張璇+陸穎琰

一、引言

劉家義審計長多次強調(diào)，加大對重點民生資金和民生項目的審計力度，著力監(jiān)督檢查民生相關(guān)政策落實情況，特別是要結(jié)合社會建設及相關(guān)領域改革，有重點地加強對社會保障、教育、醫(yī)療和保障性安居工程等民生項目的審計，切實維護人民群眾的根本利益，推動實現(xiàn)社會公平正義。截止2012年底，我國60歲及以上老年人口已達1.94億，占總?cè)丝诘?4.3%，預計在2013年將突破2億，2034年突破4億，2054年突破4.72億。隨著老齡化社會的到來，我國“空巢”、“獨居”老人越來越多，各地養(yǎng)老機構(gòu)的供需矛盾日益凸顯，尤其是公辦院、醫(yī)護型養(yǎng)老院更是“一床難求”。為此，包括S市在內(nèi)的多地政府，按照“政策引導、政府扶持、社會興辦”的原則，積極出臺一系列扶持政策，支持興辦社會養(yǎng)老福利機構(gòu)。

理論上說，社會養(yǎng)老福利機構(gòu)屬于社會福利的范疇，是我國社會保障體系的重要組成部分，也是審計機關(guān)開展社保審計的重點內(nèi)容。江蘇省S市審計局2012年對全市養(yǎng)老福利機構(gòu)的建設與運行情況開展了專項審計調(diào)查。調(diào)查結(jié)果表明，S市的機構(gòu)養(yǎng)老社會化工作起步較早，全國老齡委、民政部對S市以社會化為導向的養(yǎng)老服務體系建設給予好評，并向全國推廣。然而，審計調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，S市民辦養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營發(fā)展還存在不少困難，服務能力和質(zhì)量仍需進一步提升，少數(shù)機構(gòu)后續(xù)乏力甚至瀕臨倒閉。

上述民辦養(yǎng)老機構(gòu)在經(jīng)營上的困難，是由于政府扶持政策的執(zhí)行效果欠佳，或是管理不善等其他原因，審計組認為有必要運用公共政策管理學關(guān)于政策評估的相關(guān)理論，對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的扶持政策作一次系統(tǒng)的專項評價。

二、扶持政策及其執(zhí)行效果評價概述

（一）扶持政策基本情況

隨著人口老齡化程度的加劇，S市公辦社會福利機構(gòu)床位供給與需求的矛盾日益突出。S市政府為鼓勵民辦養(yǎng)老機構(gòu)承擔更多的社會養(yǎng)老職能，自2006年開始制定了《關(guān)于動員社會加快發(fā)展老年人社會福利機構(gòu)的意見》、《關(guān)于加快全市老齡事業(yè)發(fā)展的意見》等政策文件，從財政補貼、規(guī)劃立項、稅費減免、人員培訓等方面出臺優(yōu)惠政策，鼓勵和支持社會力量參與養(yǎng)老機構(gòu)的建設，促進機構(gòu)養(yǎng)老健康、可持續(xù)發(fā)展。

概括而言，扶持政策的內(nèi)容主要包括：（1）財政補貼方面：市財政對新建民辦養(yǎng)老機構(gòu)，按城區(qū)每張床位一次性分別給予4 000元的資助，對改、擴建新增床位達到一定規(guī)模標準的，一次性分別給予2 000元的資助；按每收住一名本市戶籍老人，給予每月80元的財政補貼。據(jù)統(tǒng)計，2009年至2011年，S市財政累計發(fā)放床位資助615萬元、運營補貼1 435萬元。（2）規(guī)劃立項方面：新辦福利機構(gòu)項目，由發(fā)改部門優(yōu)先審批立項，其建設用地由國土資源部門優(yōu)先安排指標，并鼓勵將閑置的賓館、招待所、托兒所、學校等場所提供社會，興辦民辦養(yǎng)老機構(gòu)。（3）稅費減免方面：免征營業(yè)稅、城市維護建設稅、教育費附加，免征城市基礎設施配套費，免征新建房屋產(chǎn)權(quán)登記費。暫免征收所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅，養(yǎng)老機構(gòu)使用水、電等實行價格雙軌制的公共產(chǎn)品，按民用價格標準執(zhí)行等等。（4）人員培訓方面：養(yǎng)老機構(gòu)接收持有本市《再就業(yè)優(yōu)惠證》的人員，可享受養(yǎng)老護理等相關(guān)職業(yè)技能培訓補貼政策，培訓后經(jīng)職業(yè)技能鑒定合格的發(fā)給相應的資格證書。

