呂靜

摘要：隨著我國(guó)涉外經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，外匯管理難度不斷增加，以行為監(jiān)管為主的外匯管理方式越來越不適應(yīng)外匯形勢(shì)的變化和要求。實(shí)施全面外匯主體監(jiān)管勢(shì)在必行。本文分三個(gè)部分對(duì)實(shí)施外匯主體監(jiān)管應(yīng)遵循的原則、當(dāng)前需解決的問題及具體實(shí)施構(gòu)想進(jìn)行闡述，旨在為外匯主體監(jiān)管改革提出一些建設(shè)性意見，提高外匯服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和依法監(jiān)管的效能。

關(guān)鍵詞：外匯主體監(jiān)管 實(shí)施原則 需解決的問題 具體構(gòu)想

外匯主體監(jiān)管是以企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)為主體，全口徑采集企業(yè)主體信息，對(duì)不同性質(zhì)的外匯業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，并在對(duì)企業(yè)主體進(jìn)行綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上實(shí)施分類管理的一種外匯管理模式。近年來，隨著外匯體制改革的不斷深入，貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易外匯管理改革和資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)一步推進(jìn)，推行外匯主體監(jiān)管已勢(shì)在必行。

一、實(shí)施外匯主體監(jiān)管應(yīng)遵循的原則

實(shí)施外匯主體監(jiān)管要堅(jiān)持管理與服務(wù)并重，實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一。設(shè)身處地的從市場(chǎng)角度考慮問題，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，引導(dǎo)社會(huì)主體資源配置更加合理、均衡、有效，為其增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力創(chuàng)造良好的外匯環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

（一）堅(jiān)持以人為本與提高服務(wù)水平并重，推進(jìn)貿(mào)易投資便利化

以服務(wù)為主線，避免因政策調(diào)整給涉匯主體增加新的經(jīng)營(yíng)和管理成本。健全完善社會(huì)各界的溝通反饋機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)依法行政，提高外匯管理透明度。

（二）堅(jiān)持服務(wù)涉外經(jīng)濟(jì)與防范風(fēng)險(xiǎn)相統(tǒng)一

在有效控制風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)守法合規(guī)經(jīng)營(yíng)主體給予最大的便利化，全面降低市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)成本和外匯局的監(jiān)管成本。促進(jìn)銀行、企業(yè)、個(gè)人等市場(chǎng)主體的合規(guī)經(jīng)營(yíng)，營(yíng)造誠(chéng)信興商的社會(huì)環(huán)境。防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融安全。

（三）堅(jiān)持資本項(xiàng)目與經(jīng)常項(xiàng)目服務(wù)一體化

改變現(xiàn)行條塊分割的管理狀況，注重資本項(xiàng)目與經(jīng)常項(xiàng)目的政策同相性和管理協(xié)調(diào)性，找準(zhǔn)外匯服務(wù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最佳結(jié)合點(diǎn)，發(fā)揮兩者的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，為市場(chǎng)主體在外匯業(yè)務(wù)辦理、政策咨詢等方面提高指導(dǎo)和服務(wù)。

二、行為監(jiān)管向主體監(jiān)管轉(zhuǎn)變需要解決的兩個(gè)問題

（一）外匯局各監(jiān)測(cè)系統(tǒng)數(shù)據(jù)整合問題

現(xiàn)行按交易時(shí)段和交易性質(zhì)分解企業(yè)交易行為的外匯監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，不符合主體監(jiān)管要求，不能全面了解企業(yè)信息。行為監(jiān)管方式下同一企業(yè)不同性質(zhì)交易或企業(yè)同一筆交易由于跨時(shí)間長(zhǎng)短被分為經(jīng)常項(xiàng)目或資本項(xiàng)目等不同部門管理，即便在同一部門管理，但同一企業(yè)信息可能會(huì)散落在貨物貿(mào)易監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、服務(wù)貿(mào)易監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、外匯賬戶系統(tǒng)等，難以做到全貌了解企業(yè)信息。

（二）機(jī)構(gòu)和監(jiān)管人員設(shè)置問題

現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置存在著崗位重疊和人力資源浪費(fèi)。如在經(jīng)常項(xiàng)目管理中要對(duì)貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)，資本項(xiàng)目管理和外匯檢查中也要進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)和分析。監(jiān)測(cè)的目的都是發(fā)現(xiàn)異常，有針對(duì)性地指導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)檢查和核查，有效地實(shí)施分類監(jiān)管。

