李 哲，蘇 楠

(中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038)

發(fā)揮舉國(guó)體制的優(yōu)勢(shì)推動(dòng)科技創(chuàng)新，是新中國(guó)成立以來(lái)重大科技活動(dòng)組織實(shí)施的重要經(jīng)驗(yàn)，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下開(kāi)展重大科技創(chuàng)新任務(wù)的有力保障?！秶?guó)家“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》提出，加快建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合的新型舉國(guó)體制?！蛾P(guān)于深化科技體制改革加快國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見(jiàn)》也明確要求，注重發(fā)揮新型舉國(guó)體制在實(shí)施國(guó)家科技重大專(zhuān)項(xiàng)中的作用。本文就市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下新型舉國(guó)體制的內(nèi)涵、特點(diǎn)、制度框架等問(wèn)題進(jìn)行研究探討。

1 舉國(guó)體制概念:傳統(tǒng)、泛化到現(xiàn)代

1.1 傳統(tǒng)舉國(guó)體制

舉國(guó)體制一詞最早被用來(lái)概括我國(guó)體育界的工作體系和運(yùn)行機(jī)制，用于統(tǒng)一動(dòng)員和調(diào)配全國(guó)資源來(lái)奪取比賽運(yùn)動(dòng)的好成績(jī)［1］。舉國(guó)體制也存在于國(guó)防建設(shè)、突發(fā)事件應(yīng)急處理、重大工程建設(shè)等眾多領(lǐng)域，如“兩彈一星”、抗瘧藥物研制、載人航天工程等。

舉國(guó)體制在科技領(lǐng)域也被世界各國(guó)廣泛采用，如美國(guó)的曼哈頓計(jì)劃、日本的第五代計(jì)算機(jī)研制等重大研發(fā)［2］。多國(guó)政府共同參與的國(guó)際大科學(xué)工程和計(jì)劃也逐漸增多，如人類(lèi)基因組計(jì)劃、伽利略計(jì)劃、國(guó)際空間站計(jì)劃和ITER計(jì)劃等。

1.2 舉國(guó)體制的泛化

基于過(guò)去的成功，各界對(duì)舉國(guó)體制存在著一種泛化的傾向，即認(rèn)為“集中力量辦大事”就能辦成事，但舉國(guó)體制有其特殊性、適應(yīng)性和局限性。從本質(zhì)上看，舉國(guó)體制是一種為保證國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，由國(guó)家行政力量集中配置資源的組織制度安排，其特殊性在于資源組織的政府性，優(yōu)勢(shì)在于能將有限的資源快速向戰(zhàn)略目標(biāo)領(lǐng)域動(dòng)員和集中。

這種特殊性也決定了其實(shí)施面臨的局限性。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件的資源配置中，政府處于資源配置的主導(dǎo)地位，在宏觀和微觀方面發(fā)揮調(diào)控資源配置的職能;在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的資源配置中，企業(yè)處于資源配置的主導(dǎo)地位。舉國(guó)意味著權(quán)力的集中，而市場(chǎng)意味著權(quán)力的分散，兩種方式對(duì)資源配置都有邊界和限制條件。一方面，不能片面地理解舉國(guó)體制是類(lèi)似“計(jì)劃”的方式，忽視市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用［3］。另一方面，也要利用政府在資源配置方面的行政手段和政策設(shè)計(jì)，引導(dǎo)資源的優(yōu)化配置。

1.3 新型舉國(guó)體制

改革開(kāi)放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和科技管理體制、對(duì)外開(kāi)放合作等方面都發(fā)生了變化，企業(yè)自身研發(fā)能力和參與公共研發(fā)活動(dòng)的意識(shí)也明顯提高［4］。在新的環(huán)境條件下，舉國(guó)體制在科技重大專(zhuān)項(xiàng)、三峽工程建設(shè)、高速鐵路科技創(chuàng)新等方面也取得了良好效果，在政府作用、項(xiàng)目管理和范圍領(lǐng)域方面與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的舉國(guó)體制也有所區(qū)別(見(jiàn)表1)。

