肖琳

對于行使行政職權、提供公共服務的行政單位來說，內部控制不僅作為自我約束的有效手段，更是預防腐敗、提高公共服務效率效果的科學方式和重要內容。“把權力關進制度的籠子里”，就是要構建和實施適當?shù)膬炔靠刂疲瑥亩s束權力部門和人員的行為。但由于行政單位內部控制規(guī)范化建設起步較晚，長期以來沒有引起足夠的重視，存在著很多薄弱環(huán)節(jié)，需引起有關部門重視并予以解決。

一、存在的問題

1.不重視制度建設。一是制度建設缺乏系統(tǒng)性。不少內控制度僅包含了一般規(guī)章制度，如報銷審批控制，未全面系統(tǒng)地整理匯編，造成同類事項的評判缺乏制度基礎。二是制度缺乏后續(xù)優(yōu)化機制。不少內控制度出臺后就“一勞永逸”，特別是發(fā)生違法違規(guī)違紀事件和監(jiān)管部門要求整改事項，沒有從制度層面深思自查，僅就事論事，造成部分問題屢提屢犯。三是制度執(zhí)行不到位。不少制度是出于應付目的，未考慮實際操作，制度遵照執(zhí)行起來有難度；有的領導意見凌駕于制度之上，往往形成有章不循、有制度不依的內控弱化局面。

2.沒有正確決策。一是決策范圍未明確。議事規(guī)則中列明的范圍較籠統(tǒng)，實際把握上認定標準不一，部分重大經濟事項最終由分管領導拍板決定。二是決策程序不到位。部分決策事項討論前未深入調查研究，導致決策過于草率，缺乏科學性。三是決策過程記錄不規(guī)范。部分重大事項決策過程未形成會議記錄，有些單位雖有記錄但內容過于簡單，未能完整反映討論過程、表決情況，導致決策的責任人難以確定。

3.沒有準確劃分崗位職責。一是崗位職責不明確。部分單位沒有準確定崗，部分事項存在遺漏、責任推諉現(xiàn)象，如歷史遺留事項的處理，審批后管理等。二是分工不合理。部分不相容業(yè)務由同一人處理，如資產管理員由財務人員兼任，房產的招租、出租管理及收租都由同一人經辦，既加大了個人舞弊的風險，也導致疏漏不能及時被發(fā)現(xiàn)。三是不注重崗位能力的配備。部分崗位人員素質不高，如財務人員由沒有會計證的人員擔任，在執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)錯誤和偏差，直接影響內部控制的有效性。

4.內部監(jiān)督不力。一是不重視跟蹤執(zhí)行。如對未能按合同辦理的事項，沒有報告機制及懲罰措施；驗收時敷衍了事，導致后續(xù)支出頻繁。二是不重視內審工作。部分單位未設置內審機構，部分由財務人員擔任內審人員，部分內審組織在機構中層次過低，削弱了監(jiān)督力度。三是不重視下屬單位監(jiān)管。對下屬單位的監(jiān)管不及時主動，聽之任之，部分已歇業(yè)多年的公司既不催收往來、清理賬戶，也未辦理工商、稅務注銷登記。

二、原因分析

1.相對薄弱的內控意識。部分人員不重視內部控制，認為執(zhí)行日常公務更重要，甚至覺得沒必要再去建立內控體系；部分人員對控制范圍存在誤解，認為內部控制就是財會方面的工作，就是財務人員的事情。薄弱的內控意識，影響了內控作用的發(fā)揮，使得內控制度形同虛設。

2.財務信息沒有發(fā)揮作用。行政單位的資金基本來自財政撥款，因此較少考慮成本管理和資金使用效益，易忽視財務信息。財務工作更多地只是輔助性工作，只是個“提款機”和事后記賬員，財務人員通常也無法參與到單位的公務管理和重要決策中，財務信息難以發(fā)揮預警、引導和提示作用。