三、實(shí)施外匯主體監(jiān)管的構(gòu)想

（一）整合各業(yè)務(wù)系統(tǒng)，科學(xué)設(shè)定預(yù)警指標(biāo)、完善分析預(yù)警框架，滿足主體監(jiān)管業(yè)務(wù)全面性監(jiān)管職能

目前外匯局有貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、個(gè)人、直接投資、賬戶、國(guó)際收支、結(jié)售匯等10多個(gè)業(yè)務(wù)及監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。按照主體監(jiān)管的目標(biāo)要求，整合完善各系統(tǒng)，做到通過企業(yè)代碼即可總攬企業(yè)全部經(jīng)濟(jì)往來交易。以交易主體為監(jiān)測(cè)對(duì)象，設(shè)置涵蓋貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、資本項(xiàng)目等外匯收支的外匯交易主體監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)體系。按照可量化、易監(jiān)測(cè)、相關(guān)性的原則，對(duì)各類指標(biāo)設(shè)定合理的預(yù)警值。通過指標(biāo)變動(dòng)找出主體交易行為的變化，分析變化的原因，判斷合理或異常。本著抓大放小的原則，篩選重點(diǎn)監(jiān)測(cè)企業(yè)，對(duì)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)企業(yè)密切關(guān)注。可通過電話詢問、約見談話等方式了解異常情況發(fā)生的原因，對(duì)于進(jìn)一步判斷為異常的企業(yè)可以通過現(xiàn)場(chǎng)核查、延伸核查等方式到企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)查閱、復(fù)制相關(guān)財(cái)務(wù)憑證、企業(yè)報(bào)表等，根據(jù)核查結(jié)果，對(duì)異常監(jiān)管主體實(shí)施分類監(jiān)管。

（二）拓寬主體監(jiān)管數(shù)據(jù)采集渠道，滿足主體多層次性監(jiān)管需求

對(duì)企業(yè)集團(tuán)、關(guān)聯(lián)企業(yè)的系統(tǒng)性核查是主體監(jiān)管的難點(diǎn)， 監(jiān)管單一外匯主體不能全面反映外匯主體形式多層次性監(jiān)管內(nèi)容。因此在主體監(jiān)管工作中，不僅要根據(jù)外匯局系統(tǒng)掌握數(shù)據(jù)，而且要掌握基于主體報(bào)表和第三方審計(jì)制度基礎(chǔ)的信息來源。具體做法：一是從主體監(jiān)管信息需求出發(fā)，整合完善外匯局各監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，通過“異常找主體”、“主體找異常”兩條路徑深入挖掘異常企業(yè)異常指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)信息“向下挖掘、向上集中”功能，滿足對(duì)不同層次的監(jiān)管需求，提升外匯局對(duì)違規(guī)主體違規(guī)行為的精準(zhǔn)打擊能力。二是完善監(jiān)管數(shù)據(jù)提取工作機(jī)制，完善“屬地管理”和“延伸管轄”的監(jiān)管方式。外匯主體監(jiān)管行為存在區(qū)域性與主體行為跨空間性的矛盾。因此在外匯主體監(jiān)管工作中，第一要明確主體注冊(cè)地外匯局全方位監(jiān)管職責(zé)，無論特定主體業(yè)務(wù)發(fā)生在何地（包括境外），都應(yīng)納入其注冊(cè)地外匯局監(jiān)管范疇，業(yè)務(wù)發(fā)生地監(jiān)管機(jī)構(gòu)則主要對(duì)具體業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)管。第二要完善外匯主體數(shù)據(jù)從外匯局總局及外匯指定銀行總行統(tǒng)一提取，分局及中心支局、支局綜合利用的監(jiān)管模式；強(qiáng)化不同地區(qū)外匯管理的業(yè)務(wù)配合，完善“屬地管理”和“延伸管轄”的監(jiān)管方式。第三要求外匯主體即報(bào)送自身企業(yè)年報(bào)、經(jīng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)的驗(yàn)資報(bào)告、財(cái)務(wù)報(bào)告、外匯收支報(bào)告等自身報(bào)表，也要報(bào)送企業(yè)集團(tuán)的合并報(bào)表（或匯總報(bào)表），這樣就能將不同層次主體的所有業(yè)務(wù)（包括國(guó)外）納入監(jiān)管范疇。第四繼續(xù)探索實(shí)施對(duì)企業(yè)集團(tuán)、關(guān)聯(lián)企業(yè)的系統(tǒng)性核查和檢查，真正做到外匯主體全面監(jiān)管。

