李夢(mèng)鳴

摘要：經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是干部監(jiān)督的重要手段，對(duì)促進(jìn)干部隊(duì)伍建設(shè)、廉政建設(shè)意義重大。我國(guó)有關(guān)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的規(guī)定不斷演進(jìn)，2014年7月出臺(tái)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》在審計(jì)內(nèi)容、責(zé)任分類、責(zé)任界定等方面都有重大更新，但也仍然存在一些難點(diǎn)需要完善。下一步，建議從持續(xù)完善審計(jì)內(nèi)容、建立健全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、細(xì)化責(zé)任界定標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì) 責(zé)任 審計(jì)

為加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督，2014年7月，中央紀(jì)委機(jī)關(guān)、中央組織部、中央編辦、監(jiān)察部、人力資源社會(huì)保障部、審計(jì)署、國(guó)務(wù)院國(guó)資委聯(lián)合頒布了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》），對(duì)加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督，具有重大意義。與1999年《國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》（中辦發(fā)[1999]20號(hào)）及2003年《國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定實(shí)施細(xì)則》、2010年《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》相比，《實(shí)施細(xì)則》在審計(jì)內(nèi)容、責(zé)任分類、責(zé)任界定等方面都有重大更新。

一、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的新趨勢(shì)

（一）審計(jì)內(nèi)容的更新

2010年以前，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容以財(cái)務(wù)審計(jì)為主，重點(diǎn)關(guān)注：資產(chǎn)、負(fù)債、損益的真實(shí)性、國(guó)有資產(chǎn)的安全、完整和保值增值等。2010年以后，突破了財(cái)務(wù)審計(jì)的局限，增加了合法合規(guī)、經(jīng)濟(jì)決策、廉潔等情況。2014年出臺(tái)的《實(shí)施細(xì)則》，更是將可持續(xù)發(fā)展、戰(zhàn)略執(zhí)行、法人治理結(jié)構(gòu)等內(nèi)部管理的情況列入了審計(jì)范圍。審計(jì)內(nèi)容的更新，體現(xiàn)了“又好又快”的發(fā)展要求，突出企業(yè)發(fā)展的質(zhì)量、效益和可持續(xù)性，不僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也關(guān)注社會(huì)效益和環(huán)境效益。

（二）審計(jì)評(píng)價(jià)的更新

2010年以前，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任分為主管責(zé)任和直接責(zé)任；2010年以后，增加了第三種責(zé)任，即領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；2014年出臺(tái)的《實(shí)施細(xì)則》中，經(jīng)濟(jì)責(zé)任的評(píng)價(jià)范圍在國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益的基礎(chǔ)上，增加了生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞以及嚴(yán)重?fù)p害公共利益的責(zé)任，其目的與審計(jì)內(nèi)容拓展的目的一致，也是為了更注重社會(huì)效益的評(píng)價(jià)。同時(shí)，主管責(zé)任包含的內(nèi)容在2010年規(guī)定的基礎(chǔ)上，增加了疏于監(jiān)管發(fā)生重大違紀(jì)違法問(wèn)題或造成重大損失浪費(fèi)的責(zé)任，將有效地督促領(lǐng)導(dǎo)干部積極履行職責(zé)，杜絕“不作為”的行為。

（三）審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的更新

2010年以前，審計(jì)結(jié)果主要用于審計(jì)機(jī)關(guān)作出審計(jì)決定或處理建議，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理機(jī)關(guān)作為調(diào)任、免職等的參考依據(jù)。2010年起，審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用增加了審計(jì)情況通報(bào)、審計(jì)整改以及責(zé)任追究等結(jié)果運(yùn)用制度，并逐步探索和推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果公告制度。2014年，《實(shí)施細(xì)則》對(duì)審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用方式進(jìn)一步細(xì)化，從紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等7個(gè)相關(guān)部門及方面的全方位角度規(guī)定了審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用方式。最重要的是增加了“對(duì)典型性、普遍性、傾向性問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行研究，并據(jù)此完善有關(guān)制度規(guī)定”的規(guī)定，反映出審計(jì)目標(biāo)的進(jìn)一步深化，不僅強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，更強(qiáng)調(diào)制度的建立和完善，督促形成長(zhǎng)效的控制機(jī)制。

二、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的完善建議

在《實(shí)施細(xì)則》呈現(xiàn)的更新趨勢(shì)基礎(chǔ)上，結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作中的難點(diǎn)，下一步，建議從持續(xù)完善審計(jì)內(nèi)容、建立健全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、細(xì)化責(zé)任界定標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行深化。

