佘義斌

（江蘇省農(nóng)委農(nóng)業(yè)局，南京 210036）

2003年以來(lái)，國(guó)家、省及地方各級(jí)不斷加大 “三農(nóng)”投入，大力扶持糧食生產(chǎn)，逐步構(gòu)建了農(nóng)業(yè)與糧食生產(chǎn)的政策支持保護(hù)體系，有效調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，提高了生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新推廣水平，促進(jìn)了糧食生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。為全面了解糧食支持保護(hù)體系發(fā)展現(xiàn)狀和存在問(wèn)題，進(jìn)一步完善糧食生產(chǎn)支持保護(hù)機(jī)制，我們開展專題調(diào)研，做了一些探索和思考。

1 糧食支持保護(hù)政策概況

近年來(lái)，各級(jí)對(duì)糧食生產(chǎn)的扶持政策種類越來(lái)越多，扶持范圍不斷擴(kuò)大，扶持標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，對(duì)糧食生產(chǎn)起到了非常重要的促進(jìn)作用，逐步構(gòu)建了新時(shí)期糧食生產(chǎn)支持保護(hù)體系。概括起來(lái)，主要有4個(gè)方面。

1.1 建立了 “一免四補(bǔ)”補(bǔ)貼機(jī)制

在全面取消農(nóng)業(yè)稅的基礎(chǔ)上，國(guó)家先后實(shí)施了糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼，前三項(xiàng)補(bǔ)貼根據(jù)面積直接通過(guò) “一折通”打卡到戶，農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼是對(duì)購(gòu)置補(bǔ)貼名錄內(nèi)農(nóng)機(jī)的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼。水稻直補(bǔ)2003年淮北部分地區(qū)試點(diǎn)，2004年全覆蓋，每667m2補(bǔ)貼20元。農(nóng)資綜合補(bǔ)貼2006年開始，標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，2012年提高到103.4元/667m2。良種補(bǔ)貼2003年秋播在部分地區(qū)小麥上試點(diǎn)、2004年在部分水稻上試點(diǎn)，此后逐年擴(kuò)大規(guī)模，增加補(bǔ)貼作物，目前在水稻、小麥、玉米、油菜、棉花等主要農(nóng)作物上實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼2004年開始試點(diǎn)，逐年增加補(bǔ)貼農(nóng)機(jī)具種類和補(bǔ)貼資金總量。4項(xiàng)補(bǔ)貼近10年累計(jì)補(bǔ)貼資金達(dá)476.77億元 （表 1）。

1.2 建立了糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持機(jī)制

一方面，國(guó)家2005年起啟動(dòng)實(shí)施糧食托市收購(gòu)政策，并逐年提高最低收購(gòu)價(jià) （表2），對(duì)穩(wěn)定農(nóng)民種糧效益預(yù)期、進(jìn)一步調(diào)動(dòng)種植積極性、促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮重要作用。另一方面，相繼出臺(tái)了糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)項(xiàng)目，項(xiàng)目種類逐年增多、扶持資金數(shù)量逐年增加。一是圍繞糧食生產(chǎn)科技推廣，在農(nóng)業(yè)三新工程、農(nóng)民科技入戶等重點(diǎn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目中，都安排了不少資金用于糧食生產(chǎn)科技推廣。測(cè)土配方施肥、重大病蟲防治等項(xiàng)目上重點(diǎn)突出了糧食生產(chǎn)，2005～2013年投入資金10.3億元，實(shí)施測(cè)土配方施肥、有機(jī)肥推廣補(bǔ)貼和綠肥種植補(bǔ)貼、有機(jī)質(zhì)提升等重點(diǎn)項(xiàng)目。二是圍繞糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制定了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃，明確了每年新增10萬(wàn)hm2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的目標(biāo)，實(shí)施了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、新增21.5億kg糧食產(chǎn)能建設(shè)田間工程等農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目。 “十一五”期間財(cái)政投入81億元，其中省財(cái)政安排42.5億元，改造中低產(chǎn)田80.67萬(wàn)hm2。2011年、2012年，分別安排省以上財(cái)政資金15.34億元、19.66億元，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田8.84萬(wàn)hm2，改造中低產(chǎn)田16.66萬(wàn)hm2。三是圍繞糧食生產(chǎn)組織方式轉(zhuǎn)變，實(shí)施了糧食高產(chǎn)增效創(chuàng)建、商品化集中育秧等項(xiàng)目，特別是糧食高產(chǎn)增效創(chuàng)建是2008年新增專項(xiàng)，到2013年，省級(jí)專項(xiàng)增加到2.3億元，中央和省級(jí)資金總量達(dá)3.388億元。

