岳振+王鐵清

8月12日，貴州省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革工作現(xiàn)場會在黔南州獨山縣召開。會議旨在貫徹落實省委、省政府戰(zhàn)略部署，借鑒黔南州鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革的經(jīng)驗和做法，督促和推進全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革工作。

黔南州鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革速度快、力度大。副省長慕德貴在現(xiàn)場會上評價說，獨山等黔南各縣市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革，讓“干部與群眾打交道多了，群眾滿意度也相應得到提高。讓我們看到了信心，必須堅定不移推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整”。

十八屆三中全會提出，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；優(yōu)化行政區(qū)劃設置、深化行政審批制度改革、完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革的“黔南經(jīng)驗”，樹起貴州省全面深化改革的一面旗幟，為貴州縣域空間布局調(diào)整探索出意義重大的改革路徑與樣本。

把鄉(xiāng)鎮(zhèn)“做大、做強、做實”

去年3月，獨山縣全面啟動鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整工作，至今已將18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并為8個，對行政村、居委會、村民小組都進行大規(guī)模撤并，經(jīng)過一段時間的運行，在資源整合、要素聚集、發(fā)展基礎、社會治理等方面都取得良好成效，形成了“以區(qū)為主、區(qū)鎮(zhèn)合一、全盤聯(lián)動、融合發(fā)展”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)新氣象。甕安縣在2012年至2013年分兩步將原來的23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整為10個鎮(zhèn)、1個鄉(xiāng)和2個街道辦事處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)新格局為甕安經(jīng)濟社會發(fā)展帶來極大活力，產(chǎn)業(yè)布局、資源配置、社會服務管理更加優(yōu)化，為加快城鎮(zhèn)化建設奠定了堅實基礎。

獨山與甕安兩縣的探索，成為整個黔南鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革的先鋒，在總結(jié)兩縣經(jīng)驗的基礎上，黔南鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革于2013年11月全面鋪開。

截至目前，全州鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、街道辦的數(shù)量從2012年初238個（鎮(zhèn)105個、鄉(xiāng)114個、街道19個）調(diào)整為了現(xiàn)在的104個（77個鎮(zhèn)、8個鄉(xiāng)、19個街道），減幅56.3%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均國土面積從110平方公里增至250平方公里，平均人口從1.8萬人左右增至4萬人左右。

黔南州州委書記龍長春介紹說，在具體撤并中，黔南州統(tǒng)籌考慮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史與文化習俗、交通條件等問題，新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應該具備“鎮(zhèn)園合一”條件，整合政府與園區(qū)行政與服務職能，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支撐，同時能夠更好提供基本公共服務。

根據(jù)黔南州的部署，縣城、街道辦事處和中心鎮(zhèn)的新組建，其人口規(guī)模至少要達到5萬人；其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新組建，人口規(guī)模要在3萬人以上，或者國土面積不少于100平方公里。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革后，新鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設按照“簡政放權、擴權強鎮(zhèn)、提升服務”的要求進行，主要采取6大政策措施，包括優(yōu)化機構設置，擴大事權、財權，加強服務能力建設，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地支持力度以及賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委更大的干部人事管理權等，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“做大、做強、做實”。

經(jīng)過撤并、調(diào)整、優(yōu)化，黔南州鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設機構由1995個減少到985個，干部總?cè)藬?shù)由11296人減少到9784人，辦公經(jīng)費由原來的1.1億元減少到0.99億元。根據(jù)黔南州新組建鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）機構設置指導方案，撤并后的新鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構分為六類，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦事機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢、政法、人民武裝及群團機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府管理的事業(yè)機構，縣級部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構，街道辦事處和產(chǎn)業(yè)園區(qū)機構。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦事機構設置為6—7個，事業(yè)機構設置為9—10個。

優(yōu)化機構設置要解決的問題，是管理層次多、行政成本高、管理效率低，資源重復浪費現(xiàn)象嚴重等。另外，就現(xiàn)實情況而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)編制少，人員進出渠道不暢，各種人才相對匱乏，與強化公共服務、加強社會治理的要求不相適應，致使發(fā)展成果難以公平地惠及廣大人民群眾。

黔南州州委副書記、州長向紅瓊介紹說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要建立副科級的社區(qū)綜合服務中心和社區(qū)服務中心，在村（社區(qū)）建立社區(qū)服務站，為群眾提供與生產(chǎn)生活密切相關的各類公益服務、便民利民服務，成為集黨務政務服務、委托代理服務、群眾工作于一體的服務平臺。建立專職或兼職代辦員隊伍，為基層群眾提供各類事務代辦、便民服務、信息服務等。

為增強行政服務能力，新鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社區(qū)綜合服務中心主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子成員兼任，可配副科長級專職副主任。社區(qū)、片區(qū)綜合服務中心的總數(shù)原則上不超過原鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的120%，凡是在中心能夠辦理的審批業(yè)務，全部進入中心集中公開辦理。