（一）持續(xù)完善審計(jì)內(nèi)容

審計(jì)的產(chǎn)生源于企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)或管理控制權(quán)與所有權(quán)的分離，主要目的就是為了監(jiān)督受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，因此，從這個(gè)意義上看，不管審計(jì)目標(biāo)和內(nèi)容如何拓展，本質(zhì)還是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，即所謂“廣義”的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。而從有關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的規(guī)定來(lái)看，最初的經(jīng)濟(jì)責(zé)任更關(guān)注與經(jīng)濟(jì)效益、財(cái)經(jīng)法紀(jì)相關(guān)的內(nèi)容，定位在“狹義”的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。其后審計(jì)內(nèi)容不斷擴(kuò)展，增加了內(nèi)控制度的建立和執(zhí)行情況，包含社會(huì)效益、環(huán)境效益等社會(huì)責(zé)任，并逐漸加強(qiáng)對(duì)重大經(jīng)濟(jì)決策的關(guān)注，審計(jì)內(nèi)容從狹義走向廣義。在這種背景下，建議下一步對(duì)審計(jì)內(nèi)容作如下完善：

首先，將內(nèi)控評(píng)價(jià)作為重要審計(jì)內(nèi)容。內(nèi)部控制是企業(yè)自我約束、防范風(fēng)險(xiǎn)的制度保障，在健全而有效的內(nèi)控制度下，才可能依據(jù)內(nèi)部職責(zé)分工和崗位責(zé)任制來(lái)區(qū)分經(jīng)濟(jì)責(zé)任。并且，由于監(jiān)督受托責(zé)任的使命所在，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的最終目的還是要促進(jìn)企業(yè)從體制、機(jī)制層面完善缺陷，整改問(wèn)題。因此，建議在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)將內(nèi)控是否完善、合理、有效作為重要內(nèi)容。

其次，以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向確定重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)除評(píng)價(jià)內(nèi)控情況外，還要突出“經(jīng)濟(jì)”和“責(zé)任”的特點(diǎn)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過(guò)程中可能存在的重大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，需要注意的是風(fēng)險(xiǎn)所對(duì)應(yīng)的是廣義的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。根據(jù)劉家義審計(jì)長(zhǎng)7月在全國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作電視電話會(huì)議上的講話，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容的重點(diǎn)要突破狹義經(jīng)濟(jì)責(zé)任的束縛，增加自然資源資產(chǎn)管理、環(huán)境保護(hù)、民生改善、科技創(chuàng)新等內(nèi)容。

（二）建立健全審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

《實(shí)施細(xì)則》在第二十條和第二十二條提出：“審計(jì)評(píng)價(jià)可以運(yùn)用與領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任有關(guān)的指標(biāo)量化分析，審計(jì)機(jī)關(guān)可以根據(jù)審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)評(píng)價(jià)的需要，選擇設(shè)定評(píng)價(jià)指標(biāo)，將定性評(píng)價(jià)與定量指標(biāo)相結(jié)合”，但并未提出指標(biāo)體系的參考設(shè)置。目前云南省已率先出臺(tái)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)指標(biāo)體系，其他省市可能會(huì)效仿，在提高可操作性的同時(shí)也帶來(lái)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題。建議從以下方面著手，建立統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系：

1、兼容共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)

首先，以內(nèi)控指標(biāo)作為共性指標(biāo)，建立所有企業(yè)通用的內(nèi)控情況評(píng)價(jià)方法，得出一個(gè)基本評(píng)分；其次，按照行業(yè)和地區(qū)的差異設(shè)置個(gè)性指標(biāo)，作為基本評(píng)分的調(diào)整項(xiàng)目，比如：金融行業(yè)使用不良貸款率、制造業(yè)使用存貨周轉(zhuǎn)率等。

2、兼容定性指標(biāo)和定量指標(biāo)

由于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)重在突出“經(jīng)濟(jì)責(zé)任”，且經(jīng)濟(jì)的定義在不斷向廣義擴(kuò)展，部分審計(jì)內(nèi)容很難用定量指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)，只能采用定性方式，比如：遵守法律法規(guī)的情況、重大經(jīng)濟(jì)決策的情況。定性指標(biāo)的評(píng)價(jià)可以按照風(fēng)險(xiǎn)和影響進(jìn)行分級(jí)測(cè)定，將定性的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為可以測(cè)量的指標(biāo)。endprint

（三）細(xì)化責(zé)任界定標(biāo)準(zhǔn)

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的難點(diǎn)還包括如何界定責(zé)任?！秾?shí)施細(xì)則》將責(zé)任分為三種：直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并對(duì)三種責(zé)任的評(píng)價(jià)提出了具體意見，但實(shí)踐中由于各種原因，責(zé)任界定仍然存在困難，建議細(xì)化界定標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)。