表1 2004～2013年江蘇省種糧農(nóng)民4項(xiàng)補(bǔ)貼政策情況 億元

表2 2005年以來(lái)水稻、小麥最低收購(gòu)價(jià) 元/25kg

1.3 建立了農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)助救助機(jī)制

近年來(lái)，國(guó)家和省里對(duì)農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)的投入不斷加大，主要包括恢復(fù)生產(chǎn)補(bǔ)助和災(zāi)害損失補(bǔ)償兩個(gè)方面?；謴?fù)生產(chǎn)補(bǔ)助主要是重大自然災(zāi)害發(fā)生后，通過(guò)物化或資金形式，對(duì)恢復(fù)生產(chǎn)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)予以補(bǔ)助。2004年開始，省級(jí)救災(zāi)化肥列入財(cái)政預(yù)算，每年安排1 500萬(wàn)元，年初招標(biāo)化肥，災(zāi)害發(fā)生后及時(shí)發(fā)放到受災(zāi)地區(qū)。2012年救災(zāi)資金預(yù)算提高到3 000萬(wàn)元。同時(shí)，每年根據(jù)重大災(zāi)害發(fā)生情況，經(jīng)上報(bào)救災(zāi)請(qǐng)示，中央和省里還另外安排相應(yīng)救災(zāi)資金。2006～2013年，針對(duì)洪澇災(zāi)害、干旱、雨雪冰凍、小麥穗發(fā)芽、弱苗、小麥 “一噴三防”等，中央和省級(jí)財(cái)政共安排8.004 5億元用于抗災(zāi)救災(zāi)。災(zāi)害損失補(bǔ)償主要通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)民因?yàn)?zāi)造成的損失給予適當(dāng)補(bǔ)償，目前主要是成本保險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007～2013年，該省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)累計(jì)實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入及農(nóng)險(xiǎn)基金118.88億元，支付各類農(nóng)險(xiǎn)賠款約42億元，受惠農(nóng)戶1 228萬(wàn)戶次。各級(jí)農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比例從2007年的60%提高到目前的70%以上，保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，保障功能不斷加強(qiáng)。

