肖琳

對(duì)于行使行政職權(quán)、提供公共服務(wù)的行政單位來說，內(nèi)部控制不僅作為自我約束的有效手段，更是預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)效率效果的科學(xué)方式和重要內(nèi)容?！鞍褭?quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，就是要構(gòu)建和實(shí)施適當(dāng)?shù)膬?nèi)部控制，從而約束權(quán)力部門和人員的行為。但由于行政單位內(nèi)部控制規(guī)范化建設(shè)起步較晚，長(zhǎng)期以來沒有引起足夠的重視，存在著很多薄弱環(huán)節(jié)，需引起有關(guān)部門重視并予以解決。

一、存在的問題

1.不重視制度建設(shè)。一是制度建設(shè)缺乏系統(tǒng)性。不少內(nèi)控制度僅包含了一般規(guī)章制度，如報(bào)銷審批控制，未全面系統(tǒng)地整理匯編，造成同類事項(xiàng)的評(píng)判缺乏制度基礎(chǔ)。二是制度缺乏后續(xù)優(yōu)化機(jī)制。不少內(nèi)控制度出臺(tái)后就“一勞永逸”，特別是發(fā)生違法違規(guī)違紀(jì)事件和監(jiān)管部門要求整改事項(xiàng)，沒有從制度層面深思自查，僅就事論事，造成部分問題屢提屢犯。三是制度執(zhí)行不到位。不少制度是出于應(yīng)付目的，未考慮實(shí)際操作，制度遵照?qǐng)?zhí)行起來有難度；有的領(lǐng)導(dǎo)意見凌駕于制度之上，往往形成有章不循、有制度不依的內(nèi)控弱化局面。

2.沒有正確決策。一是決策范圍未明確。議事規(guī)則中列明的范圍較籠統(tǒng)，實(shí)際把握上認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，部分重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)最終由分管領(lǐng)導(dǎo)拍板決定。二是決策程序不到位。部分決策事項(xiàng)討論前未深入調(diào)查研究，導(dǎo)致決策過于草率，缺乏科學(xué)性。三是決策過程記錄不規(guī)范。部分重大事項(xiàng)決策過程未形成會(huì)議記錄，有些單位雖有記錄但內(nèi)容過于簡(jiǎn)單，未能完整反映討論過程、表決情況，導(dǎo)致決策的責(zé)任人難以確定。

3.沒有準(zhǔn)確劃分崗位職責(zé)。一是崗位職責(zé)不明確。部分單位沒有準(zhǔn)確定崗，部分事項(xiàng)存在遺漏、責(zé)任推諉現(xiàn)象，如歷史遺留事項(xiàng)的處理，審批后管理等。二是分工不合理。部分不相容業(yè)務(wù)由同一人處理，如資產(chǎn)管理員由財(cái)務(wù)人員兼任，房產(chǎn)的招租、出租管理及收租都由同一人經(jīng)辦，既加大了個(gè)人舞弊的風(fēng)險(xiǎn)，也導(dǎo)致疏漏不能及時(shí)被發(fā)現(xiàn)。三是不注重崗位能力的配備。部分崗位人員素質(zhì)不高，如財(cái)務(wù)人員由沒有會(huì)計(jì)證的人員擔(dān)任，在執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)錯(cuò)誤和偏差，直接影響內(nèi)部控制的有效性。

4.內(nèi)部監(jiān)督不力。一是不重視跟蹤執(zhí)行。如對(duì)未能按合同辦理的事項(xiàng)，沒有報(bào)告機(jī)制及懲罰措施；驗(yàn)收時(shí)敷衍了事，導(dǎo)致后續(xù)支出頻繁。二是不重視內(nèi)審工作。部分單位未設(shè)置內(nèi)審機(jī)構(gòu)，部分由財(cái)務(wù)人員擔(dān)任內(nèi)審人員，部分內(nèi)審組織在機(jī)構(gòu)中層次過低，削弱了監(jiān)督力度。三是不重視下屬單位監(jiān)管。對(duì)下屬單位的監(jiān)管不及時(shí)主動(dòng)，聽之任之，部分已歇業(yè)多年的公司既不催收往來、清理賬戶，也未辦理工商、稅務(wù)注銷登記。

二、原因分析

1.相對(duì)薄弱的內(nèi)控意識(shí)。部分人員不重視內(nèi)部控制，認(rèn)為執(zhí)行日常公務(wù)更重要，甚至覺得沒必要再去建立內(nèi)控體系；部分人員對(duì)控制范圍存在誤解，認(rèn)為內(nèi)部控制就是財(cái)會(huì)方面的工作，就是財(cái)務(wù)人員的事情。薄弱的內(nèi)控意識(shí)，影響了內(nèi)控作用的發(fā)揮，使得內(nèi)控制度形同虛設(shè)。

2.財(cái)務(wù)信息沒有發(fā)揮作用。行政單位的資金基本來自財(cái)政撥款，因此較少考慮成本管理和資金使用效益，易忽視財(cái)務(wù)信息。財(cái)務(wù)工作更多地只是輔助性工作，只是個(gè)“提款機(jī)”和事后記賬員，財(cái)務(wù)人員通常也無法參與到單位的公務(wù)管理和重要決策中，財(cái)務(wù)信息難以發(fā)揮預(yù)警、引導(dǎo)和提示作用。

