沈亞平，許博雅

(南開大學周恩來政府管理學院，天津 300071)

在“大數(shù)據”時代，蓬勃發(fā)展的信息技術滲透到政治、經濟、社會生活的各個領域，它在拓展人類理性的同時，也在生產更為驚人的數(shù)據量。這不僅為政府與公眾之間的互動溝通提供了改善的良機，同時也帶來了更大的挑戰(zhàn)。然而長期以來，中國的政府數(shù)據在很大程度上呈現(xiàn)出碎片化管理的局面，部門主義不斷蔓延，大大影響著政府的透明度、回應性與決策的合理合法性。這不僅限制了我國政府信息公開工作的有效開展，阻礙了信息公開制度的改革深化，更嚴重地制約了我國行政效能的提升以及國家的民主政治進程。綜觀國際社會，為滿足“大數(shù)據”時代公民對于精細信息的新要求，各國都在探索構建更加透明、更具有回應性的民主政府，為公開共享政府數(shù)據做出了很大努力。事實上，公共領域的開放數(shù)據運動已經掀起了一場的新的政府改革浪潮，先后有超過50個國家和地區(qū)建立并參與到“開放政府聯(lián)盟”(OGP)之中。鑒于此，探索研究中國政府數(shù)據開放制度就有了更為顯著的理論和現(xiàn)實意義。

一、政府數(shù)據開放理念的由來

數(shù)據開放最初源于美國的民間運動，隨后獲得了國會的立法支持，但作為一個明確的概念是由英國官方首先提出的，并在英美等國的倡導下成為了改革政府的國際趨勢。從1983年起，美國一批程序員開始明確反對微軟公司等軟件巨頭封閉軟件的自私做法，指責其束縛了人類的創(chuàng)造性，阻礙了軟件技術的傳播與交流，遂展開了計算機領域的“軟件開源運動”。他們主張開放構成軟件的代碼和數(shù)據，從而聚集群體的智慧，激發(fā)創(chuàng)新的力量，放射出更大的價值，真正推動社會的進步。由于數(shù)據開放的對象沒有嚴格的專業(yè)技術限制，涉及的領域也更為廣泛，因而隨著運動的深入，越來越多的人認識到數(shù)據開放的政治、經濟和社會價值，加入到開放數(shù)據的運動之中，衍生出“開放政治”(Open Politics)、“開放政府”(Open Government)等口號和主張。在社會力量的推動下，美國國會也加緊了與開放數(shù)據相關的立法進程。2000年，國會采用了“搭便車”的做法，在年度撥款法案(Consolidated Appropriations Act，2011)第515條附件條款中“摻入”了《數(shù)據質量法》(Data Quality Act)而使之正式生效，①宋立榮、彭潔:《美國政府“信息質量法”的介紹及其啟示》，《情報雜志》2012年第2期。成為第一個直接規(guī)范政府發(fā)布數(shù)據質量的法律文件。這一法案雖然還未將數(shù)據公開提高到開放的高度，但從數(shù)據質量的角度提出了客觀性、實用性、公正性的要求，規(guī)范了聯(lián)邦政府各部門的數(shù)據發(fā)布工作。2006年，時任民主黨參議員奧巴馬跨黨聯(lián)合共和黨參議員科伯恩(Tom Coburn)聯(lián)合提出了《聯(lián)邦資金責任透明法案》(Federal Funding Accountability and Transparency Act of 2006)，要求聯(lián)邦政府向全社會開放所有公共財政支出的原始數(shù)據，包括政府和私營機構的購買合同、公共項目的投資、直接支付以及貸款等明細，并建立一個完整的、專業(yè)的數(shù)據開放網站，以統(tǒng)一的格式提供可下載的數(shù)據，以供公眾查詢使用。這一法案不僅在參眾兩院高票通過，也在當年9月經小布什總統(tǒng)簽署，成為法律。根據法案規(guī)定，2007年美國聯(lián)邦政府公布公共支出數(shù)據的門戶網站 (USAspending．gov)正式上線。但這只是一個開始，此后在國會、政府、社會力量的共同推動下，聯(lián)邦政府又于2009年上線了統(tǒng)一的聯(lián)邦政府數(shù)據開放門戶網站Data．Gov，目前這場“數(shù)據民主化運動”(Democratizing Data)仍在進行，不斷推動政府數(shù)據開放向縱深發(fā)展。

