◎趙靜 趙海燕

行政訴訟，俗稱“民告官”，即公民、法人認為國家行政機關或其工作人員的具體行政行為,侵犯了他們的合法權益,向法院提起訴訟。多年來，人們強烈反映行政訴訟存在“立案難、審理難、執(zhí)行難”等問題。11月1日，十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了修改1990年10月1日起施行的《行政訴訟法》的決定。這是該法實施24年來的首次修改，有人說，這標志著“民告官”正式邁入2.0時代。這些年，環(huán)境領域“民告官”的案件日益增多，修改后的法律將會對此類案件產(chǎn)生什么影響呢？不妨先看幾個案例。

養(yǎng)豬場排污被處罰 場主不服

丁某在江蘇省南通市海安縣的農(nóng)村開了家養(yǎng)豬場，經(jīng)營30多年，效益一直不錯。今年上半年，他的養(yǎng)豬場遇到一個大坎兒，被該縣環(huán)保局處罰10萬元。不服處罰的他走上法庭，和環(huán)保局打了一場官司。這起行政官司經(jīng)過兩審，結果以丁某敗訴收場。官司普通，卻典型而詳細地展現(xiàn)了環(huán)境保護行政處罰和訴訟的各個環(huán)節(jié)。我們先來了解一下事情經(jīng)過。

海安縣環(huán)保局接到關于丁某養(yǎng)殖污染環(huán)境的舉報，環(huán)保局在丁家養(yǎng)豬場調(diào)查發(fā)現(xiàn)，豬場養(yǎng)了200多頭生豬，采用潛水泵抽取方式，將豬糞排入豬舍外的小河中，造成水體污染。環(huán)保局遂作出《行政處罰告知書》，告知丁某將作出行政處罰決定的內(nèi)容、依據(jù)及其擁有的相關權利等。丁某接到告知書后，向環(huán)保局提出陳述和申辯理由，環(huán)保局未予采納。

環(huán)保局隨后對丁某作出行政處罰決定，認定丁某養(yǎng)殖生豬200多頭，豬糞直排小河內(nèi)，違反了《中華人民共和國水污染防治法》第21條、第33條的規(guī)定，依據(jù)該法第76條第4款規(guī)定，責令丁某立即停止污染行為、消除污染，并罰款10萬元。丁某不服，向法院提起行政訴訟。

行政處罰程序怎樣才合法

丁某不服的理由是：養(yǎng)豬有專用的蓄糞池，未用潛水泵直排豬糞入河；豬舍北側與東側都是農(nóng)田和被政府賣土地留下的坑塘，根本沒有河流水體；環(huán)保局濫用執(zhí)法權，行政處罰無證據(jù)證實，程序違法，適用法律錯誤。

在這起行政處罰中，環(huán)保局對事實的認定有沒有合法的證據(jù)？程序是否合法？適用法律是否錯誤？且先看看對事實的認定。

對于當日的查處過程，讀者和案件的審判法官一樣，得從環(huán)保局提供的證據(jù)入手了解。

海安縣環(huán)境監(jiān)察大隊對丁某的調(diào)查（詢問）筆錄有以下內(nèi)容。問：河邊有大量糞便往河里流，這附近又沒有其他養(yǎng)殖戶，你能解釋嗎？答：蓄糞池的糞便滿了流出來的。丁某拒絕在調(diào)查筆錄上簽字，兩名執(zhí)法人員及在場人韓某、陳某在筆錄上簽了名。

同日，該縣環(huán)境監(jiān)察大隊現(xiàn)場監(jiān)察記錄中寫道：“現(xiàn)場監(jiān)察時該戶正在從事生豬養(yǎng)殖，有豬舍三排，圈內(nèi)存欄200多頭生豬，豬舍后有蓄糞池，蓄糞池內(nèi)有潛水泵管，管端有糞便流出。在豬舍北河邊、東邊有大量豬糞流入河內(nèi)，現(xiàn)場拍攝照片，取自河邊流淌的水樣一份。”被監(jiān)察單位意見欄中還記載“當事人拒簽”，同樣有兩名執(zhí)法人員及在場人韓某、陳某的簽名。環(huán)保局舉證的當日照片，反映了丁某養(yǎng)殖的部分生豬、豬舍后面的直排管及豬糞排入豬舍北側和東側河邊等情況。

