■王仕龍

近年來，從中央到地方各級政府都高度重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民工作(以下簡稱“三農(nóng)”)，把解決好“三農(nóng)”問題作為各級黨委和政府工作的重中之重，相繼出臺了一系列強農(nóng)惠民政策，“三農(nóng)”投資總量不斷增加，投資規(guī)模不斷擴大，“三農(nóng)”發(fā)展面臨前所未有的機遇。[1]在這樣的形勢下，浙江省F 市也不斷提高涉農(nóng)項目和資金的科學化管理水平，積累了豐富的經(jīng)驗，取得了顯著的成效。但也有一些管理上的問題和不足，不利于新農(nóng)村建設和發(fā)展。鑒于此，本文以F 市X 鎮(zhèn)為例，提出加強涉農(nóng)項目和資金科學管理問題的研究，對其他區(qū)域具有一定的借鑒意義。

一、財政涉農(nóng)項目和資金的內(nèi)涵

(一)財政涉農(nóng)項目和資金的概念

財政涉農(nóng)資金又稱農(nóng)業(yè)財政投入和支出，是政府為克服市場缺陷，通過財政手段，支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的各種經(jīng)濟行為的總和。財政對農(nóng)業(yè)的支出包括：農(nóng)業(yè)基本建設支出、農(nóng)業(yè)挖潛改造資金、農(nóng)業(yè)科技三項費用、支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)事業(yè)費、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出。在本文中，財政涉農(nóng)支出，包含支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出、農(nóng)業(yè)基本建設支出、農(nóng)業(yè)科技三項費用、農(nóng)村救濟費、農(nóng)村村級行政費用等六項，但不包括農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費支出。

(二)財政涉農(nóng)政策的種類和主要管理部門

一是支持農(nóng)村基礎設施建設的政策和資金、農(nóng)業(yè)防災救災政策和資金，如特大防汛抗旱補助、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災資金等。二是支持農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的政策和資金，如財政扶貧開發(fā)、支持農(nóng)村基層組織建設等。這兩種涉農(nóng)政策及資金均有特定的管理方式和用途，在具體執(zhí)行中需要制訂相應的法規(guī)和政策，抓好落實。涉農(nóng)項目和資金的管理部門主要有農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、水利局、交通局、財政局、扶貧辦等，幾乎涵蓋了全部政府管理部門。

(三)F 市X 鎮(zhèn)財政涉農(nóng)項目和政策的種類

X 鎮(zhèn)財政涉農(nóng)項目和資金，主要是通過以獎代補、專項涉農(nóng)資金、市級分配資金或指定項目等形式提高X鎮(zhèn)新農(nóng)村建設水平。其主要補助項目和政策有:新農(nóng)村建設以獎代補、創(chuàng)建特色示范村獎勵、全面小康村創(chuàng)建獎勵、農(nóng)房改革(農(nóng)房兩改)示范村補助、一事一議補助、小農(nóng)水利工程補助、自然災害補助、退宅還林(耕)補助等40 多種形式。

二、X 鎮(zhèn)涉農(nóng)項目和資金管理中的主要問題及原因分析

(一)項目和資金信息溝通難，部門權(quán)益左右資源分配

1.部門之間協(xié)調(diào)溝通難，涉農(nóng)資源分配不均衡。涉農(nóng)管理部門有各自的政策和制度，在涉及交叉的職能，履行交叉的職權(quán)時，因為沒有綜合的協(xié)調(diào)溝通機制，導致政策的制訂、項目的審批、資金的扶助也各自為政。這使得基層爭取項目和資金時，疲于跑部門、要項目，同時也有空“可”鉆。X 鎮(zhèn)也存在著這樣的問題，行政村領導到各個部門多拉拉家常、聯(lián)絡感情，得到的涉農(nóng)項目和資金就可能比不去機關的村要多。同時，這也使各部門在涉農(nóng)資金、政策等資源的分配中，失去了部分主導權(quán)。

2.部門權(quán)益左右涉農(nóng)資源的分配。X 鎮(zhèn)涉農(nóng)管理部門如水利局、扶貧辦、林業(yè)局等，都掌握著一些政策和資金，在強農(nóng)惠民政策的制定、執(zhí)行過程中，難免不從受助村與本部門的關系疏密程度，來考慮是否給予立項及分配資金額度等問題?；鶎釉谙蛳嚓P部門爭取項目、政策和資金時，經(jīng)常動用各種關系，以取得相關部門的支持。在實地調(diào)研中，很多村領導直言:“只有多跑跑，才有項目和資金?！贝嬖谥皶薜暮⒆佑刑浅浴钡默F(xiàn)象。