受美國數(shù)據開放運動和實踐的啟發(fā)，2006年英國《衛(wèi)報》發(fā)表了題為“把皇冠上的明珠還給我們”的文章，拉開了英國數(shù)據開放運動的序幕。該報還在技術版面常年開設了“自由數(shù)據” (Free Our Data)專欄，向全社會推廣開放數(shù)據的觀念。在公民運動的推動下，英國政府也于2010年正式上線了統(tǒng)一的數(shù)據開放網站Data．Gov．uk，初始公開的民生數(shù)據就是美國的三倍，成為政府數(shù)據開放的新的領跑者。2010年，新上任的卡梅倫首相進一步深化了政府數(shù)據開放工作，他在執(zhí)政綱領《構建大社會》(Building the Big Society)和其后的政府新聞發(fā)布會上明確表示要滿足民眾獲取政府數(shù)據的需求，使其更充分地了解到行政活動、財政開支、績效結果等內容，從而建立一個最為開放、負責、透明的政府，創(chuàng)建一個現(xiàn)代民主的典范。

隨后，2010年美國總統(tǒng)奧巴馬在聯(lián)合國國際議事會議上發(fā)表了有關政府數(shù)據開放的演講，并在同年舉辦了第一次開放政府數(shù)據的國際會議，來自英國、新西蘭、澳大利亞、巴西等十多個國家的百余名代表參加了這次會議。在會上正式與美國形成了數(shù)據開放的伙伴關系。隨著政府數(shù)據開放運動在國際舞臺上的影響力日益增大，一周后召開的第一屆開放政府數(shù)據研討會就吸引到了來自世界30多個國家的百余名代表的積極參與，而翌年第二屆研討會的參與國家已增加至41個。由于政府數(shù)據開放運動在各國的迅猛發(fā)展，有關建立全世界統(tǒng)一的數(shù)據開放平臺和開放標準被納入到會議的重要議程。與此同時，一個旨在聯(lián)合各國、共同利用開放社會和開放經濟的力量、提高社會對政府的問責度、激發(fā)社會和公民的潛力的新的國際組織建立起來。2011年7月，以奧巴馬總統(tǒng)倡導的開放理念為基礎，以美國、英國、挪威、墨西哥、巴西、印度尼西亞、菲律賓、南非為發(fā)起國建立了“開放政府聯(lián)盟”(OGP)，并于當年9月發(fā)布了《開放政府宣言》(Open Government Declaration)。八大發(fā)起國在宣言中承諾將用自身的行動來推動世界各國政府的開放，以重復使用的格式，及時主動地向社會開放高質量的原始數(shù)據，從而確保人民以便捷的方式獲取和使用政府活動的各種信息。此后，開放政府聯(lián)盟又陸續(xù)收到了加拿大、意大利、希臘、韓國等國家和地區(qū)的加盟申請，目前聯(lián)盟成員已增加到50余個，其中不乏發(fā)展中國家。如肯尼亞不僅已經正式成為了OGP的成員，而且也于2011年7月上線了統(tǒng)一的政府數(shù)據開放網絡平臺 (opendata．go．ke)。