3.追責(zé)機(jī)制的缺失。由于沒有建立相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，責(zé)任難以真正落實(shí)。一方面造成責(zé)任意識(shí)淡薄，工作缺乏積極主動(dòng)，遇到問題不解決，導(dǎo)致解決問題的困難越來越大；另一方面發(fā)現(xiàn)的問題沒有得到根治，影響了公共資金的使用效率和公共權(quán)力的合理使用。

4.不完善的監(jiān)管體系。紀(jì)檢、財(cái)政、審計(jì)等外部監(jiān)督部門間的信息溝通不暢，容易造成監(jiān)管的盲區(qū)；監(jiān)管部門與行政單位的同級(jí)別，難以真正發(fā)揮監(jiān)管作用。同時(shí)信息公開更多地是從形式而非實(shí)質(zhì)上進(jìn)行落實(shí)，信息獲知和傳遞渠道有限，人人參與的全方位監(jiān)督機(jī)制尚未形成。

三、進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政單位內(nèi)部控制的幾點(diǎn)建議

1.增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)，營(yíng)造良好控制環(huán)境。

行政單位和個(gè)人不合理的公務(wù)行為，會(huì)影響到整個(gè)政府的公信力，因此要增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，依靠?jī)?nèi)部控制對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)管。要對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)尤其是權(quán)力運(yùn)用、資金分配方面存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析評(píng)估，并建立以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的管理制度。進(jìn)一步建立健全領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制并在年度考核、任期評(píng)價(jià)中有具體體現(xiàn)，同時(shí)通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)和監(jiān)管系統(tǒng)的反饋，促使領(lǐng)導(dǎo)充分認(rèn)識(shí)內(nèi)控重要性并以身作則。樹立全員參與的內(nèi)控意識(shí)，每個(gè)人要按照自己的職責(zé)權(quán)限、范圍和程序去工作，從而形成全過程的制約和監(jiān)督。

2.規(guī)范內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，形成有效的自我約束。

對(duì)單位履職過程中的各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理，通過組織結(jié)構(gòu)圖和業(yè)務(wù)流程圖來明確關(guān)鍵控制崗位，確保不相容崗位相互分離，并實(shí)現(xiàn)崗位之間的制約和監(jiān)督。要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制等后評(píng)價(jià)手段，通過定期地與公務(wù)信息的融合分析，反饋資金的使用效益，促使財(cái)務(wù)信息提高含金量，在決策中發(fā)揮作用。定期自查制度執(zhí)行情況，并保持風(fēng)險(xiǎn)敏感度，針對(duì)新問題、新情況及外部監(jiān)管者的發(fā)現(xiàn)，從制度上修正或完善，并關(guān)注修正完善后反饋信息。

3.建立責(zé)任追究機(jī)制，形成“閉環(huán)”的責(zé)任體系。

制定針對(duì)性的崗位說明書，明確每個(gè)人在內(nèi)控實(shí)施環(huán)節(jié)中的責(zé)任，并通過懲戒措施和考評(píng)機(jī)制促使他們擔(dān)負(fù)起各自的責(zé)任。嚴(yán)格執(zhí)行有責(zé)必究的"買單制"，出了問題要追本溯源，如重大決策發(fā)生失誤，必須查看集體決策討論記錄，按照班子成員各自的表態(tài)發(fā)言確定各自的責(zé)任。同時(shí)探索建立政府部門績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，量化行政效率和效果，并運(yùn)用電子監(jiān)察系統(tǒng)的實(shí)時(shí)監(jiān)控功能，客觀地對(duì)行政單位在履行法定職責(zé)、完成工作目標(biāo)、使用財(cái)政資金、依法行政以及工作效率等方面情況進(jìn)行綜合考評(píng)。

4.整合監(jiān)管資源，建立全方位的監(jiān)管方式。

設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)部監(jiān)督崗位，并直接向單位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。加強(qiáng)對(duì)事前和事中的監(jiān)督和事后的總結(jié)評(píng)價(jià)，充分發(fā)揮自我監(jiān)督的及時(shí)性和有效性。加強(qiáng)與紀(jì)檢、財(cái)政、審計(jì)等外部監(jiān)管部門的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，通過信息共享和動(dòng)態(tài)監(jiān)管，提請(qǐng)監(jiān)督部門對(duì)行政單位內(nèi)部控制的建設(shè)進(jìn)行業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和監(jiān)督考評(píng)。逐步推進(jìn)行政單位政務(wù)信息的公開化，真實(shí)、及時(shí)、完整地披露單位履行公共職責(zé)的情況，像鐵道部花費(fèi)1 850萬元拍攝紀(jì)錄片這類案件，已經(jīng)不能單純依靠正常的監(jiān)管手段，因此必須暢通公眾的監(jiān)督渠道，加大新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督力度，促進(jìn)全方位監(jiān)督體系的建立。

（作者單位：寧波市江東區(qū)審計(jì)局）