黔南州委常委、組織部部長黃偉曾帶著民政、督查室、法制辦等部門負責人暗訪社區(qū)服務中心。他發(fā)現(xiàn)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部雖然年齡偏大，不會使用電腦等現(xiàn)代辦公設備，但是他們和群眾溝通的能力很強，做群眾工作的辦法很多。從矛盾調(diào)解記錄冊中能夠看到，許多民間糾紛就是這些老同志帶頭協(xié)調(diào)化解的?！案刹康姆找庾R有了極大提高?！?/p>

在政務服務工作中，“老百姓辦事兒，能跑一趟的，一定不能讓他們跑兩趟”。黃偉說，一些事項的辦理如養(yǎng)老、農(nóng)村合作醫(yī)療等需要蓋章，但一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)某項工作只有一個印章，即使在某個片區(qū)服務中心辦好了前期手續(xù)，但是有時候還會因為要到綜合服務中心蓋章而拖延時間，群眾需要再跑第二趟。為解決這個問題，黔南州要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取“一模多印”措施，每個服務中心都有不同編號的同類業(yè)務印章，方便群眾辦事，真正實現(xiàn)了“一站式服務”。

向鄉(xiāng)鎮(zhèn)“還權、放權、授權”

在龍里縣，新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)服務中心（群眾工作中心）和社區(qū)服務站（點），開設了建設、財政、國土、民政、計生、農(nóng)林等相關單位辦事服務窗口，承接相關部門的部分審批權和縣政府服務中心的相關職能，方便群眾辦事。

“行政服務類事權全放快放、非行政許可類多放、行政許可類穩(wěn)妥放、行政處罰類依法探索放。”這是黔南州鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革的“放權原則”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革中，減政放權為政府職能轉(zhuǎn)變的路徑探索打開了關鍵切入口。

簡政放權，是全面深化改革的重要任務和目標，今年2月，黔南州委、州政府在《關于深化管理體制改革促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快發(fā)展的指導意見》（下稱“指導意見”）當中，梳理出包括婚姻登記、土地規(guī)劃、餐飲服務許可、投資項目審批核準等292項法定以及委托執(zhí)行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權”，并制定出《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政區(qū)劃調(diào)整后鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權建議目錄》，希望“通過依法委托和授權，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦部分縣級經(jīng)濟社會管理權限，使之能夠適應日益繁重的經(jīng)濟社會發(fā)展任務的需要”。

以往，“權力無限小、責任無限大”以及“無權管理，出事追責”，事權與財權不匹配，是多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的切身體會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部的積極性受到一定影響，因此，事權下放是黔南鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局改革中的重要環(huán)節(jié)。

根據(jù)“指導意見”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得的審批權限分為下放（授權）和委托兩種，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展辦公室可以承接縣級投資主管部門的授權，辦理項目備案手續(xù)，城管、勞動、工商等領域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以承接縣級部門的委托職能，依法執(zhí)行行政處罰權。調(diào)整改革后，新鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得了一定的規(guī)劃建設管理權，主要集中在環(huán)保與用地許可兩個領域。在人事管理權方面，副科級干部人選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有“調(diào)整動議、初始提名”的權力。

在292項減政放權事項中，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使的有72項，授權鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織行使的有12項，法律法規(guī)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行的有4項，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職責的有121項，縣依法委托的有83項。這些權力項目中，有些之前本來就可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行的，由于人力、財力等不足以維持相關機構運行，就集中到了縣級職能部門，比如婚姻登記，而今只是強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)力量，使其有能力行使本該屬于自己的職權。黃偉說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整中的減政放權，實際上由“還權、放權、授權”構成。

行政區(qū)劃調(diào)整改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權擴大了。財權改革的原則是“財隨人走、相對獨立、分灶吃飯、自求平衡”。根據(jù)這一原則，黔南州正在積極探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫，當鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入達到5000萬元以上，就可以爭取開設金庫，或在人員、經(jīng)費上支持人民銀行增設代理機構，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)稅費分級解繳和上下級之間國庫資金往來調(diào)撥等收支核算。在國稅、地稅分別達到500萬元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)國稅、地稅征管機構，對稅收實行屬地管理。在財政收支的劃分上，按事權與財權相統(tǒng)一原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣市可以合理劃分兩級固定收入和分享收入。

龍長春介紹說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整后，黔南州鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入由原來的20.7億元增加到28億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權得到進一步加強。

增強“動力、能力、吸引力”

小鄉(xiāng)鎮(zhèn)難成“大經(jīng)濟”，省委書記趙克志多次強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)格局對于經(jīng)濟發(fā)展的重要性。他強調(diào)，2014年要力爭全面完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作。之所以需要“大鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，是因有一定規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、升級提供支撐，才能為要素聚集提供良好平臺，形成招商引資的吸引力。

龍長春認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革不是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行簡單的撤并、區(qū)域的整合、人口和資源的疊加，而是通過改革，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大的管理職能，切實增強經(jīng)濟發(fā)展、社會管理能力以及提升公共服務水平，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)生發(fā)展動力。