二、政府數(shù)據開放的基本內涵

目前，政府數(shù)據開放已在政府開放聯(lián)盟的各國中得到了廣泛使用，但這一概念本身卻由于被視為不言自明的事實而沒有得到足夠的關注。對于中國而言，它更多地還只是一種國際社會的發(fā)展趨勢，尚未出現(xiàn)在中國的官方文件當中，因而也沒有對這一概念進行理論上的前瞻性探討。筆者認為，可以根據對政府數(shù)據開放這一概念的拆解式辨析，將其定義為國家機關及經法律授權行使公共管理職能的各類社會組織依照法律規(guī)定向公眾公開其所掌握的、用于記錄與公共利益密切相關的各類事實的物理符號，公民可憑借制度化的合法途徑，以便利順暢的方式獲知、取得和使用其中所需的數(shù)據，通過對這些數(shù)據進行比照分析，從中發(fā)現(xiàn)行政管理和決策活動中的問題或發(fā)現(xiàn)各種改善方案，并基于對數(shù)據分析結果的理解展開公共辯論或直接傳達給各政府部門，要求其對此作出明確回應和改進。因此，與政府信息公開不同，政府數(shù)據開放在靜態(tài)上強調政府和公民共享內容上的全面性，在動態(tài)上強調雙方理解內容上的互動性。

其一，政府數(shù)據開放的義務主體是廣義政府，即立法機關、行政機關、司法機關以及經法律授權行使公共管理職能的各類社會組織。但從具體操作的可行性和可拓展性角度講，可以先將探索實踐的重點側重在狹義政府，即行政機關以及經法律授權行使公共管理職能的各類社會組織。這是因為行政機關不僅執(zhí)掌行政權力，還擁有準立法權和準司法權，決策數(shù)量多、頻率高、影響大。當然，隨著中國民主法治進程的推進，人大逐步改變其“橡皮圖章”的虛權狀態(tài)而切實行使立法權和監(jiān)督權;司法體系也在回歸獨立性、公正性價值訴求的同時不斷完善相關的制度體系。因此，權力機關和司法機關的數(shù)據開放將成為政府數(shù)據開放的重要內容。

其二，政府數(shù)據的基本內涵是政府為履行其法定職能而代表人民收集、加工并保存的各種物理符號，其屬性是公共資源，特點是原始、客觀、精細化。

其三，在政府數(shù)據的管理與運行方式方面，公民獲知政府數(shù)據的方式仍是政府主動公開和依申請公開，這與前期政府信息公開制度的程序要求一致。但在政府數(shù)據的使用方面，政府數(shù)據開放強調分析性和互動性，允許公眾能夠在獲知所需政府數(shù)據的基礎上，能夠借助各類工具自主分析出有用的信息，并針對其中發(fā)現(xiàn)的問題向政府提出質疑或問責，從而改變政府信息或數(shù)據僅從政府部門單向流出的局面，體現(xiàn)出“開放”的內涵。正因如此，在政府數(shù)據的管理方面，為滿足公眾能夠對各類數(shù)據進行重復使用、關聯(lián)分析、自由加工的需求，各政府部門應當制定統(tǒng)一的數(shù)據口徑、發(fā)布格式、質量標準和相關原則。而要做到這一點必須對現(xiàn)有政府數(shù)據管理體制進行改革，為構建政府數(shù)據開放制度構建堅實的制度基礎。

通過上述分析可知，與政府信息公開相比，政府數(shù)據開放最直接最核心的特點是精細化和互動性(見圖1)，其源自于兩股潮流的歷史性交匯。一方面，公民對知情權的理解不斷加深，籠統(tǒng)的信息公開已經不能滿足公民的需求，政府公開信息的范圍、精細程度以及準確度受到了越來越多的關注。另一方面，“大數(shù)據”時代意味著信息時代邁進了一個更高的發(fā)展階段，出現(xiàn)了前所未有的海量數(shù)據和功能更加強大而操作更為便捷的分析工具與平臺技術，收集和分析數(shù)據已經不再是特定專業(yè)人員的獨占領域，公眾也可以在日益普及的軟硬件技術幫助下完成數(shù)據分析工作，并據此形成自己的理解。①D．Robinson，H．Yu，W．Zeller and E．Felten，“Government Data and The Invisible Hand，”Yale Journal of Law＆ Technology，Vol．11，No．1，2009，p．161．正是在這樣的背景下，政府與公眾的關系發(fā)生了顯著的變化，更加深入和廣泛多樣的公眾參與不僅在主觀上變得更為迫切，而且在客觀上也更具有可操作性。