1、直接責(zé)任難以界定

《實(shí)施細(xì)則》中對(duì)直接責(zé)任的界定提出了5條標(biāo)準(zhǔn)，其中第二條標(biāo)準(zhǔn)“授意、指使、強(qiáng)令、縱容、包庇下屬人員違反有關(guān)法律法規(guī)、國(guó)家有關(guān)規(guī)定和單位內(nèi)部管理規(guī)定”，涉及行為的主觀性，難以獲取客觀證明，比如：如果審計(jì)發(fā)現(xiàn)違規(guī)事項(xiàng)，下屬交待是領(lǐng)導(dǎo)授意，但缺乏文字材料或錄音等證明屬于領(lǐng)導(dǎo)的直接責(zé)任?！秾?shí)施細(xì)則》中其他4條標(biāo)準(zhǔn)雖然有明確的操作依據(jù)，但實(shí)踐中由于領(lǐng)導(dǎo)之間職責(zé)劃分不清晰等原因，仍然存在界定困難。

2、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任難以區(qū)分

《實(shí)施細(xì)則》中對(duì)主管責(zé)任的界定提出了4條標(biāo)準(zhǔn)，其中第一條“除直接責(zé)任外，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)其直接分管或者主管的工作，不履行或者不正確履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任”，該標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行中存在難度?，F(xiàn)代企業(yè)內(nèi)控制度的建立源于管理控制權(quán)（經(jīng)營(yíng)權(quán)）與所有權(quán)的分離，管理控制權(quán)再由經(jīng)營(yíng)者按控制流程分配到內(nèi)部各級(jí)人員。由于管理控制權(quán)的分割，作為流程終端的領(lǐng)導(dǎo)干部，很難界定是否正確履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任。比如：資產(chǎn)采購(gòu)項(xiàng)目經(jīng)過(guò)招投標(biāo)、評(píng)標(biāo)和定標(biāo)，最終送呈領(lǐng)導(dǎo)審批，領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)采購(gòu)的內(nèi)控制度可信賴，只審閱采購(gòu)程序和手續(xù)的合規(guī)性。但如果實(shí)際上內(nèi)控失效，則難以界定領(lǐng)導(dǎo)是否盡職，難以判斷承擔(dān)主管責(zé)任還是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

建議從以下幾方面細(xì)化責(zé)任界定的操作標(biāo)準(zhǔn)：

（1）建立審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)與領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)的掛鉤關(guān)系，即將審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)與被審計(jì)對(duì)象關(guān)聯(lián)。按照領(lǐng)導(dǎo)干部的任期、分管范圍、分管方式等方面，判斷審計(jì)指標(biāo)與干部責(zé)任的關(guān)聯(lián)度，設(shè)置基礎(chǔ)的關(guān)聯(lián)系數(shù)。一般來(lái)說(shuō)，關(guān)聯(lián)系數(shù)的高低與實(shí)際控制權(quán)力的程度有關(guān)，控制的力度越強(qiáng)，承擔(dān)的責(zé)任越大，關(guān)聯(lián)系數(shù)越高。

（2）建立領(lǐng)導(dǎo)干部具體責(zé)任界定的操作方法標(biāo)準(zhǔn)。在審計(jì)指標(biāo)與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的基礎(chǔ)關(guān)聯(lián)系數(shù)確定后，再根據(jù)具體事項(xiàng)的具體責(zé)任進(jìn)行系數(shù)調(diào)整。系數(shù)調(diào)整建議采用標(biāo)準(zhǔn)化的操作程序方法，比如：為確定違規(guī)問(wèn)題是否由領(lǐng)導(dǎo)干部授意、指使，應(yīng)對(duì)事件的產(chǎn)生背景、決策程序、實(shí)施過(guò)程進(jìn)行分析，結(jié)合相關(guān)的證據(jù)，判斷是否屬于主觀責(zé)任，從而調(diào)整關(guān)聯(lián)度。

（3）建立審計(jì)指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和責(zé)任分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。在指標(biāo)值和關(guān)聯(lián)度均確定后，即可對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任進(jìn)行最終評(píng)定。先根據(jù)指標(biāo)的影響程度和發(fā)生概率，評(píng)價(jià)指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)大小；再根據(jù)關(guān)聯(lián)度的高低，形成分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，將風(fēng)險(xiǎn)分為不同的責(zé)任后果。比如：風(fēng)險(xiǎn)低、關(guān)聯(lián)度低的指標(biāo)，可以不承擔(dān)責(zé)任；風(fēng)險(xiǎn)高，關(guān)聯(lián)度低的指標(biāo)，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；風(fēng)險(xiǎn)中，關(guān)聯(lián)度高的指標(biāo)，承擔(dān)主管責(zé)任等。

三、結(jié)束語(yǔ)

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在加強(qiáng)干部管理監(jiān)督和黨的執(zhí)政能力建設(shè)、推進(jìn)反腐倡廉、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用，通過(guò)不斷加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的結(jié)果運(yùn)用，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部正確履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任，督促企業(yè)完善內(nèi)部控制制度，必將更大地提高審計(jì)成效，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)更為重要的作用。endprint