張麗

摘要：近年來隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，事業(yè)單位非稅收收入占財政收入比例也不斷增加；非稅收收入在緩解財政資金供需矛盾的同時，也暴露了一些非稅收收入管理上的問題。本文首先分析了事業(yè)單位非稅收收入的現(xiàn)狀及其存在問題，并針對這些問題提出了相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 非稅收收入 管理

一、加強(qiáng)非稅收入規(guī)范化管理的意義

首先從宏觀層面來看，加強(qiáng)非稅收收入規(guī)范化管理是建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財政框架的重要內(nèi)容。近年來政府部門進(jìn)行了涵蓋部門預(yù)算、財政預(yù)算、國庫集中支付、政府采購等一系列的財政改革，當(dāng)然也包括事業(yè)單位預(yù)算與財政收支改革。其目的就是改革政府收入分配方式，從財政體制上構(gòu)建適合于市場經(jīng)濟(jì)體制的公共財政框架。

其次，從微觀層次上看，加強(qiáng)事業(yè)單位非稅收收入是規(guī)范事業(yè)單位財政收支的客戶要求。非稅收收入是事業(yè)單位財政收入的部分來源，也是部門預(yù)算的重要考慮因素，將事業(yè)單位非稅收收入納入規(guī)范化管理是在政府財政收入集中征收與管理的統(tǒng)一改革戰(zhàn)略下的進(jìn)一步要求。

二、我國非稅收入管理的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）我國非稅收入管理的現(xiàn)狀

1、非稅收入的概念和范圍伴隨著公共財政框架的建立逐步清晰

除稅收以外，由各級政府、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行職能的社會團(tuán)體以及其他團(tuán)體組織，依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得的并用于滿足社會公共需要或準(zhǔn)公共需要的財政性資金。

2、推動非稅收入管理法規(guī)和制度建設(shè)

近年來，財政部先后制訂發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》、《行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金票據(jù)管理規(guī)定》、《行政事業(yè)性收費(fèi)項目審批管理暫行辦法》等，許多省市也制訂了許多地方性法規(guī)，使非稅收入管理逐步實現(xiàn)法制化、規(guī)范化、制度化。

3、建立了非稅收入管理部門及審批制度

我國部分省市已經(jīng)成立了非稅收入管理局，專門負(fù)責(zé)非稅收入的征收管理工作，保證權(quán)責(zé)分明，易于管理。在審批收費(fèi)基金項目時，堅持公開、公平、公正和依法審批的原則，提高收費(fèi)審批的透明度。

4、實行“票款分離”

“票款分離”是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的一項重要舉措。

（二）非稅收入管理存在的問題

1、非稅收入增長過大

改革開放以來，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對資金的需求，地方的財政需求不斷增加，但是由于地方財權(quán)限制較大、財力增長緩慢，各級政府的財政收支矛盾也日益增大，單靠預(yù)算內(nèi)收入已無法滿足改革和建設(shè)的需要，這就迫使事業(yè)單位增設(shè)收費(fèi)項目，造成我國非稅收入數(shù)額不斷增長。

2、收費(fèi)主體多元化、管理部門冗雜

現(xiàn)行地方收費(fèi)主體主要有地方“科教文衛(wèi)體”等事業(yè)單位， 每個單位都有收費(fèi)名目， 而且一個部門收取多種費(fèi)， 同時管理上職權(quán)分散， 亂收費(fèi)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。一方面是越權(quán)收費(fèi)、自我創(chuàng)收現(xiàn)象明顯。為了滿足單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要和某些單位工作人員自我利益的需求，一些單位擅自越權(quán)制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、增設(shè)收費(fèi)項目、擴(kuò)大收費(fèi)范圍；有的甚至自我創(chuàng)收，將一些服務(wù)性的項目轉(zhuǎn)變成收費(fèi)性項目。另一方面是亂用收費(fèi)權(quán)利擅自減免收費(fèi)項目或者標(biāo)準(zhǔn)，主要表現(xiàn)為維持人情關(guān)系上的關(guān)系往來象征性的減免收費(fèi)。

3、非稅收入尚未完全納入預(yù)算管理

雖然財政部門按照相關(guān)規(guī)定建立了綜合財政預(yù)算制度，但預(yù)算內(nèi)外“兩張皮”現(xiàn)象依然存在，大量非稅資金并未實際納入預(yù)算管理，甚至國家已明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的一部分非稅收入，但有相當(dāng)一部分仍游離于財政預(yù)算管理之外，并未繳入國庫。

4、管理制度、法律法規(guī)還不完善

非稅收入作為國家的財政收入重要組成部分至今沒有全國性的法律法規(guī)，反觀不少地方都根據(jù)自身的情況制訂了相應(yīng)的地方性法規(guī)或者是政府性規(guī)章。但是因為各地情況差距較大，而且在認(rèn)識上還有出入，權(quán)威性也不夠，各地散見于各種法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)范難以起到應(yīng)有的約束和規(guī)范作用。

5、非稅收入的監(jiān)管體系不健全

首先是監(jiān)管方式單一，這是一大弊病。近年來雖然在事業(yè)單位非稅收收入監(jiān)管上進(jìn)行過幾次轉(zhuǎn)變，但是在具體監(jiān)管實務(wù)中主要采用事后監(jiān)督的形式，由于這種單一的監(jiān)督方式弱化了事前審批和事中審查的作用，往往難以起到及時有效地監(jiān)管效果。其次，在事業(yè)單位非稅收收入報表審核的實施過程中審核標(biāo)準(zhǔn)單一，主要注重合法性審查而忽視了合理性審查從而難以掌握其動態(tài)情況。