圖1 政府信息公開與政府數(shù)據開放的聯(lián)系與區(qū)別

三、改革政府數(shù)據管理體制——政府數(shù)據開放的制度基礎

政府數(shù)據開放工作的有效開展不能局限在“公開”這一末端環(huán)節(jié)，它必須從源頭上得到國家信息化戰(zhàn)略的系統(tǒng)支持，加強各政府部門數(shù)據庫和跨部門基礎數(shù)據庫的建設，統(tǒng)籌協(xié)調各部門參與并制定統(tǒng)一的數(shù)據標準，構建可以互聯(lián)互通的服務與應用內網體系，打破政府間數(shù)據共享與協(xié)調機制難以形成的僵局，從而為搭建統(tǒng)一的政府數(shù)據開放平臺奠定基礎。但就前期工作看，國家在對信息化建設的管理體制作出規(guī)定時，針對有關政府信息公開的內容，僅是將其涵蓋在電子政務中做了籠統(tǒng)的安排;而在具體部署政府信息公開工作時，也沒有站在國家信息化建設的高度，推進有利于各部門信息協(xié)同分享的機制建設。其結果是，國家信息化管理體制中存在的職能交叉、部門分割、管理不到位、協(xié)同發(fā)展能力較差等一系列問題始終沒能得到解決。這些內容成為了未來推進政府數(shù)據開放制度建設的首要關切。

(一)建立具有綜合協(xié)調能力的管理機構

作為一項需要長期而系統(tǒng)推進的工作，政府數(shù)據開放制度的構建需要一個具有綜合協(xié)調能力的實體管理機構，使其按照國家信息化領導小組指出的宏觀方向，統(tǒng)籌制定中國政府數(shù)據開放工作的發(fā)展規(guī)劃;根據短、中、長期的不同發(fā)展階段的要求研究相應的實施計劃;引導和推動各部委、各級政府之間的協(xié)調配合。這是解決縱向上管理不力、橫向上缺少配合的關鍵性前提。

具體而言，現(xiàn)有的國家信息化領導小組與政府數(shù)據開放綜合管理機構之間應該是領導與被領導的關系，而與各職能部門之間則是業(yè)務上的管理與被管理的關系。由國家信息化領導小組在宏觀層面上為政府數(shù)據開放工作“定調”，召集各成員單位主要負責人代表本單位做出承諾;由綜合管理機構具體安排政府數(shù)據開放的推進工作，統(tǒng)籌規(guī)劃、出臺相關政策和標準，綜合協(xié)調、指導并監(jiān)督各部門的實施情況，處理跨部門的政府數(shù)據開放工作中的各類問題;最后，由各職能部門具體完成本單位數(shù)據開放的相關工作，并按照綜合管理機構的要求和安排與其他部門進行協(xié)調配合。另外需要明確的是，政府數(shù)據開放綜合管理機構與2008年國務院機構改革前原國務院信息化工作辦公室的職能定位不同，它并非國家信息化領導小組的辦事機構，而是具體推進政府數(shù)據開放工作的牽頭部門。從職能范圍上講，它不包括有關推進產業(yè)信息化的政策規(guī)劃和工作推進等內容，而是專門針對政府自身的信息化建設，即政府數(shù)據開放工作，具體研究并制定規(guī)劃，接受國家信息化專家咨詢委員會的咨詢建議，統(tǒng)領并綜合協(xié)調各部委和省級政府的數(shù)據開放工作，出臺一般性規(guī)章、標準，擬定重大決策的草案并交由國家信息化領導小組審議通過后推行。