1.4 建立了各級(jí)政府共同投入機(jī)制

在國(guó)家和省里不斷加大對(duì)糧食生產(chǎn)扶持的基礎(chǔ)上，江蘇省各地也出臺(tái)不少扶持政策推進(jìn)糧食生產(chǎn)發(fā)展。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施方面，南京市積極推進(jìn)6.67萬(wàn)hm2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，每年預(yù)算約8 000萬(wàn)元。蘇州市、縣兩級(jí)每年安排約2億元，以園區(qū)建設(shè)為平臺(tái)，大力推進(jìn)糧食生產(chǎn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。興化市安排9 000萬(wàn)元，用于高標(biāo)準(zhǔn)糧田改造，重點(diǎn)扶持規(guī)模種糧農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。生產(chǎn)補(bǔ)貼方面，南京、蘇州等實(shí)行水稻生態(tài)補(bǔ)償，年補(bǔ)貼資金約6億元；徐州市對(duì)新增水稻面積補(bǔ)貼30元/667m2，重點(diǎn)用于 “水進(jìn)田”配套工程；蘇州市對(duì)規(guī)模種植水稻、小麥1hm2以上經(jīng)營(yíng)主體，稻麥補(bǔ)貼0.2元/kg。鎮(zhèn)江市為解決稻麥 “雙晚”問(wèn)題，對(duì)種植遲熟中粳水稻補(bǔ)貼12元/667m2，對(duì)供種單位銷售遲熟中粳補(bǔ)貼不超過(guò)0.8元/kg。農(nóng)技推廣方面，無(wú)錫市每年安排100多萬(wàn)元用于糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)研究和科技推廣。常州市每年安排300多萬(wàn)元用于市級(jí)高產(chǎn)創(chuàng)建、集中育秧、統(tǒng)防統(tǒng)治建設(shè)。泰州市財(cái)政每年2 000萬(wàn)元，設(shè)立農(nóng)機(jī)化發(fā)展基金，用于農(nóng)機(jī)具推廣和農(nóng)機(jī)合作社建設(shè)。泰興、靖江市等每年安排專項(xiàng)資金對(duì)糧食高產(chǎn)增效創(chuàng)建項(xiàng)目建設(shè)給予考核獎(jiǎng)勵(lì)。東海、灌南、丹陽(yáng)等每年安排資金對(duì)機(jī)插秧、插秧機(jī)購(gòu)買、作業(yè)機(jī)手等給予補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)。

2 糧食支持保護(hù)政策存在問(wèn)題

各地各級(jí)對(duì)糧食生產(chǎn)持續(xù)增加投入，不斷出臺(tái)扶持政策，有力地促進(jìn)了糧食生產(chǎn)發(fā)展，為糧食生產(chǎn)十連增提供了強(qiáng)有力的支撐。但從近年來(lái)糧食生產(chǎn)的實(shí)際來(lái)看，現(xiàn)有的糧食生產(chǎn)扶持政策還存在一些需要進(jìn)一步完善和改善的問(wèn)題。

2.1 補(bǔ)貼與種糧面積、主體不對(duì)應(yīng)

水稻直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼是按省核定到縣 （市、區(qū)）的面積進(jìn)行補(bǔ)貼，良種補(bǔ)貼是按當(dāng)年實(shí)際種植面積補(bǔ)貼。但在實(shí)施落實(shí)過(guò)程中，糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼核定補(bǔ)貼面積比實(shí)際面積小，也存在少數(shù)田塊已經(jīng)改種非糧作物，仍享受水稻直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼現(xiàn)象；良種補(bǔ)貼也存在增量上報(bào)、減少不報(bào)的現(xiàn)象，導(dǎo)致補(bǔ)貼面積大于實(shí)際面積。在補(bǔ)貼對(duì)象上，政策設(shè)計(jì)是補(bǔ)貼種糧的農(nóng)民或主體，但在政策實(shí)際落實(shí)過(guò)程中，補(bǔ)貼基本全部是給土地承包權(quán)擁有者，而一些從事糧食規(guī)模經(jīng)營(yíng)的大戶、服務(wù)組織等，由于土地是流轉(zhuǎn)或租賃過(guò)來(lái)的，實(shí)際上很難直接得到種糧補(bǔ)貼的實(shí)惠。

2.2 種糧補(bǔ)貼落實(shí)工作工作量大

種糧補(bǔ)貼種類多、發(fā)放環(huán)節(jié)多、發(fā)放方式多樣、發(fā)放主體數(shù)量巨大、年際之間變化復(fù)雜，由此可見，每年的補(bǔ)貼發(fā)放工作量較大，而目前縣、鄉(xiāng)、村基層工作人員普遍偏少、其他中心工作任務(wù)重，且缺乏必要的工作經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致補(bǔ)貼面積核實(shí)、補(bǔ)貼落實(shí)存在一些滯后、發(fā)放不準(zhǔn)確等現(xiàn)象，不利于補(bǔ)貼政策發(fā)揮最大導(dǎo)向作用。