（二）扶持政策執(zhí)行效果評價的方法與思路

政策評估理論認為，基于目標的評估（Goal-based Evaluation）是公共政策執(zhí)行效果評價的重要方法，其基本含義為：公共政策的執(zhí)行，在多大程度上達到了預期的政策目標和結(jié)果。筆者認為，這種評估方式與績效審計中的效果性含義趨同。最高審計機關(guān)國際組織（INTOSAI）在1986年第12屆國際會議上，建議以績效審計統(tǒng)一各種有關(guān)效益審計的名稱，并指出：“除了合規(guī)性審計，還有另一種類型的審計，它涉及對公營部門管理的經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）的評價，這就是績效審計?！逼渲?，效果性是指多大程度上達到政策目標、經(jīng)營目標和其他預期結(jié)果。

鑒于此，結(jié)合審計工作特點，對扶持政策的執(zhí)行效果進行評價，應重點圍繞該項政策制定的主要目的，摸清享受政府財政補貼的民辦社會養(yǎng)老福利機構(gòu)的經(jīng)營現(xiàn)狀及服務狀況，通過綜合評價政府扶持政策的經(jīng)濟效益與社會效益，從而系統(tǒng)評價在多大程度上達到了預期的政策目標和結(jié)果。其中，經(jīng)濟效益（Economical Efficiency）是以盡量少的勞動耗費取得盡量多的經(jīng)營成果，或者以同等的勞動耗費取得更多的經(jīng)營成果；社會效益（Social Efficiency）是指政策執(zhí)行對社會管理創(chuàng)新及社會發(fā)展所起的積極作用或產(chǎn)生的有益效果。

三、扶持政策執(zhí)行效果評價指標體系的構(gòu)建

總結(jié)前文分析，采用“基于目標的評估”方法，扶持政策執(zhí)行效果評價指標體系的基本步驟為：一是分解扶持政策的目標；二是確定評估指標的權(quán)重；三是得出評價結(jié)果；四是對評價結(jié)果進行分析。

（一）分解扶持政策的目標

研究發(fā)現(xiàn)，針對養(yǎng)老服務具有投資較大、風險較高、收益較低等行業(yè)現(xiàn)狀，政府出臺扶持政策的主要目的在于，降低民辦養(yǎng)老機構(gòu)的建設與運營的成本，確保絕大多數(shù)規(guī)范經(jīng)營的民辦養(yǎng)老機構(gòu)能夠做到基本收支平衡，不至于因收不抵支而倒閉，從而維持或增加現(xiàn)有福利機構(gòu)的床位數(shù)。同時，提高民辦機構(gòu)的數(shù)量與等級，提升為老服務的質(zhì)量。經(jīng)分析，得出政策評估指標體系（如表1所示）。

表1 扶持政策執(zhí)行效果的評價指標

（二）確定評估指標的權(quán)重

理論上說，權(quán)重（Weight）是一個相對的概念，某一指標的權(quán)重是指該指標在整體評價中的相對重要程度。權(quán)重表示在評價過程中，是被評價對象的不同側(cè)面的重要程度的定量分配，對各評價因子在總體評價中的作用進行區(qū)別對待。

運用層次分析法（即AHP法），通過判斷矩陣計算出相對權(quán)重，并對判斷矩陣進行一致性檢驗。通過計算，矩陣均通過了滿意性檢驗。需要說明的是，本次選定一些從事機構(gòu)養(yǎng)老工作相關(guān)人員，包括民辦養(yǎng)老機構(gòu)負責人、民政主管部門工作人員、相關(guān)領域的研究專家等，向他們發(fā)出意見征詢表，根據(jù)他們的意見偏好構(gòu)建判斷矩陣，最后將所有專家的權(quán)重進行加權(quán)平均。計算過程在此不再贅述，計算結(jié)果如下表2所示：

表2 扶持政策執(zhí)行效果的評價指標權(quán)重

（三）推導評價結(jié)論

利用上述評價指標體系及其權(quán)重，經(jīng)過對各項指標進行附值計算，對S市民辦養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策執(zhí)行效果進行評價。綜合評估結(jié)果表明：扶持政策執(zhí)行效果的綜合得分為71.28分，執(zhí)行效果處于中等偏上水平?，F(xiàn)以對“規(guī)范經(jīng)營的養(yǎng)老機構(gòu)收支平衡C1”計算為例加以說明，其余計算過程在此不再贅述。