（三）適應(yīng)外匯主體監(jiān)管要求，以監(jiān)測(cè)分析為外匯管理工作重心

外匯局根據(jù)國(guó)家外匯收支形勢(shì)及工作重點(diǎn)，從宏觀與微觀兩個(gè)層面實(shí)現(xiàn)跨境資金流動(dòng)的有效監(jiān)測(cè)，科學(xué)分析判斷形勢(shì)和趨勢(shì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)異常，深入跟蹤核實(shí)，切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)分析結(jié)果實(shí)施外匯管理。

1、宏觀層面的總量分析及宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性分析endprint

通過對(duì)跨境資金的流量、流速、流向的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)分析及跨境資金流與外貿(mào)進(jìn)出口貨物流偏離度對(duì)比、外商直接投資流出入與監(jiān)測(cè)區(qū)域的實(shí)際利用外資對(duì)比，結(jié)合外貿(mào)依存度和外資依存度等指標(biāo)判斷跨境資金流的合理性，整體掌握跨境資金流動(dòng)趨勢(shì)和特點(diǎn)，分析出現(xiàn)異常波動(dòng)原因，確定進(jìn)一步核查重點(diǎn)。

2、微觀層面的監(jiān)測(cè)分析

外匯局可較為靈活的依據(jù)被監(jiān)管主體性質(zhì)及業(yè)務(wù)特點(diǎn)配備監(jiān)管人員進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析。對(duì)不同企業(yè)設(shè)定不同的監(jiān)測(cè)重點(diǎn)，大致可分為以下幾類：

（1）外匯收支規(guī)模大的企業(yè)，此類企業(yè)進(jìn)出口以及融資業(yè)務(wù)頻繁、規(guī)模大，且多有異地收付匯及融資等跨省市操作，具有不易察覺的特點(diǎn)，應(yīng)作為重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)，通過監(jiān)測(cè)系統(tǒng)對(duì)其業(yè)務(wù)進(jìn)行密切關(guān)注。遇到資金異動(dòng)情況，應(yīng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查或核查，必要時(shí)需要進(jìn)行跨區(qū)域聯(lián)查。

（2）服務(wù)貿(mào)易項(xiàng)下資金流動(dòng)頻繁與數(shù)額過大的子母公司類型企業(yè)。此類企業(yè)以外商獨(dú)資企業(yè)為主，母公司對(duì)子公司高度控制。重點(diǎn)監(jiān)控業(yè)務(wù)類型為管理費(fèi)、技術(shù)咨詢費(fèi)等服務(wù)貿(mào)易項(xiàng)下款項(xiàng)的匯出匯入。

（3）常年虧損或者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)處于停滯狀態(tài)的企業(yè)。重點(diǎn)關(guān)注此類企業(yè)的虧損原因以及融資渠道和融資方式等。

（4）來料加工為主的外商投資企業(yè)。重點(diǎn)關(guān)注此類企業(yè)的工繳費(fèi)比例，國(guó)外來料成本與國(guó)內(nèi)成本對(duì)比，國(guó)際國(guó)內(nèi)成品價(jià)格對(duì)比等。

（5）注冊(cè)之后長(zhǎng)期未營(yíng)業(yè)企業(yè)。應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注其資本入境之后的具體去向。

（6）資金往來規(guī)模與企業(yè)規(guī)模不相符的企業(yè)。大企業(yè)小資金流以及小企業(yè)大資金流都是本類企業(yè)關(guān)注的對(duì)象。以資金流為標(biāo)的，重點(diǎn)關(guān)注交易真實(shí)性、資金流規(guī)模變化、資金流向等問題。