三、加強(qiáng)非稅收入規(guī)范化管理的相關(guān)建議

（一）高度重視非稅收入管理，更新非稅收入理念

首先，充分認(rèn)識到非稅收收入在國家稅收中的地位和作用。非稅收收入同稅收收入一樣是國家財政收入的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)將規(guī)范非稅收收入與稅收收入放在同等重要的地位。其次，事業(yè)單位各層級之間、各部門之間、事業(yè)單位與其他公共部門之間應(yīng)該協(xié)調(diào)組織間關(guān)系，加強(qiáng)公共部門的大局觀和整體意識。妥善處理好整體利益與局部利益、部門利益和個人利益之間的關(guān)系；進(jìn)而積極參與非稅收收入的規(guī)范化管理之中。

（二）建立和完善規(guī)范化的非稅收入征收管理體系

1、成立專門管理非稅收入的公共機(jī)構(gòu)，承擔(dān)事業(yè)單位非稅收入征管主體職責(zé)

在規(guī)范事業(yè)單位非稅收收入的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)全面推進(jìn)非稅收收入的問責(zé)機(jī)制建設(shè)。首先，成立綜合性的事業(yè)單位非稅收收入征管機(jī)構(gòu)，既負(fù)責(zé)事業(yè)單位非稅收收入的征收與管理工作，也負(fù)責(zé)事業(yè)單位非稅收收入的監(jiān)督與協(xié)調(diào)。其次，逐步加強(qiáng)征管機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限與責(zé)任范圍。將事業(yè)單位的非稅收收入的征管權(quán)限統(tǒng)一收攏至征管機(jī)構(gòu)，實行全面的權(quán)責(zé)機(jī)制，確保事業(yè)單位的非稅收收入統(tǒng)一征收、合理征收、合法征收。

2、加快法規(guī)制度建設(shè)，完善現(xiàn)有條例規(guī)則

一方面要加快法規(guī)的立法進(jìn)程，制定統(tǒng)一的全國性法律法規(guī)如《政府非稅收入征管法》，就政府非稅收入的性質(zhì)、范圍、分類、立項、征收、管理以及支出規(guī)范等作出明確的規(guī)定，并爭取在今后《預(yù)算法》的修訂中增加有關(guān)政府非稅收入的內(nèi)容。另一方面，要按照政府非稅收入管理的需要，對現(xiàn)行的非稅收入管理條例制度進(jìn)行清理、修正和補(bǔ)充。endprint

3、完善征管機(jī)制，規(guī)范執(zhí)收行為

（1）科學(xué)論證，對非稅收入實施分類規(guī)范管理

在目前的情況下，我國的事業(yè)單位非稅收收入項目和類別仍然十分龐雜，缺乏科學(xué)分類。因此，應(yīng)當(dāng)參考政府非稅收收入的征收管理辦法，在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上實施分類規(guī)范管理。一方面要嚴(yán)格打擊擅自越權(quán)收費(fèi)、亂設(shè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、自我創(chuàng)收等違規(guī)征收行為；另一方面，嚴(yán)格按照相應(yīng)法規(guī)、規(guī)章的要求行使收費(fèi)權(quán)利，不該收的項目堅決不收，不該放的費(fèi)用堅決不放。同時，嚴(yán)格行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金的減免審批，要繼續(xù)深化稅費(fèi)改革，將具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)改為稅收，以削減非稅收入規(guī)模。

（2）推進(jìn)收繳管理改革

進(jìn)一步統(tǒng)一財政專戶管理，由事業(yè)單位非稅收入征管機(jī)構(gòu)開設(shè)非稅收入?yún)R繳結(jié)算專戶，取消單位收入過渡賬戶，從賬戶管理上堵塞執(zhí)收單位轉(zhuǎn)移截留非稅收入和私設(shè)“小金庫”、賬外賬的漏洞。

（3）建立收入考核機(jī)制，促進(jìn)收支脫鉤管理

一是建立對執(zhí)收單位部門的考核；二是保持現(xiàn)行財政管理體制相對不變的前提下，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則，劃分政府非稅收入級次，完善非稅收入管理體制。

4、完善非稅收入的監(jiān)督機(jī)制

要實現(xiàn)非稅收入的健康、高效的監(jiān)管，必須形成一套完善的監(jiān)管機(jī)制和體系，而這只有通過建立起職能明確、權(quán)責(zé)平衡、相互監(jiān)督、相互制衡的部門監(jiān)管組織體系才能實現(xiàn)。

（1）明確監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)

所采取的做法是將非稅收入監(jiān)管的職能分配于多個職責(zé)不同的職能機(jī)構(gòu)，從而建立一個包括論證、監(jiān)控、審計和評價與糾偏在內(nèi)的監(jiān)管控制體系。有效的監(jiān)管運(yùn)作必須使得各權(quán)力部門之間分工明確的同時，相互制衡。

（2）落實國庫集中收付制度，改進(jìn)監(jiān)管方法，提高監(jiān)管效率

事業(yè)單位非稅收收入規(guī)范化改革應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國庫集中收付制度的落實力度。國庫集中收付制度，是規(guī)范公共財政管理的基本制度，對于加強(qiáng)公共部門的預(yù)算管理、財政收支等都具有基本的約束和調(diào)控作用；對于事業(yè)單位的非稅收收入應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循這一制度，加大落實力度。同時加大對非稅收入的審計力度。審計監(jiān)督的作用不僅僅局限于對問題的披露和查處，還在于對效率導(dǎo)向的指引，推進(jìn)依法、高效理財，促進(jìn)公共財政的建立和完善。

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