3.涉農(nóng)政策和資源監(jiān)督管理難。涉農(nóng)政策從中央到地方涉及多個部門，有大量的涉農(nóng)資源的分配，而且，各個部門權(quán)力的運用和政策的制訂，存在著政出多門的現(xiàn)象，這就給監(jiān)督管理帶來許多困難，部門之間經(jīng)常出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，很多涉農(nóng)項目和資金金額往往無法統(tǒng)計核實，整理、匯總和分析工作量極大。

(二)涉農(nóng)項目申報缺少科學程序

1.項目申報隨意性大?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)在涉農(nóng)項目的申報中，缺少科學的程序。X 鎮(zhèn)各行政村在項目申報時也遵循“好中選優(yōu)、優(yōu)中選強”的原則，也通過“兩委會”充分醞釀和討論，但這些程序大多流于形式。當基層黨員、群眾對促進村未來發(fā)展的關鍵項目有不同的意見時，僅憑幾個村領導就決定了擬立的建設項目，使村民失去了主體地位。

2.涉農(nóng)資源分“散”，缺少統(tǒng)一管理。在名目繁多的財政涉農(nóng)項目的后面，其實是相關部門掌握的涉農(nóng)資源。這些項目和資金最根本的表現(xiàn)形式就是“散”，部門分散、資金分散、項目分散、去處更是散。這就難以進行規(guī)范化、精細化、科學化的管理，也不可能把有限的財政涉農(nóng)資源用在刀刃上，用在受益最優(yōu)化的項目上。也因為“散”，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的涉農(nóng)項目和資金也只能向這些分散的機構(gòu)申報，而缺少統(tǒng)一的領導協(xié)調(diào)機構(gòu)。

3.項目資金缺口沒有保障機制。涉農(nóng)項目配套資金短缺，村領導只能靠個人關系，向上級機關爭取，向鄉(xiāng)村在外創(chuàng)業(yè)成功的“能人們”“討米下鍋”，且這些資助也只是杯水車薪，不夠工程建設資金所需。如X 鎮(zhèn)T 村2012年、2013年的村級建設項目中，從外面爭取的資金100多萬元，僅夠總需求的20%左右，但這種“討米下鍋”的做法不可能成為新農(nóng)村建設的長效機制。所以，雖然有了項目，但依然缺乏足夠的財政支持，導致基層干部為錢、為政策而奔波，也無暇顧及工程質(zhì)量的監(jiān)管等工作。在近幾年美麗鄉(xiāng)村建設中，因財政扶助資金與實際需求資金相差太大，使X 鎮(zhèn)很多村“負債累累”，不堪重負。

(三)涉農(nóng)項目的審批缺少科學的制度

1.涉農(nóng)項目立項缺少科學論證。有些村為更多地享受到“優(yōu)惠”政策，而通過種種不當手段，但是這樣必然干擾涉農(nóng)管理部門正常的工作程序。如X 鎮(zhèn)A 村、B 村、C 村，經(jīng)常有各種項目得以立項;而F 村、H 村、M 村等，兩三年也沒有一個項目。這就使基層干部群眾怨聲載道，導致出現(xiàn)“黨的政策雖好，我們享受不到”、“端起飯碗吃肉，放下筷子罵娘”的怪現(xiàn)象，參見下表1 及分析，說明了在基層鎮(zhèn)村，涉農(nóng)資源的分配極不均衡。

從2011 年—2014 年3 月各村合計涉農(nóng)項目獎勵、補助資金看，A 村達1161.84 萬元;B 村在2011 年補助資金數(shù)據(jù)不全的情況下，其三年合計也達908.08 萬元;C 村三年合計達869.43 萬元，而M 村和H 村卻只有67.29 萬元和21.61 萬元，這就說明了涉農(nóng)資源的分配存在著不均衡的問題。