為此，政府數(shù)據開放綜合管理機構需要收回部分在2008年大部制改革時由國務院信息化工作辦公室、發(fā)改委的全局規(guī)劃和統(tǒng)籌管理職能，從而解決前期管理體制中的問題并有效發(fā)揮下述作用:一是強化并突出全盤統(tǒng)籌、綜合協(xié)調的功能與力度，避免條塊管理體制下部委之間、橫縱之間缺乏合作的現(xiàn)狀，改變目前有工信部信息化推進司雖有其協(xié)調指導的職能卻無協(xié)調指導的能力這一尷尬局面;二是改變目前作為主要負責信息化推進工作的工業(yè)與信息化部“重信息產業(yè)發(fā)展、輕電子政務建設”的局面，將政府數(shù)據開放制度的建設上升到國家戰(zhàn)略;三是在現(xiàn)有體制下打破機制上的障礙，著力推動各級各部門政府間數(shù)據共享和協(xié)調機制、數(shù)據收集和統(tǒng)一發(fā)布機制等;各種數(shù)據集標準的制定與出臺，改變當前數(shù)據庫建設與統(tǒng)一開放平臺搭建之間割裂的狀態(tài)。此外，建立明確負責的牽頭部門也是問責的基礎，通過將政府數(shù)據開放工作的相關內容統(tǒng)一起來，可以研究目前各級政府及其部門電子政務、數(shù)據庫建設等方面的真實情況，依次開展考核工作，切實推進政府數(shù)據開放制度的建設進程。

(二)以職能整合為核心改革事業(yè)單位

針對從中央到地方各部委、各級政府直屬的信息中心的機構調整和職能定位問題，應按大部制改革和事業(yè)單位改革的要求，區(qū)分并明確整個政府系統(tǒng)的信息化推進工作、各政府機構內部的信息化管理工作和建設工作以及政府系統(tǒng)外部經濟社會領域的信息化推進工作的職能重點，調整現(xiàn)有信息化管理機構設置不合理之處，理順各級各部門與信息化推進工作相關的各機構之間的關系，從而為全面構建政府數(shù)據開放制度提供系統(tǒng)而完善的管理體系。

具體而言，針對信息中心機構仍屬于事業(yè)單位的問題，應當根據《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》(中發(fā)［2011］5號)的規(guī)定，將其有關政府數(shù)據庫、電子政務系統(tǒng)和網絡建設的職能進行整合并劃入該級政府內設相關職能部門;同時根據各政府機關、整個政府系統(tǒng)和政府系統(tǒng)外部這三個層次，明確區(qū)分推進政府自身信息化和推進經濟與社會領域信息化的不同職能定位，理清政府數(shù)據開放綜合管理機構，對負責各政府內部信息化管理和建設的機構與工業(yè)與信息化部及其地方管理機構的關系并作出相應調整，從而使經過事業(yè)單位改革后的信息中心能夠著力發(fā)揮推進所屬單位的基礎數(shù)據庫、政務內外網以及服務與應用系統(tǒng)的建設工作。以北京市經濟與信息化委員會為例，它是工業(yè)與信息化部的地方管理機構，其下與推進信息化直接相關的機構包括:內部業(yè)務處室有電子政務與信息資源處、社會信息化處、經濟信息化處、電子信息產業(yè)處以及網絡安全處 (信息化基礎設施處)等;直接與政府自身信息化工作有關的直屬事業(yè)單位有北京市經濟和信息化委員會信息中心、北京市政務網絡管理中心和北京市信息資源管理中心。從內部各業(yè)務處室目前承擔的職責看，有關推進政府自身信息化和推進經濟、社會各領域信息化的職能雜糅在一起，不利于政府數(shù)據開放制度的建設，應當首先對這二者加以區(qū)分，改變目前實際工作中更側重于推進外部信息化的現(xiàn)狀，為事業(yè)單位改革提供基礎;從這三個直屬事業(yè)單位所履行的主要職能看，它們主要承擔的是行政職能，因而應該根據職能有機統(tǒng)一和事業(yè)單位分類改革的思路將其劃入政府機構內部，配合上述內務業(yè)務處室的調整思路進行相應的整合;此外，遵循精簡效能的原則，目前事業(yè)單位具體承擔的建設和運維工作，可以在不涉密的情況下外包給專業(yè)技術企業(yè)，加強公私合作，促進知識共享，提高效率、降低成本。