表1 新型舉國(guó)體制與傳統(tǒng)舉國(guó)體制的比較

(1)從行政配置資源為主到市場(chǎng)配置資源為主。在新型舉國(guó)體制下，政府對(duì)資源的控制范圍、手段和方式都與以往舉國(guó)體制有所不同。首先，新型舉國(guó)體制下政府更多地在“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域替代市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的有效配置。第二，在資源配置手段方面，企業(yè)是科技項(xiàng)目的參與主體，政府與之不具有行政隸屬關(guān)系，委托代理關(guān)系依靠契約或協(xié)議的實(shí)現(xiàn)。第三，在參與方式方面，政府主要發(fā)揮引導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，通過(guò)發(fā)起項(xiàng)目和制定政策引導(dǎo)創(chuàng)新資源向目標(biāo)方向集中。第四，在國(guó)際合作方面，政府需要制定與國(guó)際慣例相協(xié)調(diào)的科技創(chuàng)新政策［5］，吸引國(guó)際創(chuàng)新資源參與重大科技創(chuàng)新活動(dòng)。

(2)從產(chǎn)品導(dǎo)向到商品導(dǎo)向。新型舉國(guó)體制支持項(xiàng)目的性質(zhì)也有所變化。第一，在目標(biāo)導(dǎo)向上，以往舉國(guó)體制的目標(biāo)具有政治導(dǎo)向，通常是帶有國(guó)家目標(biāo)的政治任務(wù)，政府也是項(xiàng)目產(chǎn)出的唯一用戶(hù)，而新型舉國(guó)體制的目標(biāo)具有市場(chǎng)導(dǎo)向，注重項(xiàng)目的技術(shù)前景和市場(chǎng)價(jià)值，產(chǎn)出也將面對(duì)眾多市場(chǎng)用戶(hù)。第二，在項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)收益方面，以往舉國(guó)體制的產(chǎn)品不直接面向市場(chǎng)，但新型舉國(guó)體制則緊密結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大需求，不僅為參與單位帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收益，而且通過(guò)提高經(jīng)濟(jì)效益和促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造了巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

(3)從注重目標(biāo)實(shí)現(xiàn)到注重制度設(shè)計(jì)。兩種舉國(guó)體制在組織運(yùn)行方面包括以下不同。第一，在資金來(lái)源上，新型舉國(guó)體制較以往舉國(guó)體制具有更多渠道，除了政府財(cái)政投入外，還引導(dǎo)社會(huì)資金共同參與。第二，運(yùn)行機(jī)制上，新型舉國(guó)體制引入了市場(chǎng)機(jī)制，例如通過(guò)嚴(yán)格的招投標(biāo)制度，遴選項(xiàng)目承擔(dān)單位。第三，與以往舉國(guó)體制項(xiàng)目的一次性不同，新型舉國(guó)體制不斷引入項(xiàng)目管理的方法，形成了常態(tài)化的管理系統(tǒng)和制度體系，例如重大科技專(zhuān)項(xiàng)形成了由管理規(guī)定、資金管理辦法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理規(guī)定、驗(yàn)收管理辦法等一系列管理制度構(gòu)成的管理體系。

2 舉國(guó)體制的案例比較

國(guó)家科技重大專(zhuān)項(xiàng)與國(guó)外組織實(shí)施重大科技計(jì)劃具有相似性，可從項(xiàng)目決策、項(xiàng)目責(zé)任、研發(fā)組織、利益分配、預(yù)算與成本控制、進(jìn)入與退出等方面進(jìn)行比較分析(見(jiàn)表2)。