表1 各村2011-2014 年3 月項目類獎勵補助資金 單位:萬元

2.人情關系影響涉農(nóng)項目和資金的審批。在基層村鎮(zhèn)，人情關系錯綜復雜，往往都是同宗血脈、遠親近鄰。曾在該鎮(zhèn)某區(qū)任職的一位領導，擔任鎮(zhèn)某涉農(nóng)部門的領導后，在資金、項目等的安排上，則更多地會向這個區(qū)所在的村“傾斜”。而且，這種項目和資金的安排多“錦上添花”，少“雪中送炭”，多“面子工程”，少“里子建設”。從下表2，該鎮(zhèn)A 村、B 村、C 村2011-2013 年度村級集體經(jīng)濟收入看，這些村本來就已經(jīng)很富裕了，但“錦上添花”的“面子工程”卻還常有其“份”，各種涉農(nóng)項目和資金源源不斷地流向這些村，從表3 的排名情況看，A 村和C 村的各種收入一直名列前茅，而H 村和F 村等幾個行政村的主要領導因為與鎮(zhèn)級機關溝通、協(xié)調(diào)不夠，地理位置相對偏遠，信息來源少，不愿“跑鎮(zhèn)”，有些村的主要負責人甚至還不“認識”相關部門的領導，致使其各種涉農(nóng)資源的分配一直排名靠后，“進金”少。參見下表3 的數(shù)據(jù)及分析，特別是那些排名在第51 名后面的村的情況。

3.領導結(jié)對的村，涉農(nóng)資源來源廣。與貧困村聯(lián)系結(jié)對，是各級領導一項重要的幫扶工作，如X 鎮(zhèn)C 村在地理位置上雖然遠離中心城區(qū)，但因為是市級領導聯(lián)系村，近幾年各種外來資金名目繁多、涉農(nóng)項目絡繹不絕，使C 村的財政扶助性收入從2011 年的49.75 余萬元、排名第13 位，突然躍居到2012 年的415.06 余萬元、排名第一，2013 年雖然退居到第三位，但其絕對值從415.06 萬元增加到了431.62 萬元，外來資金占其總收入的比例三年平均高達95.87%以上，如果這些外來涉農(nóng)資源不能有效利用，其村集體經(jīng)濟也將是不可持續(xù)的發(fā)展，參見表2 所列的涉農(nóng)資金數(shù)據(jù)。

表2 A、B、C 村2011-2013 年集體經(jīng)濟收入情況 單位:萬元、%

表3 2011—2013 年X 鎮(zhèn)給予各村獎勵性資金排序情況 單位:萬元

(四)資金使用效益低，缺乏績效評估

1.項目建設程序復雜，資金使用效益低。由于多數(shù)涉農(nóng)項目都不大、涉及的資金量少，但有關部門仍按大項目的程序處理，其招投標、工程設計、監(jiān)理等費用占了工程額的15%-20%。有些村的小工程建設資金總共不足30 萬，卻還要設計、監(jiān)理、管理等費用，真正用于工程建設的資金不足25 萬元，降低了資金的使用效益。除上述現(xiàn)象外，基層在向上級跑項目、要資金的過程中，或多或少地存在著請客送禮現(xiàn)象，這也增加了涉農(nóng)項目的建設成本。

2.資金形式多樣，基層配套難。由于涉農(nóng)配套資金和支付有多種形式，有些直接補貼到農(nóng)民手中，有的支付到項目單位或供應商，也有的資金只支付到項目主管部門，就無法控制資金的用途。且上級在下?lián)苌孓r(nóng)資金時，要求基層給予一定比例的配套，但基層財力有限，往往以虛假的方式落實配套，而出現(xiàn)資金缺口，使涉農(nóng)項目不能按時、保質(zhì)、保量完成。

3.制度不健全，資金挪用時有發(fā)生。涉農(nóng)項目和資金監(jiān)管的制度不完善，且財政涉農(nóng)項目和資金點多、面廣，有的涉農(nóng)項目并沒有嚴格執(zhí)行招投標制度，有的涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付資金被擠占挪用，有的資金沒有按計劃到位，使涉農(nóng)項目難以保質(zhì)保量如期完成。由于涉農(nóng)項目點多面廣，專業(yè)人員少，且施工單位缺乏涉農(nóng)項目建設的資質(zhì)，工程質(zhì)量不過關，或項目配套資金不到位，成為“爛尾工程”，致使發(fā)生項目資金被擠占挪用。

