嚴(yán)碧華

圍繞貧困戶(hù)而展開(kāi)的精準(zhǔn)扶貧，最終成效需要機(jī)制來(lái)約束，考核機(jī)制創(chuàng)新承擔(dān)了這一任務(wù)。

“精準(zhǔn)識(shí)別是基礎(chǔ)，精準(zhǔn)扶貧是過(guò)程，而精準(zhǔn)考核則督導(dǎo)扶貧過(guò)程促成效，三者唇齒相依。” 11月15日，北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院教授、中國(guó)扶貧研究中心主任張琦向《民生周刊》記者表示，新的考核機(jī)制增加了扶貧成效的權(quán)重，同時(shí)，加大了對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)環(huán)境保護(hù)方面的力度。此外，亦明確了貧困縣的退出機(jī)制。

受訪專(zhuān)家指出，從某種意義上說(shuō)，新的扶貧機(jī)制將貧困縣推向了“十字路口”。

考核扶貧成效

多位地方扶貧系統(tǒng)干部在受訪時(shí)表示，新的考核機(jī)制激發(fā)了其參與扶貧的積極性。

今年下半年，湖南省邵陽(yáng)市里下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)2014年績(jī)效考核評(píng)估指標(biāo)的通知》，將貧困人口脫貧、增加貧困群眾收入、提高貧困人口素質(zhì)、貧困農(nóng)戶(hù)危房改造等指標(biāo)列為各縣市區(qū)績(jī)效考核重要內(nèi)容，嚴(yán)格考核，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。

《民生周刊》記者采訪獲悉，緊隨其后，各扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣（即傳統(tǒng)意義上的國(guó)家級(jí)貧困縣）也按照《意見(jiàn)》提出的由主要考核地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核扶貧開(kāi)發(fā)工作成效轉(zhuǎn)變要求，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂了扶貧開(kāi)發(fā)工作責(zé)任狀，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)從組織領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、具體工作落實(shí)和工作管理進(jìn)行全方位考核。

邵陽(yáng)市扶貧辦副主任肖洪照向《民生周刊》記者表示，增加對(duì)扶貧成效進(jìn)行考核，扶貧辦的意見(jiàn)自然由此變得重要，縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)扶貧工作也開(kāi)始重視?！耙粋€(gè)明顯的區(qū)別的，現(xiàn)在我們?nèi)タh里調(diào)研扶貧工作，縣主要領(lǐng)導(dǎo)只要在，基本都會(huì)參與座談?！?/p>

邵陽(yáng)市這份通知是基于此前中央和湖南省下發(fā)的關(guān)于創(chuàng)新扶貧機(jī)制等文件。

2013年12月18日，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》。在這份《意見(jiàn)》中明確，改進(jìn)貧困縣考核機(jī)制，由主要考核地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核扶貧開(kāi)發(fā)工作成效轉(zhuǎn)變，對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數(shù)量作為主要指標(biāo)，引導(dǎo)貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部把工作重點(diǎn)放在扶貧開(kāi)發(fā)上。

《意見(jiàn)》同時(shí)明確，中央有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)指導(dǎo)，各省（自治區(qū)、直轄市）制定具體考核評(píng)價(jià)辦法，并在試點(diǎn)基礎(chǔ)上全面推開(kāi)。在實(shí)施時(shí)，由中央組織部、國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等負(fù)責(zé)。

今年2月27日，湖南省委、省政府印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的實(shí)施意見(jiàn)》。

《意見(jiàn)》重申，按照中央組織部《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》和國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組《扶貧開(kāi)發(fā)工作考核辦法（試行）》的要求，進(jìn)一步完善考核指標(biāo)，健全考核機(jī)制，由主要考核貧困地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核扶貧開(kāi)發(fā)工作成效轉(zhuǎn)變，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數(shù)量作為主要指標(biāo)，引導(dǎo)貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部把工作重點(diǎn)放在扶貧開(kāi)發(fā)上。