第一，項(xiàng)目決策，具有跨部門(mén)、跨領(lǐng)域的協(xié)調(diào)機(jī)制，能夠從技術(shù)先進(jìn)性、經(jīng)濟(jì)效益、運(yùn)營(yíng)管理等角度進(jìn)行全方位、多層次的評(píng)估［6］。例如ITER計(jì)劃對(duì)選址、費(fèi)用、采購(gòu)責(zé)任等方面進(jìn)行了多輪談判。

第二，項(xiàng)目責(zé)任方面，重大專(zhuān)項(xiàng)以相關(guān)部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)為主，部分領(lǐng)域成立了新的企業(yè)，由其對(duì)技術(shù)和產(chǎn)品進(jìn)行集成。國(guó)外的重大項(xiàng)目往往成立具有獨(dú)立法人資格的實(shí)體機(jī)構(gòu)，由承擔(dān)項(xiàng)目的運(yùn)行管理責(zé)任，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)。

第三，研發(fā)組織方面，重大專(zhuān)項(xiàng)以課題、項(xiàng)目為基本單位，以國(guó)內(nèi)研發(fā)機(jī)構(gòu)為主組織研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行研發(fā)。ITER等計(jì)劃以工程目標(biāo)為導(dǎo)向的研發(fā)分包體系，通過(guò)采購(gòu)包的方式采取認(rèn)購(gòu)、委托和招標(biāo)等多種形式向全球采購(gòu)［7］。

第四，利益分配方面，重大專(zhuān)項(xiàng)承擔(dān)單位對(duì)項(xiàng)目(課題)形成的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，有向國(guó)內(nèi)其他單位有償或無(wú)償許可實(shí)施的義務(wù)，各類(lèi)成果遵照國(guó)家成果轉(zhuǎn)化等管理規(guī)定。伽利略等計(jì)劃管理機(jī)構(gòu)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式獲得收益，企業(yè)則可以通過(guò)投資項(xiàng)目等方式，在項(xiàng)目商業(yè)化后獲得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)［8］。

第五，預(yù)算與成本控制方面，重大專(zhuān)項(xiàng)組織承擔(dān)單位財(cái)務(wù)部門(mén)會(huì)同科技管理部門(mén)編制總預(yù)算和年度預(yù)算，預(yù)算一般不予調(diào)整。ITER成員國(guó)代表大會(huì)就像股份公司的股東大會(huì)一樣，聽(tīng)取和審議總干事年度工作報(bào)告，以及未來(lái)的工作安排和預(yù)算。

第六，在績(jī)效評(píng)價(jià)方面，重大專(zhuān)項(xiàng)、美國(guó)先進(jìn)技術(shù)發(fā)展計(jì)劃(ATP)等在實(shí)施期間都定期組織實(shí)施情況的評(píng)估，除技術(shù)指標(biāo)外，也關(guān)注技術(shù)成果商業(yè)化的比例和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。

第七，在進(jìn)入與退出方面，重大專(zhuān)項(xiàng)以項(xiàng)目立項(xiàng)、驗(yàn)收等為進(jìn)入與退出的主要方式，ITER計(jì)劃等在合作研發(fā)基礎(chǔ)上也采取了股權(quán)管理的方式。

第八，政策激勵(lì)方面，各行業(yè)、各地方從稅收減免、配套資金等方面進(jìn)行了研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化的支持，國(guó)外新能源汽車(chē)、屋頂光伏等計(jì)劃通過(guò)降低行政壁壘、擴(kuò)大新產(chǎn)品示范等方式，營(yíng)造更加成熟的商業(yè)環(huán)境。

表2 國(guó)家科技重大專(zhuān)項(xiàng)與國(guó)內(nèi)外案例的比較

3 構(gòu)建新型舉國(guó)體制的組織制度

對(duì)于采取舉國(guó)體制組織實(shí)施的重大科技任務(wù)，建議以現(xiàn)有科技創(chuàng)新政策為基礎(chǔ)，在項(xiàng)目決策、責(zé)任、研發(fā)組織、利益分配等方面建立形成對(duì)應(yīng)的管理機(jī)制，更充分體現(xiàn)舉國(guó)體制的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。