2.3 農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助資金落實(shí)周期長(zhǎng)

農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害，特別是臺(tái)風(fēng)、強(qiáng)降雨、冰雹等時(shí)間集中、影響較大的自然災(zāi)害，產(chǎn)生災(zāi)害影響的時(shí)間快、恢復(fù)任務(wù)重，而目前自然災(zāi)害補(bǔ)助資金落實(shí)往往要經(jīng)過(guò)災(zāi)情調(diào)度、匯報(bào)請(qǐng)示、安排資金、制定方案、資金下達(dá)（或采購(gòu)物資）、落實(shí)到戶等環(huán)節(jié)，周期短則1個(gè)星期，長(zhǎng)則十幾天甚至20多天，救災(zāi)資金或物資落實(shí)到戶時(shí)已錯(cuò)過(guò)了最佳恢復(fù)期，不能很好的發(fā)揮救災(zāi)資金效用。

2.4 產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目扶持標(biāo)準(zhǔn)不高

目前各類扶持糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持項(xiàng)目還存在單打獨(dú)斗的情況，提出的目標(biāo)很多、有的目標(biāo)較高，但扶持總體標(biāo)準(zhǔn)卻不高。如同樣的高標(biāo)準(zhǔn)糧田建設(shè)，有的每667m2投入500元，有的投入1 100多元，往往難以達(dá)到項(xiàng)目實(shí)施提出的建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。如糧食高產(chǎn)增效創(chuàng)建項(xiàng)目，要求實(shí)施0.067萬(wàn)hm2，但扶持資金高的40萬(wàn)元，低的只有16萬(wàn)元，折合每667m2扶持只有40元和16元，項(xiàng)目實(shí)施效果受到影響。

3 完善糧食支持保護(hù)政策建議

針對(duì)目前糧食支持保護(hù)體系中存在問(wèn)題，經(jīng)深入調(diào)研和思考，提出4條政策建議，具體來(lái)看是 “三個(gè)提高、一個(gè)完善”。

3.1 提高糧食補(bǔ)貼政策的精準(zhǔn)性

糧食補(bǔ)貼政策的初衷是為了不斷激發(fā)提高糧食生產(chǎn)者開展糧食生產(chǎn)、加大糧食生產(chǎn)投入的積極性，因此，針對(duì)目前糧食補(bǔ)貼與種糧面積、種糧主體不完全對(duì)應(yīng)的情況，建議創(chuàng)新糧食補(bǔ)貼機(jī)制，提升糧食補(bǔ)貼政策的精準(zhǔn)性，堅(jiān)持種糧得補(bǔ)貼、不種糧不得補(bǔ)貼和誰(shuí)種糧補(bǔ)給誰(shuí)的大原則，讓從事糧食生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)主體扎扎實(shí)實(shí)得到政策扶持，更好地開展糧食生產(chǎn)。要提高補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性，首先就要提高補(bǔ)貼對(duì)象的精準(zhǔn)性，要建立一套完備的補(bǔ)貼面積核定辦法，如建立全省農(nóng)民種植情況數(shù)據(jù)庫(kù)，分區(qū)域、分經(jīng)營(yíng)主體、分作物等實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，充分掌握農(nóng)民種植布局和變化，為糧食補(bǔ)貼發(fā)放提供支撐，確保種糧面積補(bǔ)貼全覆蓋。在此基礎(chǔ)上，對(duì)已有的、發(fā)放形式相同或相近的補(bǔ)貼，進(jìn)行整合，減少基層工作量，提高發(fā)放效率；對(duì)新增的補(bǔ)貼，要更加突出補(bǔ)貼精準(zhǔn)性，重點(diǎn)對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、種糧大戶等新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜，如對(duì)其銷售商品糧實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)、實(shí)行賣糧價(jià)外補(bǔ)貼、建立糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)援助基金等方式，更好地促進(jìn)糧食生產(chǎn)快速穩(wěn)定發(fā)展。