三、相關建議

(一)健全財政涉農(nóng)資源綜合管理機制

1.組建涉農(nóng)項目和資金綜合領導機構(gòu)。根據(jù)《F 市政府投資項目管理辦法》規(guī)定，市(縣、區(qū))發(fā)展和改革委員會是政府投資項目的綜合管理部門，項目由發(fā)改委負責，資金由財政部門負責。為加強涉農(nóng)項目和資金的科學管理，避免權(quán)責不分、相互推諉現(xiàn)象，建議F 市成立涉農(nóng)項目和資金監(jiān)管領導小組，與“三農(nóng)”工作相關的涉農(nóng)部門的行政正職作為領導小組成員;設立涉農(nóng)項目和資金科學管理聯(lián)席會議制度，對涉農(nóng)項目的申報、審核、審批等工作相互通報;涉農(nóng)資金實行“一支筆”審批;對涉農(nóng)項目實行專家審核、科學評審、部門協(xié)調(diào)、黨委討論決定的管理機制。

2.完善涉農(nóng)項目管理機制。健全涉農(nóng)項目的管理機制，匯總分散在各部門的涉農(nóng)項目的申報、評審、審核、考核等工作職責。對項目的各個程序要充分利用社會專業(yè)技術(shù)力量，在專家科學論證的基礎上，共同審核、審批;要有詳盡的文書資料登記在冊并上網(wǎng)公布，接受全社會的監(jiān)督，真正使涉農(nóng)項目在“陽光下運行”，實現(xiàn)涉農(nóng)項目申報、審批的程序化和科學化管理。

3.完善監(jiān)督制度，規(guī)范操作程序。建立黨委、人大、社會三級監(jiān)督制度。新農(nóng)村建設規(guī)劃和資金預算必須經(jīng)過各級人民代表大會的審議審批，并由專門機構(gòu)負責檢查監(jiān)督項目和資金的使用管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)堅持財務分開、村務公開等制度，村民組成理事會，對工程施工進度和質(zhì)量全程監(jiān)督。堅持和完善財政涉農(nóng)項目建設工程的相關管理制度，做到公開、公平、公正，杜絕暗箱操作，充分保障基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

(二)加強涉農(nóng)項目的程序化管理，提高涉農(nóng)資金的使用效益

1.規(guī)范項目立項的科學程序。為加強涉農(nóng)項目的科學管理，要規(guī)范項目和資金的申報程序。首先，由村兩委會醞釀、討論，提出擬立的財政涉農(nóng)項目，報鎮(zhèn)黨委和相關部門審核、備案。其次，由市(縣、區(qū))涉農(nóng)工作聯(lián)席會議辦公室會同相關涉農(nóng)部門共同審核，并組織有關專家科學論證、實地調(diào)研、充分醞釀，以無記名投票表決的方式，決定是否給予立項。再次，對初步確定的擬立項目，報市黨政機關和人大常委會，由書記或市長辦公會議討論決定立項的項目及資金安排，并由分管的市(縣)級領導一支筆審批。

2.加強科學論證，實行科學管理。按政府投資項目的績效理論[2]，要加強對擬立項目的可行性、技術(shù)方案、項目的社會效益和經(jīng)濟效益、項目立項的重要性，項目建成后的維護保養(yǎng)及基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的科學管理能力等方面的科學論證，以決定是否給予立項。加強項目施工的科學管理，要聘請思想硬、懂技術(shù)、會管理的項目班子成員;建立科學的評估、測算指標體系，做好項目的評估、測算。施工企業(yè)要提高生產(chǎn)率，建立健全有效的激勵、約束、調(diào)控機制;要抓好施工現(xiàn)場、工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理;落實好項目的監(jiān)督、檢查、指導和考核工作。[3]

3.加強跟蹤驗收，做好后續(xù)管理。建議由市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)部門和紀檢機關，對全市(縣)在建項目進行經(jīng)常性的跟蹤檢查，對非工程類的如社會保障、文化教育等工作，也進行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，并形成長效工作機制。涉農(nóng)項目和工程的驗收工作，主要包括涉農(nóng)項目的施工質(zhì)量、用款情況、成本核算等。對驗收合格的工程項目，頒發(fā)給相關資質(zhì)證書;對檢查不合格的項目，要責成有關負責人落實好補救措施或重新建設;情節(jié)嚴重的，要追究相關領導和責任人的法律責任和經(jīng)濟責任。[3]

4.集中涉農(nóng)資源，杜絕“撒胡椒面”現(xiàn)象。如前述X鎮(zhèn)的案例分析，涉農(nóng)項目和資金單個、短期、零星的特點，使其效益不高，難以取得實效。因此，涉農(nóng)項目和資金監(jiān)管領導小組要針對區(qū)域特點，對涉農(nóng)資源實行統(tǒng)一管理，集中使用，發(fā)展主導產(chǎn)業(yè)。建議對“無力村”、“高山村”、“落后村”實行撤并，削減直至完全取消這種“撒糊椒面”式的項目和資金，以集中資源辦大事。