雖然丁某拒絕在筆錄上簽字，但有執(zhí)法人員以及兩名無利害關系證明人簽名作證，該證據(jù)符合法定要件，具有證明效力。

那么，排污是否造成了水質(zhì)污染？海安縣環(huán)境檢測站對環(huán)保局從養(yǎng)豬場提取的水樣進行了檢測，結論為：丁某養(yǎng)豬場糞便排出口的水質(zhì)中，重鉻酸鹽指數(shù)、水中固體懸浮物、氨氮的排放濃度，分別超過《中華人民共和國國家標準-畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標準》有關規(guī)定限值的138.8倍、42.2倍和62.4倍。

再看程序是否合法？環(huán)保局在接到舉報后，就丁某養(yǎng)殖污染環(huán)境進行立案調(diào)查，并通過詢問、排污現(xiàn)場監(jiān)察及現(xiàn)場水樣檢測等調(diào)查方式，取得證據(jù)的程序合法。

那么，處罰適用法律正確與否？《中華人民共和國水污染防治法》法第76條規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上政府環(huán)保主管部門責令停止違法行為，限期采取治理措施，消除污染，并處以罰款：向水體排放、傾倒工業(yè)廢渣、城鎮(zhèn)垃圾或者其他廢棄物，或者在江河、湖泊、運河、渠道、水庫最高水位線以下的灘地、岸坡堆放、存貯固體廢棄物或者其他污染物的，處2萬元以上、20萬元以下罰款。根據(jù)丁某的違法事實，該處罰決定并無不當。

項目投產(chǎn)未環(huán)評企業(yè)敗訴

對于不服處罰引起的“民告官”，還有一個典型案例。成立于2003年的向華公司（化名）在未經(jīng)環(huán)保部門環(huán)評審批、未建設污染防治設施、未向環(huán)保部門申請驗收許可、未辦理污染物排放許可證的情況下，于2011年上馬了化妝品項目，產(chǎn)生的污水排入市政管網(wǎng)后進入污水處理廠。

2013年6月8日，該公司所在地的某市環(huán)保局執(zhí)法人員，到廠房進行調(diào)查，向該公司化妝品廠廠長制作《調(diào)查詢問筆錄》、拍攝“生產(chǎn)廠房”、“生產(chǎn)設備”、“生產(chǎn)產(chǎn)品”等系列照片，查明了該公司的上述環(huán)境違法行為。隨后，該市環(huán)保局作出《行政處罰告知書》，擬責令向華公司停止該化妝品生產(chǎn)項目的生產(chǎn)，并罰款4萬元。環(huán)保局通知向華公司領取告知書，其未領取，環(huán)保局遂到向華公司送達告知書。

向華公司則以“自2003年公司注冊成立至今沒有任何部門告知需辦環(huán)評；公司生產(chǎn)規(guī)模小，化妝品生產(chǎn)基本沒有環(huán)境污染；公司于2013年5月到市政服務中心報送材料，因材料不足被退回，后于7月又報送完整材料；環(huán)保局處罰過重，公司面臨破產(chǎn)，幾十名員工面臨失業(yè)”為由，提出申辯。

2013年8月20日，市環(huán)保局依法召開集體會審。經(jīng)復核，認為向華公司的申辯理由及證據(jù)，與該局作出的具體行政行為的合法性不存在關聯(lián)，不符合從輕或減輕行政處罰的規(guī)定，決定維持原處罰決定。

同年9月12日，環(huán)保局正式向該公司下達《行政處罰決定書》。9月23日，向華公司向該省國土環(huán)境資源廳申請行政復議。經(jīng)復議審核，省國土環(huán)境資源廳認為環(huán)保局作出的《行政處罰決定書》事實清楚、程序合法、適用法律正確、處罰適當，并于同年11月8日作出《行政復議決定書》，維持原行政處罰決定。向華公司不服該復議決定，遂向法院提起行政訴訟，請求撤銷該處罰決定。