實(shí)施單位則對(duì)應(yīng)為湖南省委組織部、湖南省委政研室、湖南省扶貧辦、湖南省統(tǒng)計(jì)局等。

記者查閱資料獲悉，2014年上半年，針對(duì)扶貧機(jī)制創(chuàng)新，各省、市密集出臺(tái)文件，且進(jìn)一步細(xì)化。

張琦長(zhǎng)期關(guān)注扶貧，曾多次前往貴州、湖南等貧困地區(qū)調(diào)研?！百F州一些貧困縣已經(jīng)開(kāi)始按照扶貧成效來(lái)考核。”

中國(guó)人民大學(xué)反貧困問(wèn)題研究中心主任汪三貴持相近觀點(diǎn)?！案倪M(jìn)貧困縣考核機(jī)制無(wú)疑將引導(dǎo)貧困地區(qū)黨政干部把工作重點(diǎn)放在解決貧困問(wèn)題上，而不是盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！?/p>

王三貴指出，長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)貧困地區(qū)的官員來(lái)說(shuō)，扶貧開(kāi)發(fā)只是一般性的工作，并不占據(jù)最重要的地位。改革考核機(jī)制后，有助于把扶貧資源真正用在扶貧開(kāi)發(fā)上。

在張琦看來(lái)，完善考核機(jī)制，有利于貧困縣集中解決貧困縣最突出問(wèn)題，為精準(zhǔn)扶貧機(jī)制等其他扶貧機(jī)制創(chuàng)新提供有力的保障和重要推動(dòng)力。“尤其是目前建檔立卡工作基本完成，精準(zhǔn)幫扶責(zé)任確定，扶貧脫貧責(zé)任考核有了依據(jù)?！?/p>

“當(dāng)然，仍需進(jìn)一步完善和健全貧困縣考核管理組織體系和貧困縣考核工作流程和管理方案，為保證貧困縣考核機(jī)制的落實(shí)，需不斷完善與貧困縣考核機(jī)制相匹配的監(jiān)督機(jī)制?！睆堢f(shuō)。

注重生態(tài)保護(hù)

前文提到的文件明確，對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。

這讓一些貧困地區(qū)干部長(zhǎng)出了一口氣，因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)與扶貧兩項(xiàng)工作難以兼顧，有時(shí)甚至互相矛盾。

一貧困縣主要領(lǐng)導(dǎo)向《民生周刊》記者坦言，貧困縣往往各方面資源要素較差，招商引資缺乏吸引力，成效往往不足，最終發(fā)展經(jīng)濟(jì)乏力。在唯GDP的背景下，窮盡一切手段，全民招商，引來(lái)的卻可能是重污染企業(yè)?！吧侠U利稅不多，環(huán)境污染卻嚴(yán)重，老百姓怨聲載道?！?/p>

在生態(tài)環(huán)保日益嚴(yán)峻的背景下，這些貧困地區(qū)的干部也在反思這樣做值不值。

今年全國(guó)兩會(huì)期間，湘西自治州州長(zhǎng)郭建群向《民生周刊》記者表示，像湘西這種地區(qū)，此前因?yàn)榻煌ú槐悖l(fā)展緩慢，但生態(tài)環(huán)境優(yōu)美?！盀楸Ｗo(hù)好青山綠水，我們寧可犧牲GDP，近年來(lái)大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)?！?/p>

專(zhuān)家指出，考核方式的轉(zhuǎn)變，顯然更利于湘西這樣的貧困地區(qū)真正做好生態(tài)保護(hù)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，過(guò)往的劣勢(shì)反而可能成為優(yōu)勢(shì)。

建退出機(jī)制

新的機(jī)制除了指向扶貧成效和生態(tài)保護(hù)外，同時(shí)還指向了貧困縣退出機(jī)制。

貧困縣建豪華建筑、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣卻頭戴貧困縣帽子……這些被稱(chēng)之為貧困縣亂象，近年來(lái)引發(fā)熱議。