(三)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃，主導資源分配

1.集中資源，競爭擇優(yōu)。包括X 鎮(zhèn)在內(nèi)的各縣(市、區(qū))在財政涉農(nóng)項目和資金的使用與分配的過程中，要強化績效理念，引入競爭機制，實行競爭性分配。對財政涉農(nóng)資金和項目的分配要實行“多中選好、好中選優(yōu)”的原則，從項目申報、評估審查到使用監(jiān)管等環(huán)節(jié)、辦法和標準要公開、統(tǒng)一，要公正、透明，廣泛接受社會監(jiān)督。杜絕“暗箱”操作和人情關系，杜絕“能人村”、“關系村”、“強人村”跑“政”進“金”。

2.突出重點，統(tǒng)籌規(guī)劃。X 鎮(zhèn)財政涉農(nóng)項目和資金的使用與分配，要統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展，切實做好本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)劃，依托現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎，發(fā)揮特色農(nóng)業(yè)優(yōu)勢，發(fā)揮各村(片、區(qū))的資源和區(qū)位優(yōu)勢，實現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展。對“高山村”、“空心村”、“無力村”、’落后村”要通過退宅還田、退宅還耕、退宅還林，實現(xiàn)土地的集約化利用;要加強中心村、文明村、生態(tài)村、重點村、專業(yè)村建設，加大項目和資金的支持力度，以進一步提高這些村的建設水平，起到示范、榜樣和引領作用。

3.加強調(diào)研，掌握主動。在鎮(zhèn)黨委和政府的領導下，由X 鎮(zhèn)發(fā)改辦具體負責，加強調(diào)研，切實把握涉農(nóng)項目和資金分配的主導權(quán)，克服“能人”項目、“關系”資金等現(xiàn)象。通過運用好財政涉農(nóng)項目和資金的使用與分配，達到統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)延伸，重點突破，從而促進X 鎮(zhèn)經(jīng)濟、社會和文化的穩(wěn)步協(xié)調(diào)發(fā)展，真正把X 鎮(zhèn)建成社會主義新農(nóng)村建設的示范鎮(zhèn)。

(四)加強涉農(nóng)項目和資金的管理隊伍建設

1.在實際工作中鍛煉人才隊伍。涉農(nóng)資金的管理，需要大量懂業(yè)務、會管理的人才，如金融知識、農(nóng)業(yè)保險、工程核算、審計、會計、軟件開發(fā)、網(wǎng)絡科技、文化廣電等。建議要在實際工作中培養(yǎng)和鍛煉管理人才隊伍。

2.加大人才引進和培育的力度。涉農(nóng)項目的監(jiān)督，需要如招投標、道路橋梁、水利工程、項目管理、社會保障、林業(yè)資源、住房建設等方面的專業(yè)人才，而這些人才很多需要從院校培養(yǎng)。建議從現(xiàn)行涉農(nóng)人才隊伍中，抽調(diào)業(yè)務精、事業(yè)心強的優(yōu)秀年輕干部，到院校相關專業(yè)進行再培訓、再深造，不斷提高他們的業(yè)務素養(yǎng)，以適應不斷變化發(fā)展的涉農(nóng)項目管理工作的需要。

3.提高村干部的素質(zhì)和能力。要選好配強村兩委會班子，增強基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，提高大局意識;要加強對兩委會的監(jiān)督檢查，嚴防各種腐敗現(xiàn)象;通過教育培訓，提高村干部的政治素質(zhì)，增強反腐倡廉能力，提高與村民的協(xié)調(diào)能力和溝通藝術(shù)。本文還建議要提高村領導的工資，并考慮他們退休后的社會保障待遇。具體可根據(jù)調(diào)研，對不同的人員，不同的情況，不同的區(qū)域等，給予相應待遇，消除他們的后顧之憂。涉農(nóng)項目和資金的科學管理，還要提高村干部的素質(zhì);運用現(xiàn)代網(wǎng)絡技術(shù)，提高監(jiān)管水平、加強制度建設，讓權(quán)力在陽光下運行，使涉農(nóng)項目和資金的運行更加科學。

[1]中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定[N].人民日報，2008-10-20.

[2]楊錫春.公共投資項目績效評價研究[D].成都:西南財經(jīng)大學，2012.

[3]湯國良.加強工程項目管理，提高企業(yè)競爭力[D].北京:北京交通大學，2007.