3.1 項(xiàng)目決策機(jī)制:基于技術(shù)成熟度、經(jīng)濟(jì)效益等開(kāi)展綜合論證

重大任務(wù)的提出，需要集成科技、產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、投資、社會(huì)發(fā)展等各個(gè)領(lǐng)域的需求。重大科技任務(wù)要符合國(guó)家戰(zhàn)略需求，總體目標(biāo)明確具體，有較好的前期研究基礎(chǔ)和發(fā)展前景，有望在明確的時(shí)間范圍內(nèi)取得重大突破和顯著成效。論證重大任務(wù)，需要基于明確的成果產(chǎn)出，對(duì)國(guó)內(nèi)外技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)與競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，專(zhuān)利、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的布局，不同技術(shù)路線(xiàn)的優(yōu)劣，技術(shù)經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行具體分析和判斷。

3.2 項(xiàng)目責(zé)任機(jī)制:結(jié)合法人責(zé)任制等措施，建立項(xiàng)目經(jīng)理制度

依托國(guó)家科技計(jì)劃管理的法人責(zé)任制經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于重大項(xiàng)目分解形成的一級(jí)任務(wù)，面向全球招募不同的項(xiàng)目經(jīng)理人。對(duì)項(xiàng)目經(jīng)理人賦予更大權(quán)限的經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理權(quán)，由項(xiàng)目經(jīng)理人決定下一級(jí)任務(wù)的分解，實(shí)行質(zhì)量、安全、進(jìn)度、成本管理，負(fù)責(zé)過(guò)程管理中的組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督作用。項(xiàng)目經(jīng)理人就本任務(wù)包對(duì)重大項(xiàng)目負(fù)最終責(zé)任。

3.3 研發(fā)組織機(jī)制:體現(xiàn)以技術(shù)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的分工

通過(guò)實(shí)施方案集成凝練重大技術(shù)系統(tǒng)。項(xiàng)目應(yīng)遴選具有全局性帶動(dòng)性的核心關(guān)鍵技術(shù)，力爭(zhēng)重點(diǎn)突破。凝練形成明確具體的重大產(chǎn)品(工程)，或關(guān)鍵共性技術(shù)的突破及集成應(yīng)用示范，選擇適于以重大項(xiàng)目和重大工程的方式組織實(shí)施的重大戰(zhàn)略任務(wù)。

明確關(guān)鍵、可量化的指標(biāo)，形成易于分工的指標(biāo)體系。對(duì)突破關(guān)鍵技術(shù)所具備的基礎(chǔ)條件、已完成的相關(guān)研究及成果水平等進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，凝練提出需突破的關(guān)鍵技術(shù)、技術(shù)難點(diǎn)，明確產(chǎn)業(yè)化的解決途徑。任務(wù)分解制定配套的任務(wù)目標(biāo)分解圖，明確任務(wù)間的關(guān)聯(lián)度和在創(chuàng)新鏈上的分布。

3.4 利益分配機(jī)制:基于股權(quán)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)利益分享

運(yùn)用市場(chǎng)化的運(yùn)作方式，建立企業(yè)直接投資渠道，由企業(yè)以股份投入的方式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大部件生產(chǎn);鼓勵(lì)采取包括科技成果作價(jià)入股在內(nèi)的多種股權(quán)激勵(lì)方式，鼓勵(lì)采取多元化投資方式吸引社會(huì)資金共同投資，投資企業(yè)通過(guò)后期的運(yùn)營(yíng)權(quán)限獲得商業(yè)收益。

推進(jìn)以股權(quán)為基礎(chǔ)的財(cái)政投入方式。依托科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金階段參股的經(jīng)驗(yàn)，在重大項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中利用股權(quán)紐帶引導(dǎo)創(chuàng)投機(jī)構(gòu)為中小微企業(yè)提供融資和增值服務(wù)。