所謂“規(guī)范經(jīng)營的養(yǎng)老機構(gòu)”，意為嚴格遵守國家法律法規(guī)與養(yǎng)老行業(yè)規(guī)范，按服務標準配備與規(guī)范運行的民辦養(yǎng)老機構(gòu)，具體要求包括：依據(jù)民政部規(guī)定，養(yǎng)老院內(nèi)護理員與老人在數(shù)量上的配比不低于1：5；依據(jù)國家勞動法規(guī)，護理員需持證上崗并依法繳納養(yǎng)老保險等社會保險費；依據(jù)養(yǎng)老行業(yè)規(guī)范，養(yǎng)老院收取的伙食費應單獨核算，并需全部用于改善伙食；依據(jù)養(yǎng)老行業(yè)規(guī)范，養(yǎng)老院的服務設施應達市三級機構(gòu)的行業(yè)標準。

審計組經(jīng)過縝密的審前調(diào)查，設計了一套表格共6張，分發(fā)由S市137家民辦養(yǎng)老機構(gòu)填報，并基于EXCEL軟件，自主研發(fā)了“AO養(yǎng)老數(shù)據(jù)抽取工具”進行財務數(shù)據(jù)與業(yè)務數(shù)據(jù)的采集。經(jīng)過數(shù)據(jù)清理，審計組對數(shù)據(jù)進行計算機數(shù)據(jù)分析，按照經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異，將S市6城區(qū)分為發(fā)達區(qū)（簡稱發(fā)達組）和發(fā)展區(qū)（簡稱發(fā)展組）兩種類型，前者包括S市的G區(qū)、XW區(qū)、B區(qū)，后者包括S市的Q區(qū)、XG區(qū)、J區(qū)，分別確定下列擬進行模型構(gòu)建的數(shù)據(jù)來源。其中，民辦養(yǎng)老機構(gòu)收支模型的項目主要包括：（1）“老人交費”測算，依據(jù)發(fā)達組3區(qū)50張床位民辦院67%的平均入住率、1465元的月人均交費，2011年發(fā)展組3區(qū)50張床位民辦院62%的平均入住率、1 136元月人均交費。（2）“房租及裝潢、設備攤銷”測算，依據(jù)發(fā)達組3區(qū)民辦院平均房租239元/平米，2011年發(fā)展組3區(qū)民辦院房租平均156元/平米，平均每張床位建筑面積不少于20平米，裝潢、設備投資20萬元分10年攤銷。（3）“護理員工資及社保”測算，依據(jù)發(fā)達組和發(fā)展組的基本工資1 650元，加上33%的養(yǎng)老、醫(yī)療等保險費。（4）“伙食費”測算，依據(jù)2011年發(fā)達組3區(qū)民辦院平均15元/人/天，發(fā)展組3區(qū)民辦院平均12元/人/天。

基于S市6城區(qū)的上述相關(guān)數(shù)據(jù)，構(gòu)建規(guī)范經(jīng)營的民辦養(yǎng)老機構(gòu)主要收支模型如下：

表3 S市6城區(qū)標配民辦養(yǎng)老機構(gòu)2011年主要收支模型（單位：元）

由此可見，無論是發(fā)達組3區(qū)還是發(fā)展組3區(qū)，按照標準配置進行規(guī)范運營的民辦養(yǎng)老機構(gòu)的年度經(jīng)營狀況均為虧損，其“盈利率X1”均為負值。為維系生存必須的盈利率，實踐中小規(guī)模民辦院通過減少護理員數(shù)量及降低質(zhì)量、不為護理員辦社保、調(diào)低伙食標準等降低服務質(zhì)量的辦法，維持低成本、低檔次運行。

（四）分析評價結(jié)果

結(jié)合扶持政策執(zhí)行效果綜合得分71.28分的現(xiàn)狀，現(xiàn)對評價結(jié)果做進一步的分析，我們得出以下幾個方面的結(jié)論：

1.扶持政策的預期目標基本得以實現(xiàn)。

S市政府出臺的扶持民辦社會養(yǎng)老福利機構(gòu)發(fā)展的財政補貼政策，符合“小政府、大社會”的施政理念，有力的促進了社會力量進入養(yǎng)老市場，減輕了政府的社會養(yǎng)老負擔，推動了養(yǎng)老社會化進程，民辦養(yǎng)老機構(gòu)行業(yè)總體發(fā)展良好，納入調(diào)查范圍的220家社會養(yǎng)老福利機構(gòu)中，除敬老院外，民辦養(yǎng)老院占比87.8%，機構(gòu)養(yǎng)老的社會化程度在全省甚至全國領先。尤其是，已投入的財政補貼資金有效發(fā)揮了“四兩撥千斤”的作用，截至2011年底，S市共“撬動”11.5億元社會資金投資興辦社會養(yǎng)老福利機構(gòu)，增強了機構(gòu)養(yǎng)老事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力，民辦養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策執(zhí)行的經(jīng)濟效益與社會效益發(fā)揮明顯。