向紅瓊說，長期以來，黔南州鄉(xiāng)鎮(zhèn)格局制約了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設進程，影響了全州“一圈兩翼”經(jīng)濟發(fā)展新格局。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務群眾的能力、統(tǒng)籌發(fā)展的能力、維護穩(wěn)定的能力得到進一步增強。

黔南州副州長胡曉劍在全州民政重點工作推進會上指出：調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃，對于黔南在新的更高起點上優(yōu)化基層行政構架、促進資源合理配置、統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，都具有十分重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，使行政管理體制進一步優(yōu)化，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展能力進一步增強，經(jīng)濟發(fā)展方式進一步轉(zhuǎn)變，服務群眾水平進一步提升。

龍長春用立足“破解三個難題”來闡釋推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革的重要性與必要性。首先是破解管理體制難題。上世紀90年代的“撤區(qū)并鄉(xiāng)”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小、人口少、布局散，事業(yè)編制不足，如今，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構出現(xiàn)“空殼化”，“一人所”現(xiàn)象十分突出，以致社會管理、公共服務缺位。區(qū)劃調(diào)整改革有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局的優(yōu)化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的擴大以及人力資源的整合，順應時代發(fā)展，建立起與市場經(jīng)濟相適應的行政管理體制機制。

其次是破解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌難題。1991年以來，黔南州3萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占到鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的82.7%，國土面積在100平方公里以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占到鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的44.28%?！靶姓^(qū)劃不科學，鄉(xiāng)鎮(zhèn)太小，要素資源難以聚集，致使多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主發(fā)展能力太弱，無法實現(xiàn)集約發(fā)展甚至根本就不管發(fā)展?！比绱司蛯е虑现莩青l(xiāng)二元結(jié)構矛盾突出，城鎮(zhèn)化水平較低，城鄉(xiāng)居民收入差距、區(qū)域發(fā)展差距逐漸擴大。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革，“通過減少農(nóng)民富裕農(nóng)民，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)做強鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推動‘鎮(zhèn)園合一”，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

最后是破解公共服務難題。龍長春說，黔南是典型的欠發(fā)達地區(qū)，各種優(yōu)勢資源主要集中在縣城，導致農(nóng)村公共服務能力較弱、供給不足、水平較低。行政區(qū)劃調(diào)整改革的重要目的，就是辦好基礎教育，讓農(nóng)民子弟享受良好教育，搞好醫(yī)療衛(wèi)生服務，提高農(nóng)村防病治病能力，抓好文化建設，滿足農(nóng)村多元文化需求，解決養(yǎng)老問題，提高養(yǎng)老服務水平。

值得強調(diào)的是，很長時間以來，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)不抓工業(yè)、不抓園區(qū)”幾乎已成為思維定勢，工業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設因為多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益糾葛，推諉扯皮現(xiàn)象多有發(fā)生，推進園區(qū)項目建設比較艱難，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革進程中，黔南州各縣市根據(jù)當?shù)貙嶋H，推動政府與園區(qū)“兩塊牌子，一套班子”的“鎮(zhèn)園合一”，發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟，為提升發(fā)展品質(zhì)注入了新鮮的改革元素。

比如甕安縣，打破原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“各自為政”的利益格局，按照州級產(chǎn)業(yè)園區(qū)標準規(guī)劃建設5個工業(yè)園區(qū)、4個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、3個旅游產(chǎn)業(yè)園區(qū)；惠水縣通過整合資源，設立了2個開發(fā)區(qū)和6個產(chǎn)業(yè)、工業(yè)園區(qū)，“以鎮(zhèn)辦園、以園促鎮(zhèn)”，鎮(zhèn)與園區(qū)合一；獨山縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃改革中，推進“鎮(zhèn)園合一”、“區(qū)鎮(zhèn)”融合發(fā)展，形成“一城六區(qū)”帶動8個鎮(zhèn)的發(fā)展格局。

經(jīng)濟發(fā)展始終是重頭戲。黔南州委、州政府《關于加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的意見》強調(diào)，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃，可增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、增大經(jīng)濟規(guī)模，促進人流、物流、資金流、信息流的有效聚集，推動二、三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展；可促進生產(chǎn)力要素合理配置，發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟；可以加強中心鎮(zhèn)建設，增強小城鎮(zhèn)的帶動輻射能力，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，做強城鄉(xiāng)經(jīng)濟；有利于資源整合，形成發(fā)展優(yōu)勢，有利于降低成本，提高行政效率。

黔南的改革經(jīng)驗有力地說明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的科學合理調(diào)整改革，在體制機制層面，能夠使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置得到完善、管理效能得到提高；在綜合目標層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主發(fā)展能力、經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、行政服務效能等，都會較之前出現(xiàn)重大改觀。

“成績屬于過去，問題不容忽視。” 向紅瓊說，目前黔南州仍然有個別縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革工作因多方面原因沒有按州委、州政府要求的時序進度開展，工作方案制定不夠科學、群眾工作不夠深入、觀念轉(zhuǎn)變不到位等問題，需要努力把工作做得更細更實，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革在優(yōu)化縣域空間布局、促進經(jīng)濟社會發(fā)展上做出更大貢獻。（責任編輯/喻 丹）