法院經(jīng)過審理認為，市環(huán)保局行政處罰依據(jù)的主要證據(jù)充分。國務院《建設項目環(huán)境管理條例》第16條的“三同時”制度，指的是“建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用”；該條例第23條規(guī)定，建設項目需配套建設的環(huán)境保護設施，驗收合格后方可正式投入生產(chǎn)或使用。

向華公司的化妝品項目，未報環(huán)評文件，環(huán)保設施也未經(jīng)驗收就投產(chǎn)。該市環(huán)保局作出的行政處罰決定并無不當。所以，原告訴請撤銷處罰決定，法院不予支持。

不滿鄰居污染 老漢告贏“官府”

和環(huán)保行政機關打行政訴訟官司的，并不只有受處罰的當事人（行政處罰中稱為“相對人”），還有受污染影響的旁人。王老漢就是這么一個訴訟人，他以不履行監(jiān)管答復職責為由，把某市環(huán)保局告上法庭，還贏了官司。環(huán)保局覺得有點冤，因為下屬單位已經(jīng)進行查處，卻因為沒有履行監(jiān)管答復職責而敗訴。

王老漢認為，自己的鄰居占用耕地開辦工廠，非法生產(chǎn)堿性膨潤土，生產(chǎn)過程中產(chǎn)生粉塵、噪聲等污染，嚴重地影響了周圍環(huán)境。3年前，他多次向環(huán)保部門投訴，均未得到處理。2014年5月4日，王老漢向甲市環(huán)保局遞交《請求履行法定職責申請書》，請求環(huán)保局依法履行監(jiān)管職責，保護自己的環(huán)境權益，并給自己書面處理決定與答復。

5天后，甲市環(huán)保局將王老漢的申請作為信訪案件，交乙分局依法查處，將處理結果在辦理期限（2014年5月24日）前上報該局信訪辦公室，并答復信訪人王老漢。

5月19日，乙分局作出《王某某同志來信反映問題的答復》，主要內(nèi)容為，王老漢鄰居的工廠在生產(chǎn)過程中有噪音、震動、粉塵等污染產(chǎn)生，乙分局多次現(xiàn)場調(diào)查，并依法對該企業(yè)下達了停產(chǎn)整改通知，后經(jīng)督察發(fā)現(xiàn)，該企業(yè)整改不到位，仍在生產(chǎn)。甲環(huán)保局依法作出“責令該單位膨潤土生產(chǎn)項目停止生產(chǎn)、罰款2萬元”的行政處罰決定。由于該廠在規(guī)定的期限內(nèi)既未申請復議，也未提起訴訟，又不履行處罰決定，甲環(huán)保局依法申請人民法院強制執(zhí)行，法院裁定準許強制執(zhí)行。乙分局現(xiàn)將調(diào)查處理情況書面向您答復，并建議通過司法途徑解決其他訴求。但是，乙分局至今未將其作出的《答復》依法送達王老漢手中。

事實上，甲市環(huán)保局確實如乙分局答復中所說的，對王老漢舉報的鄰居工廠進行了處罰。在訴訟中，甲市環(huán)保局辯稱，乙分局向王老漢送達《答復》，王老漢拒絕簽收。所以，甲市環(huán)保局認為自己已履行了環(huán)保部門應盡的職責和義務，也按照規(guī)定對王老漢答復了辦理情況，請求法院依法駁回王老漢的訴訟請求。

法院在審理過程中認可乙分局的處罰行為以及針對王老漢申請所制作的書面答復，但是認為乙分局提供的送達備注欄僅注明，乙分局曾電話聯(lián)系王老漢，沒有王老漢已經(jīng)收到答復的記錄，不能證明王老漢收到乙分局的答復。

2014年10月，法院認為，甲市環(huán)保局收到王老漢的申請后，僅將該申請作為環(huán)境信訪案件交由乙分局依法查處并答復王老漢，乙分局在作出書面答復后，未向王老漢依法送達該答復，因此認定甲市環(huán)保局未針對王老漢的申請履行監(jiān)管答復職責。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第54條第1款第3項規(guī)定，判決甲市環(huán)保局履行環(huán)境監(jiān)管答復職責。