2.扶持政策執(zhí)行效果尚存諸多障礙因素。

經(jīng)過對上述收支模型進行深入分析，民辦養(yǎng)老機構(gòu)支出資金量占前兩位的分別包括房租與護理員薪酬，扶持政策執(zhí)行效果尚存的諸多障礙因素也突出表現(xiàn)為以下兩個方面：（1）審計調(diào)查分析2011年租房經(jīng)營的81家民辦養(yǎng)老機構(gòu)（占比71%）數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在2010～2011年房租調(diào)價的44家中，35家2011年比上年平均上漲21%；分析發(fā)達組和發(fā)展組6區(qū)近3年開業(yè)的4家規(guī)模在100～200張的民辦院，平均房租成本占總成本40%。（2）民辦養(yǎng)老機構(gòu)的護理員隊伍總體呈現(xiàn)“三低一高”特點：一是人數(shù)配比偏低。2011年底護理員與老人比為1：7，甚至有的達1：13；二是文化素質(zhì)偏低。2011年底有1/3護理員屬文盲，57%接受過九年制義務教育，36%的護理員無資質(zhì)上崗，與部分入住老人相對較高素質(zhì)（高中以上占20%）的服務需求形成反差；三是收入偏低。2011年，人均月收入2 000元以下的占比71%，且普遍未簽訂勞動合同；四是工作強度較高。多數(shù)護理員吃住在養(yǎng)老院，夜間還需照料老人。

上述政策執(zhí)行障礙因素存在的原因，主要包括：（1）規(guī)劃的引領作用尚未得到應有發(fā)揮。一方面，S市規(guī)劃政策規(guī)定，新建地區(qū)和老區(qū)改造時必須預先安排養(yǎng)老機構(gòu)等公共設施用地，但由于缺乏剛性的落實措施，實際并未完全有效執(zhí)行。另一方面，S市政策鼓勵將閑置的廠房、學校及歇業(yè)賓館等改建為養(yǎng)老機構(gòu)，但由于區(qū)縣執(zhí)行時缺乏統(tǒng)籌安排，民辦院實際享受到此類政策的極少，絕大多數(shù)是租房經(jīng)營，而“租房難、租房貴”又是限制民辦院建設的最大瓶頸。其中，租房建院后，原房東往往陷入“銀行難抵押、司法難執(zhí)行”的窘境，此類糾紛訴諸法庭并不鮮見。如房東僅同意出租2年，但承租者為取得養(yǎng)老機構(gòu)證照（要求最低期限5年），簽訂假合同并引起糾紛。（2）價格及時調(diào)整機制尚未形成。根據(jù)S市2008年出臺的收費等級標準，民辦機構(gòu)僅“可參照執(zhí)行”，但該市G區(qū)、XG區(qū)等區(qū)實際要求是強制執(zhí)行。該標準實施以來的CPI指數(shù)增長10%以上，最低工資標準增長34%，但至審計調(diào)查日，該收費標準并未作調(diào)整。根據(jù)標準，自理老人每天基準護理費5元，即使根據(jù)政策上浮20%也只有6元。收費上不去，一定程度上限制了民辦院的提檔升級，部分養(yǎng)老院只能選擇走低成本、低檔次的運行路線。（3）區(qū)縣政府配套資助政策尚未全面落實。根據(jù)S市政策，各區(qū)縣要根據(jù)本地實際對養(yǎng)老機構(gòu)給予財政補助。截至2011年底，僅有4區(qū)制定了新增床位資助政策。

四、結(jié)語

正如秦榮生教授所言，經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計是國家審計的新領域，目前還處在起步階段，理論研究者和審計人員對政策執(zhí)行效果審計尚未引起足夠的重視，沒有充分認識到政策執(zhí)行效果審計對于完善政策的重要意義，在審計理論、技術(shù)和方法上也沒有建立起一套完善的政策執(zhí)行效果審計的評價體系。上文結(jié)合審計實踐，對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的政府扶持政策執(zhí)行效果評價進行了有益的探索，雖然取得了一些成效，但在評價體系的完備性、合理性和科學性等方面，仍有待提高，從而更好地促進國家政策的完善與執(zhí)行力的提升，進一步發(fā)揮國家審計保障經(jīng)濟社會發(fā)展的“免疫系統(tǒng)”功能。（作者單位：南京市審計局）