需要特別強調的是國家信息中心。2008年大部制改革后，國家發(fā)改委將信息化規(guī)劃和管理的有關職能劃入了工業(yè)和信息化部，但是其直屬事業(yè)單位國家信息中心并沒有做相應的調整。國家信息中心不僅仍承擔著發(fā)改委自身的信息化建設工作、國家經濟信息系統(tǒng)的建設工作以及為國家提供經濟決策的咨詢建議的工作，而且還同時擔負著國家政務外網的整體規(guī)劃、推進與建設工作，使其成為了大部制改革的遺留問題。為此，在對國家信息中心進行改革時，需要首先根據大部制改革的要求將其全局規(guī)劃和整體推進職能歸入政府數(shù)據開放綜合管理機構，將與推進產業(yè)信息化相關的職能劃入工信部信息化推進司。由此，在完成跨部門職能和機構的調整基礎上，再根據事業(yè)單位改革的要求，解決國家信息中心事業(yè)單位屬性的問題，根據國家發(fā)改委機構設置的具體情況進行內部調整。

(三)建立政府首席信息官制度

政府數(shù)據開放制度的建立和運行不僅要解決前述職能交叉、機構設置不合理、關系尚未理順的問題，還要建立專門的政府首席信息官管理制度，自上而下地設置各級政府數(shù)據開放綜合管理機構，形成與現(xiàn)有行政管理體制機制相結合的管理組織架構。各級政府數(shù)據開放綜合管理機構由該級政府各部門設置的首席信息官組成，機構負責人 (主任)由該級政府領導任命，合理配置其權責利，明確賦予其綜合協(xié)調本級政府各部門及其下屬單位的職權;設置在各政府部門中的首席信息官，領導并主持本單位的政府數(shù)據開放工作，推進各級各部門政府數(shù)據開放工作的責任落實到具體的職務上，構建起上下連通、左右相應、層級清晰、權責明確、結構優(yōu)化、組織有力、層層落實的管理體系。(見圖2)

首先，在政府首席信息官制度的人事管理方面，政府首席信息官的任用標準必須符合政府數(shù)據開放工作的雙重特性，即同時具備公共事務的管理素質和專業(yè)的技術素質和雙方面相關的工作經歷。同時，由于這一工作本身的特殊性，對于政府首席信息官績效考核制度的設置就不能套用一般公務員的考核模式，應突出考核其職責范圍內工作績效和實際效果。此外，還要重視對政府首席信息官素質和能力的培養(yǎng)，聯(lián)合政府機關、科研單位和產業(yè)界的專家共同制定培養(yǎng)首席信息官相關能力的知識體系，并據此編寫相應的教材、整理典型案例和最佳實踐做法，設計專業(yè)化的、針對性強的課程，組織首席信息官參與培訓，保證政府首席信息官的能力能夠完成規(guī)定的崗位職責。

其次，在管理模式方面，建立“一把手+首席信息官”的管理模式。其中“一把手”的職責集中在決策方面，而政府首席信息官的職責主要在協(xié)調、規(guī)劃、推動和監(jiān)控方面。這種管理模式已被美國經驗證明了它的高效性，特別是其在推動和實現(xiàn)不同政府部門間數(shù)據共享、合作、溝通、協(xié)調機制方面的優(yōu)越性。而且，事實上從1999年上海市政府啟動政府首席信息官制度試點開始，中國部分地方政府已經相繼進行了有關實踐，建立了“一把手+政府首席信息官”的管理體制雛形。①吳江、李志更、喬立娜:《我國政府首席信息官制度的建設需求與構想》，《中國行政管理》2009年第11期。

其三，在權責利的合理配置方面，應當確保職位權力與承擔的責任和享受的利益相一致。鑒于政府數(shù)據開放制度建設的緊迫性和重要性，而現(xiàn)實中又存在著來自體制、機制、制度等多方面的阻礙，擬設置的政府首席信息官應當在政府內部具有較高的地位和權威性，使其具有調動和協(xié)調相關部門的權力和能力，而不是當前由政府內部中級管理層負責的有虛職無實權的狀況。