3.追責機制的缺失。由于沒有建立相應的責任追究機制，責任難以真正落實。一方面造成責任意識淡薄，工作缺乏積極主動，遇到問題不解決，導致解決問題的困難越來越大；另一方面發(fā)現(xiàn)的問題沒有得到根治，影響了公共資金的使用效率和公共權力的合理使用。

4.不完善的監(jiān)管體系。紀檢、財政、審計等外部監(jiān)督部門間的信息溝通不暢，容易造成監(jiān)管的盲區(qū)；監(jiān)管部門與行政單位的同級別，難以真正發(fā)揮監(jiān)管作用。同時信息公開更多地是從形式而非實質上進行落實，信息獲知和傳遞渠道有限，人人參與的全方位監(jiān)督機制尚未形成。

三、進一步規(guī)范和加強行政單位內部控制的幾點建議

1.增強內部控制意識，營造良好控制環(huán)境。

行政單位和個人不合理的公務行為，會影響到整個政府的公信力，因此要增強風險防范意識，依靠內部控制對權力進行監(jiān)管。要對經濟活動尤其是權力運用、資金分配方面存在的風險進行分析評估，并建立以風險為導向的管理制度。進一步建立健全領導責任制并在年度考核、任期評價中有具體體現(xiàn)，同時通過學習培訓和監(jiān)管系統(tǒng)的反饋，促使領導充分認識內控重要性并以身作則。樹立全員參與的內控意識，每個人要按照自己的職責權限、范圍和程序去工作，從而形成全過程的制約和監(jiān)督。

2.規(guī)范內控機制建設，形成有效的自我約束。

對單位履職過程中的各項業(yè)務進行梳理，通過組織結構圖和業(yè)務流程圖來明確關鍵控制崗位，確保不相容崗位相互分離，并實現(xiàn)崗位之間的制約和監(jiān)督。要加強預算執(zhí)行分析機制等后評價手段，通過定期地與公務信息的融合分析，反饋資金的使用效益，促使財務信息提高含金量，在決策中發(fā)揮作用。定期自查制度執(zhí)行情況，并保持風險敏感度，針對新問題、新情況及外部監(jiān)管者的發(fā)現(xiàn)，從制度上修正或完善，并關注修正完善后反饋信息。

3.建立責任追究機制，形成“閉環(huán)”的責任體系。

制定針對性的崗位說明書，明確每個人在內控實施環(huán)節(jié)中的責任，并通過懲戒措施和考評機制促使他們擔負起各自的責任。嚴格執(zhí)行有責必究的"買單制"，出了問題要追本溯源，如重大決策發(fā)生失誤，必須查看集體決策討論記錄，按照班子成員各自的表態(tài)發(fā)言確定各自的責任。同時探索建立政府部門績效評估指標體系，量化行政效率和效果，并運用電子監(jiān)察系統(tǒng)的實時監(jiān)控功能，客觀地對行政單位在履行法定職責、完成工作目標、使用財政資金、依法行政以及工作效率等方面情況進行綜合考評。

4.整合監(jiān)管資源，建立全方位的監(jiān)管方式。

設立相對獨立的內部監(jiān)督崗位，并直接向單位領導負責。加強對事前和事中的監(jiān)督和事后的總結評價，充分發(fā)揮自我監(jiān)督的及時性和有效性。加強與紀檢、財政、審計等外部監(jiān)管部門的網絡平臺建設，通過信息共享和動態(tài)監(jiān)管，提請監(jiān)督部門對行政單位內部控制的建設進行業(yè)務上的指導和監(jiān)督考評。逐步推進行政單位政務信息的公開化，真實、及時、完整地披露單位履行公共職責的情況，像鐵道部花費1 850萬元拍攝紀錄片這類案件，已經不能單純依靠正常的監(jiān)管手段，因此必須暢通公眾的監(jiān)督渠道，加大新聞輿論的監(jiān)督力度，促進全方位監(jiān)督體系的建立。

（作者單位：寧波市江東區(qū)審計局）