)為在當?shù)刂行〕擎?zhèn)非農就業(yè)、定居）。即是說，隨著農民工身份被正名，“農民工”的概念就會像“下崗職工”一樣消失。

2.積極推進戶籍制度改革

在經濟轉型時期，城鄉(xiāng)二元體制的戶籍制度成為中國社會經濟改革發(fā)展過程中不可逾越的歷史“癥結”。改革城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度，可以促進農民工市民化，是一部分工作穩(wěn)定、有能力的農民工最終在城鎮(zhèn)安家落戶、就業(yè)，其享受城鎮(zhèn)職工社會保障也可順理成章，社保融合水到渠成；逐步取消城鄉(xiāng)分立的戶籍制度，可以杜絕各種歧視農民的制度，保障農民工自由遷徙、流動就業(yè)，促進形成全國統(tǒng)一、城鄉(xiāng)一體的勞動力大市場，優(yōu)化生產要素配置，提高經濟效率，促進經濟增長，為城鎮(zhèn)化推進提供財力保障。

3.建立和完善農村社會保障制度

在農村剩余勞動力轉移過程中，農民工群體終究會被吸納進城鎮(zhèn)，或者被分離返回農村?，F(xiàn)行建立的農村社會保障制度可以保證返鄉(xiāng)農民工的社會保障權益有承接的盤口，打消農民工的后顧之憂，為社會保障的終極目標—城鄉(xiāng)社會保障融合做好鋪墊。

4.建立和完善社會保障轉移對接制度

農民工的工作特點是高流動性，這就導致了頻繁退?，F(xiàn)象，很大程度上損害了這一群體的社會養(yǎng)老保險權益。2010年1月起正式實施的《城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)辦法》規(guī)定不允許退保，這無疑是對農民工社會保障權益的一項政策性保護。將來要建立和完善的農民工社會保障轉移對接制度與現(xiàn)有的農民工養(yǎng)老保險辦法聯(lián)系密切，且有共性：適應勞動力市場的流動性問題。但也有不同之處：后者的對象是游離于城鄉(xiāng)之間的農民工，政策重點是能不能參保的問題；而前者的對象是已參加城保的職工，政策的重點是已經積累的權益能不能得到繼續(xù)確認的問題 。前者屬于政策完善，后者屬于彌補政策缺失。因此，制定一個適合農民工特點的社會保障制度，一方面要穩(wěn)步提高社會保險的統(tǒng)籌層次，以方便轉移保險基金和保險關系；另一方面要完善技術環(huán)節(jié)來促進農民工保險關系的轉移接續(xù)，逐步建立全國性的農民工社會保障網(wǎng)絡系統(tǒng)，實現(xiàn)各地參保信息的全面聯(lián)網(wǎng)和信息資源共享，掃除養(yǎng)老和醫(yī)療保險關系轉移的技術障礙，實現(xiàn)農民工社會保障跨省際、跨區(qū)域之間的對接從而保護農民工社保權益。

[1]孔麗.農民工市民化的社會保障分步實施建議[J].農村經濟，2012;(4).

[2]鄭功成,等.農民工社保背后的七大問題[J].半月談，2010;(7).

[3]李珍.農民工社會保障模式選擇[M].北京：經濟科學出版社，2008.

[4]姜首聿.農民工社會保障立法研究[J].勞動保障世界，2009;(2).