其四，在機制建設和制度保障方面，要建立政府首席信息官的定時匯報制度和問責制度。政府首席信息官要召集并參與有關本級政府數(shù)據開放建設的最高決策，直接對該層級政府的主要領導人負責，定期匯報工作;此外，還有實行重大決策和重大項目的問責制，確保其負起與權力相對等的責任。

圖2 政府數(shù)據開放管理機構體系及其運行機制示意圖

四、建設統(tǒng)一的數(shù)據開放平臺——政府數(shù)據開放的運行載體

正如有限理性學派所指出的那樣，限制人類理性的并非是信息資源，而是有限的注意力，而且這種注意力約束的相對重要性將隨著信息技術不斷地減緩時間、信息收集成本和計算處理能力帶來的約束而日益凸顯。②詹姆斯·艾爾特、瑪格麗特·萊維、埃莉諾·奧斯特羅姆:《競爭與合作——與諾貝爾經濟學家談經濟學和政治學》，萬鵬飛譯，北京:北京大學出版社，2011年，第81頁。換言之，在“大數(shù)據”時代，隨著數(shù)據量爆炸性增長，注意力資源的稀缺性更加嚴重了。鑒于此，應建立和完善統(tǒng)一的政府數(shù)據開放網站作為中國建立健全政府數(shù)據開放制度的技術和應用平臺，通過提高注意力的使用效率，縮小公眾與政府間的信息鴻溝，改善政府與公眾之間信息不對稱的狀況，為公眾行使知情權提供有力技術支持和物質保障，從而切實提高公眾參政議政的能力。

從前期政府信息公開的實踐結果看，根據《政府信息公開條例》的規(guī)定，國家圖書館聯(lián)合公共圖書館已經于2009年共同建設并正式上線了中國政府公開信息整合服務平臺 (govinfo．nlc．gov．cn)，通過全面采集各級政府公開信息，構建了一個方便、快捷的政府公開信息統(tǒng)一服務門戶網站。但從目前的運行情況看，該平臺僅收集了各級各部門有限的政府公報，信息需求者只可以根據內容和行政區(qū)進行分類查找。對照前述的政府數(shù)據概念和公開的政府數(shù)據質量標準，該平臺與政府數(shù)據開放制度所要求的統(tǒng)一平臺相距甚遠。

首先，就其收集和可提供的政府數(shù)據而言，該平臺僅涵蓋了自2000年以來各級各部門政府有限的公報以及保障性安居工程和個人所得稅這兩個專題所涉及的部分政策文件。這不僅與《條例》所列舉的政府信息大類相距甚遠，也沒有政府數(shù)據開放制度所要求的精細化、可供公眾進行數(shù)據分析的內容，很難說是高質量的政府數(shù)據。

其次，就其對內容的管理上，雖然該平臺按業(yè)務內容作了大類的劃分，如國防、科教、衛(wèi)生等，但是沒有區(qū)分來自中央和各級政府以及不同地區(qū)的文件，也沒有按公文的性質和用途進行分類，總體上是以直接從其他政府網站搬運并堆砌的方式進行呈現(xiàn)，沒有進行規(guī)范化的管理。這不僅給公眾的搜尋工作帶來了困難，而且在瀏覽記錄的目錄時，公眾在面對大量缺少“文號”的文件名時，很難從標題中獲取有關來源、時間、地點、用途等基礎信息。

其三，就其所發(fā)揮的基本作用而言，雖然該平臺將其自身定位為一個政府公開信息整合服務平臺，能夠為用戶提供一站式的發(fā)現(xiàn)并獲取政府公開信息資源及相關服務，但事實上只是提供了各行政區(qū)政府及其直屬機構政府網站的鏈接，而沒有真正將各政府機構所擁有的數(shù)據庫關聯(lián)起來。這不僅沒有達到“整合”的目的，也無法基于大量數(shù)據進行分析和挖掘，更無法滿足公眾對某具體數(shù)據產生質疑而要求政府予以回應的互動需求。事實上，該平臺的架構模式仍停留在前“大數(shù)據”時代的傳統(tǒng)政府上網階段。