從1986年第一次開(kāi)始制定貧困縣名單，截至目前出了四份名單。2012年公布的“國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣”名單，592個(gè)縣市入圍，去年被媒體報(bào)道建豪華辦公樓的黑龍江省海倫市（縣級(jí)市）亦在其中。

海倫市政府工作報(bào)告的數(shù)據(jù)顯示，該市在“十一五”末（即2010年）時(shí)，是一個(gè)農(nóng)民年人均純收入6695元，年均增速高達(dá)19.5%的小康縣。

蹊蹺的是，2010年11月申報(bào)貧困縣時(shí)，海倫市的財(cái)政數(shù)據(jù)卻變?yōu)槿修r(nóng)村貧困人口近17萬(wàn)人，70%的農(nóng)戶(hù)靠借貸、借款維持生產(chǎn)生活，年人均純收入不足1300元?？鄢藛T工資和上繳后，全市財(cái)政收入虧損高達(dá)3.5億元。

同樣受到質(zhì)疑的還有云南的富源縣，其同樣躋身于592個(gè)國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣名單。

而2012年富源縣政府工作報(bào)告顯示，2011年全縣生產(chǎn)總值133.7億元，財(cái)政總收入29.4億元、地方財(cái)政一般預(yù)算收入10.3億元，農(nóng)民人均純收入5210元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入21255元。

此前，新華社對(duì)照“592個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣名單”和“百?gòu)?qiáng)縣”榜單，竟發(fā)現(xiàn)有17個(gè)屬于“國(guó)貧縣”。

國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣的確立有三重要標(biāo)準(zhǔn)，分別是人均GDP、人均財(cái)政收入和農(nóng)民人均收入。

一些地方政府干部透露，頭戴兩頂帽子的秘訣就是將人口模糊化處理，如果要評(píng)百?gòu)?qiáng)縣，就可以減掉幾萬(wàn)農(nóng)村人口，人均收入就高了；如果評(píng)貧困縣，可以再加上幾萬(wàn)人口，拉低人均收入，就可以達(dá)到貧困縣標(biāo)準(zhǔn)了。

這些顯然引起了有關(guān)部門(mén)的重視。

10月14日，“扶貧日”新聞發(fā)布會(huì)在京召開(kāi)。國(guó)務(wù)院扶貧辦黨組成員、副主任鄭文凱出席發(fā)布會(huì)。

發(fā)布會(huì)上至少透露兩個(gè)信息，一是將每年的10月17日定為扶貧日；二是明確將推行貧困縣退出機(jī)制。

上述文件亦明確，研究建立重點(diǎn)縣退出機(jī)制，建立扶貧開(kāi)發(fā)效果評(píng)估體系。

11月15日，中國(guó)扶貧開(kāi)會(huì)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)林嘉騋在接受《民生周刊》記者采訪時(shí)表示，頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)有了，下一步關(guān)鍵需要完善和落實(shí)。在他看來(lái)，針對(duì)貧困縣的退出需要有激勵(lì)機(jī)制。

張琦主持國(guó)家“十三五”規(guī)劃前期研究重大課題，即“十三五”完善扶貧脫貧機(jī)制研究工作，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是貧困縣考核機(jī)制創(chuàng)新研究。

“需建立和完善貧困縣扶貧開(kāi)發(fā)激勵(lì)懲罰機(jī)制，比如可先建立貧困縣退出‘摘帽不摘政策’獎(jiǎng)勵(lì)措施試點(diǎn)?！彼硎荆狈ν顺鰴C(jī)制，帶來(lái)扶貧脫貧資金使用負(fù)面效應(yīng)和影響。

據(jù)介紹，目前退出機(jī)制已經(jīng)具備了制度、經(jīng)濟(jì)和配套等基礎(chǔ)條件。但他坦言，因?yàn)闋可婷鎻V，貧困縣退出目前還只是一個(gè)方向，要真正實(shí)施還有很長(zhǎng)的路要走。