3.5 預(yù)算與成本控制機(jī)制:完善科技預(yù)算制度，實(shí)施成本為中心的過(guò)程控制

完善形成更適合舉國(guó)體制的科技預(yù)算管理制度。重大任務(wù)確定后，需制定對(duì)應(yīng)的、實(shí)施時(shí)間明確的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃(計(jì)劃)報(bào)人大審批。對(duì)于審批通過(guò)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃(計(jì)劃)，財(cái)政部門(mén)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)渠道，納入年度財(cái)政預(yù)算實(shí)施至專(zhuān)項(xiàng)結(jié)束。

通過(guò)工程化的管理進(jìn)行成本控制。在工程化的任務(wù)分解基礎(chǔ)上，將成本管理納入考核因素。各級(jí)項(xiàng)目經(jīng)理對(duì)科技活動(dòng)本身、項(xiàng)目實(shí)施規(guī)模及其所耗資源數(shù)量、項(xiàng)目活動(dòng)所耗資源價(jià)格等不確定性進(jìn)行分析和管理。在保證進(jìn)度和質(zhì)量的前提下，采取組織措施、經(jīng)濟(jì)措施、技術(shù)措施等把成本控制在計(jì)劃范圍內(nèi)，并尋求最大程度的成本節(jié)約。

3.6 績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制:進(jìn)行從研發(fā)到市場(chǎng)效益的全周期績(jī)效評(píng)價(jià)

對(duì)面向市場(chǎng)應(yīng)用的重大科技任務(wù)實(shí)行全周期的績(jī)效評(píng)價(jià)，形成從研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化到市場(chǎng)效益的閉環(huán)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)系統(tǒng)。在項(xiàng)目過(guò)程管理和評(píng)估基礎(chǔ)上，依托科技項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)價(jià)和重大成果產(chǎn)出導(dǎo)向的科技評(píng)價(jià)試點(diǎn)，以第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)為主體，吸收科技、經(jīng)濟(jì)等各領(lǐng)域參與，形成分階段的重大任務(wù)評(píng)價(jià)制度。對(duì)于實(shí)施期間有社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的任務(wù)，以綜合評(píng)價(jià)結(jié)果調(diào)整和確定未來(lái)下一步支持方向和投入力度。對(duì)于實(shí)施期間難以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的重點(diǎn)任務(wù)，在完成后一定期限內(nèi)開(kāi)展跟蹤評(píng)價(jià)。

3.7 進(jìn)入與退出機(jī)制:探索以商業(yè)合同為基礎(chǔ)的采購(gòu)制度

明確企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)參與重大任務(wù)的準(zhǔn)入條件，除了通過(guò)項(xiàng)目申請(qǐng)等科技管理渠道外，建議考慮以商業(yè)合作的方式，由項(xiàng)目經(jīng)理對(duì)成熟的技術(shù)或產(chǎn)品進(jìn)行商業(yè)采購(gòu)。對(duì)于參與研發(fā)或投資的企業(yè)，其權(quán)責(zé)、任務(wù)、功能要具備清晰的規(guī)定。對(duì)于未履行合約的任務(wù)承擔(dān)單位，按商業(yè)違約追究其經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任。

3.8 政策激勵(lì)機(jī)制:進(jìn)行一體化政策設(shè)計(jì)，提供明確的市場(chǎng)信號(hào)

對(duì)于采取舉國(guó)體制實(shí)施的重大項(xiàng)目，需要在已有創(chuàng)新政策基礎(chǔ)上，從供給、需求、稅收、獎(jiǎng)勵(lì)等方面進(jìn)行系統(tǒng)的政策設(shè)計(jì)，從基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)模式、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面協(xié)調(diào)推進(jìn)，降低新興技術(shù)和產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)的門(mén)檻，縮短從技術(shù)成果、產(chǎn)品到商品的生命周期，形成對(duì)企業(yè)、用戶(hù)的明確市場(chǎng)信號(hào)和市場(chǎng)預(yù)期。

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