其四，就其所提供的在線應用技術而言，除了基本的分類搜索功能，其他與數(shù)據分析有關的各類新技術尚未出現(xiàn)。當然這也與其網站數(shù)據庫中可供分析的政府數(shù)據極為有限直接關聯(lián)。

如前所述，政府數(shù)據開放制度的核心價值不僅體現(xiàn)在更廣范圍的公開，更重要的是它能夠幫助公眾克服專業(yè)知識和技術上的困難，通過直接提供簡便易行的在線數(shù)據分析技術，使公眾就其感興趣的內容從多個視角去發(fā)現(xiàn)問題，從而更加深入地了解政府的行政管理和決策活動。因此，筆者認為必須建立并優(yōu)化統(tǒng)一的政府數(shù)據開放平臺，有效整合現(xiàn)有網絡平臺資源，使其成為一個政府數(shù)據的集散地。雖然從技術層面上講，它仍是一個索引庫，但其內在的聯(lián)通和匹配功能，實際上確保了各政府部門數(shù)據標準的一致性，加強了政府和公眾對政府所提供的數(shù)據質量的關注與要求，在各部門仍是其所收集、產生的政府數(shù)據的所有者和維護者的情況下，為公眾的數(shù)據需求提供一站式服務 (見圖3)。

圖3 統(tǒng)一的政府數(shù)據開放平臺及其運行機制示意圖

需要特別明確的是，統(tǒng)一政府數(shù)據開放平臺的建設并不意味著要取代各級各部門政府自建的網絡平臺，只不過統(tǒng)一平臺的建立會在事實上弱化公眾對各政府機構官網的依賴，在統(tǒng)一平臺上進行查詢、申請、詢問等基本操作，并將相關指令由網站后臺自動遞送到相應網站上或直接交由相應的政府部門處理。而這也從另一個方面激勵了各政府部門優(yōu)化其網站的服務水平，提供更多的創(chuàng)新服務，以吸引公眾對其官網的關注和使用。具體而言，建設和完善統(tǒng)一的政府數(shù)據開放，按照政府數(shù)據開放所提出的精細化和互動性的需要，至少應滿足以下四方面要求:

首先，收集各級各部的政府數(shù)據，在統(tǒng)一的數(shù)據口徑下實現(xiàn)多個數(shù)據庫的互聯(lián)互通，確保數(shù)據的準確性和一致性，切實做到政府數(shù)據的對接與整合，為公眾查詢和分析各類政府數(shù)據提供物質基礎。

其次，運用政府信息資源管理的理論和技術應用，對平臺后端接收到的政府數(shù)據進行規(guī)范高效的管理，確保政府數(shù)據從調用、收集、整合、傳輸、提取到最終由公眾獲取的全過程都具有高質量。

其三，統(tǒng)一平臺必須便于公眾訪問與查詢，公眾從該網站上提供的索引鏈接跳轉到實際數(shù)據這一過程點擊鼠標的次數(shù)不應超過3下，同時，要在網站的明顯位置提供各類數(shù)據分析在線應用工具，方便公眾直接對政府數(shù)據進行分析，真正做到一站式的數(shù)據服務，并通過集眾人之力，發(fā)揮巨量政府數(shù)據潛在的經濟與社會價值。

其四，充分發(fā)揮整合性平臺的作用，提供用戶數(shù)據申請的提交和政府回復、公眾間交流、數(shù)據分析原理與技術的學習等有利于高效利用政府數(shù)據資源的模塊，從而加強政府數(shù)據開放的互動性。

此外，為了加快建立和高效運維這一統(tǒng)一的數(shù)據開放平臺，政府還應該加強公私合作，比如加強同科研、商業(yè)領域的技術合作，吸收和利用先進的技術成果和豐富的人力資源，并將一些不涉及政府機密的建設和管理工作外包出去，從而降低成本、提高效率;同時，還要正確認識并充分發(fā)揮公眾的作用，將互動的理念貫穿在統(tǒng)一平臺建設和運營的全過程中，簡化審批流程，支持公眾上傳數(shù)據和應用程序的行為，在平臺上提供相應的渠道。