（7）其他類型企業(yè)。外匯局根據(jù)實(shí)際需要、突發(fā)事件臨時(shí)確定的認(rèn)為在一段時(shí)期內(nèi)需要重點(diǎn)關(guān)注的企業(yè)。外匯局對(duì)于以上七類企業(yè)實(shí)行一對(duì)一精細(xì)化管理，配備專職人員實(shí)行“全程監(jiān)管負(fù)責(zé)制”，即非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)分析、現(xiàn)場(chǎng)核查、甚至查處均由專人負(fù)責(zé)，這樣可減少非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)核查、檢查及查處由不同人員負(fù)責(zé)的重復(fù)監(jiān)測(cè)、調(diào)查取證、移交等內(nèi)部環(huán)節(jié)，提高監(jiān)管效率。同時(shí)為避免“全程監(jiān)管負(fù)責(zé)制”管理可能出現(xiàn)的“一手清”人員操作風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)控管理，對(duì)重要事項(xiàng)如被監(jiān)管主體分類降級(jí)、異議申訴等實(shí)行三級(jí)審批制（即業(yè)務(wù)監(jiān)管人員、部門負(fù)責(zé)人、主管局長(zhǎng)或局長(zhǎng)三級(jí)審批）和集體審議制度，既加強(qiáng)外匯局自身風(fēng)險(xiǎn)控制又提高了監(jiān)管效率。

（四）靈活設(shè)定區(qū)域內(nèi)主體監(jiān)管指標(biāo)和閾值，對(duì)外匯主體實(shí)施分類與“負(fù)面清單”管理相結(jié)合

遵循原則性與靈活性相結(jié)合的原則，因地制宜、科學(xué)設(shè)置主體監(jiān)測(cè)指標(biāo)?？偩忠罁?jù)主體監(jiān)管需要，設(shè)置主體監(jiān)管各項(xiàng)指標(biāo)及閾值框架。各省分局、中心支局充分考慮轄區(qū)內(nèi)，外匯收支形勢(shì)及特點(diǎn)，監(jiān)管的主要方向，靈活設(shè)定區(qū)域內(nèi)主體監(jiān)管指標(biāo)和閾值。對(duì)外匯主體實(shí)施分類管理，可參照貨物貿(mào)易外匯管理改革經(jīng)驗(yàn)，將外匯主體分為A、B、C三類。A類企業(yè)的外匯收支業(yè)務(wù)適用便利化的管理措施；B、C類企業(yè)的外匯收支業(yè)務(wù)實(shí)施審慎監(jiān)管。通過實(shí)施差別化管理，倡導(dǎo)正面激勵(lì)機(jī)制，便利合規(guī)企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)順利開展，加大對(duì)違規(guī)企業(yè)管理力度，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，引導(dǎo)企業(yè)強(qiáng)化自我約束。通過分類管理，外匯局集中監(jiān)管資源，強(qiáng)化重點(diǎn)監(jiān)測(cè)企業(yè)異常收支行為的風(fēng)險(xiǎn)防控，實(shí)現(xiàn)外匯服務(wù)與風(fēng)險(xiǎn)管理相結(jié)合的監(jiān)管目標(biāo)。B類企業(yè)實(shí)行“負(fù)面清單”及額度管理，外匯局依據(jù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，在業(yè)務(wù)上加以限制。舉例說明：如企業(yè)核查期內(nèi)貿(mào)易信貸報(bào)告較多，經(jīng)核查無合理解釋，可列入“負(fù)面清單”，超長(zhǎng)期限的預(yù)收、預(yù)付、延期收款、延期付款等業(yè)務(wù)限辦。銀行貿(mào)易融資規(guī)模過大，與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模、實(shí)際融資需求不匹配，存在較大風(fēng)險(xiǎn)，外匯局可設(shè)置貿(mào)易融資額度，降低風(fēng)險(xiǎn)。通過“一對(duì)一”個(gè)性化“負(fù)面清單”及額度管理，促使企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)。打破貨物貿(mào)易外匯管理對(duì)B、C類企業(yè)分類監(jiān)管期一年的硬性規(guī)定，根據(jù)企業(yè)對(duì)外匯管理的應(yīng)對(duì)措施，靈活設(shè)定監(jiān)管期限及分類管理措施。如果企業(yè)能積極調(diào)整業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)，風(fēng)險(xiǎn)可控，可恢復(fù)為A類企業(yè)。如果企業(yè)消極應(yīng)對(duì)，可降為C類企業(yè)。對(duì)C類企業(yè)實(shí)施“負(fù)面清單”和事前逐筆審批管理。如企業(yè)限辦超長(zhǎng)期限貿(mào)易信貸、貿(mào)易融資、轉(zhuǎn)口貿(mào)易收支等業(yè)務(wù)，“負(fù)面清單”外的業(yè)務(wù)，事前逐筆到外匯局審批等，加大對(duì)惡意違規(guī)企業(yè)的懲戒。endprint