3.2 提高災(zāi)害救助政策的及時(shí)性

救災(zāi)如救火，時(shí)間是第一要素，農(nóng)業(yè)救災(zāi)必須要搶抓時(shí)間、及早扶持落實(shí)救災(zāi)措施。建議建立災(zāi)害救助自動(dòng)響應(yīng)扶持機(jī)制，將受災(zāi)程度分級(jí)，充分考慮救災(zāi)扶持財(cái)政預(yù)算和常年災(zāi)害發(fā)生特點(diǎn)，根據(jù)不同分級(jí)制定不同救災(zāi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，明確救災(zāi)扶持自動(dòng)響應(yīng)對(duì)應(yīng)的災(zāi)害程度等級(jí)，一旦達(dá)到一定等級(jí)災(zāi)害，可由當(dāng)?shù)刎?cái)政按照制定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)先行抗災(zāi)救災(zāi)，以最快的速度救災(zāi)，最大限度減少災(zāi)害損失。在落實(shí)補(bǔ)助的過(guò)程中，中央或省加強(qiáng)災(zāi)情調(diào)度和核查，嚴(yán)格審查受災(zāi)地區(qū)補(bǔ)貼發(fā)放是否與受災(zāi)程度和范圍相符合，經(jīng)核查無(wú)誤后下達(dá)相應(yīng)補(bǔ)貼資金，防止地方通過(guò)虛報(bào)受災(zāi)面積、謊報(bào)受災(zāi)程度等騙取救災(zāi)資金。

3.3 提高產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目扶持的針對(duì)性

由于目前產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目扶持標(biāo)準(zhǔn)總體不高，對(duì)這類政策項(xiàng)目，要根據(jù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)初衷和項(xiàng)目扶持資金預(yù)算，制定切實(shí)可行的實(shí)施內(nèi)容和考核指標(biāo)，不能將項(xiàng)目建設(shè)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等要求提得過(guò)高而無(wú)法實(shí)現(xiàn)，要突出重點(diǎn)任務(wù)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保取得實(shí)效。要突出農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技集成推廣、專業(yè)化服務(wù)等事關(guān)糧食單產(chǎn)水平提高的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，突出水稻集中育秧、小麥機(jī)播機(jī)鎮(zhèn)壓、玉米機(jī)械化生產(chǎn)、病蟲統(tǒng)防統(tǒng)治等能有效提高生產(chǎn)水平的技術(shù)環(huán)節(jié)，加大投入水平，提高綜合生產(chǎn)能力。

3.4 完善支持保護(hù)政策監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制

近年來(lái)，糧食生產(chǎn)扶持政策逐年增多，如何確保政策執(zhí)行不走樣、政策扶持出效果，必須要建立一套完備的監(jiān)管和評(píng)價(jià)機(jī)制。政策監(jiān)管上，要制定一套政策陽(yáng)光操作程序，實(shí)行政策扶持全程透明化，便于接受社會(huì)各方監(jiān)督，規(guī)范政策實(shí)施過(guò)程，減少人為因素干擾，最大限度發(fā)揮項(xiàng)目實(shí)施效果。在政策執(zhí)行過(guò)程中，要加大工作和資金使用督查力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，對(duì)不規(guī)范、不到位的情況予以糾正。政策評(píng)價(jià)上，要建立一套科學(xué)的評(píng)價(jià)體系，根據(jù)不同的政策類型、項(xiàng)目種類，選擇科學(xué)合理、可操作的評(píng)價(jià)指標(biāo)，通過(guò)委托第三方開展評(píng)價(jià)等形式開展政策實(shí)施評(píng)價(jià)。對(duì)形成的評(píng)價(jià)結(jié)果，建立應(yīng)用機(jī)制，為進(jìn)一步調(diào)整完善政策、安排產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等提供重要參考依據(jù)，促進(jìn)糧食生產(chǎn)支持保護(hù)的良性循環(huán)。