□桑玉成 盧 雁

·學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神·

國家治理體系中的法治建設(shè)問題
——學(xué)習(xí)黨的十八屆四中全會(huì)精神的體會(huì)

□桑玉成 盧 雁

黨的十八屆四中全會(huì)把建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國家作為推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)。差不多在一年之前，黨的十八屆三中全會(huì)就全面深化改革通過決定，也提出了一個(gè)總目標(biāo)，就是“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務(wù)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。

我們今天學(xué)習(xí)黨的十八屆四中全會(huì)精神，必須把這兩個(gè)“總目標(biāo)”聯(lián)系到一起來學(xué)習(xí)，尤其是要從“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的角度，來充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)法治國家建設(shè)的重要意義。

關(guān)于兩個(gè)“總目標(biāo)”之關(guān)系的思考

就上述兩個(gè)“總目標(biāo)”的關(guān)系而言，筆者有如下認(rèn)識(shí)：

第一，推進(jìn)法治體系和法治國家建設(shè)，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。三中全會(huì)提出要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)之后，黨中央立即部署四中全會(huì)的主題，部署推進(jìn)依法治國的實(shí)際進(jìn)程，可見依法治國對于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要意義。

第二，建設(shè)法治體系和法治國家，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要組成部分。在現(xiàn)代國家治理體系中，法治建設(shè)不說是其全部內(nèi)容，也一定是其最為重要的內(nèi)容，是其最為基礎(chǔ)性的要素。同時(shí)，依法治國的程度也構(gòu)成了治理能力現(xiàn)代化的主要標(biāo)志。沒有法治體系和法治國家的建設(shè)，也就談不上國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第三，從法治建設(shè)著手，實(shí)際上表明我們在推進(jìn)政治體制改革和政治發(fā)展方面，邁開了非常重要的一步。早在改革開放之初，鄧小平同志通過對“文化大革命”的反思，認(rèn)為“文革”之所以發(fā)生，固然與毛澤東同志晚年的錯(cuò)誤有關(guān)系，但是制度問題是一個(gè)帶有根本性、長期性、穩(wěn)定性、全局性的問題，所以主張要推進(jìn)黨和國家政治制度的改革。根據(jù)鄧小平同志的構(gòu)想，要通過推進(jìn)民主政治的制度化、法制化，來完善黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)體制。可以認(rèn)為，這一次黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于推進(jìn)依法治國進(jìn)程的部署，是我們黨推進(jìn)政治體制改革和政治發(fā)展的重要舉措。

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出及其意義

黨的十八屆三中全會(huì)之所以提出全面深化改革的總目標(biāo)，根據(jù)習(xí)近平同志的說法，是落實(shí)鄧小平同志當(dāng)年提出的戰(zhàn)略構(gòu)想的具體舉措。今年二月，習(xí)近平同志在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神專題研討班上對此問題作了全面的闡釋。

習(xí)近平同志指出，鄧小平同志1992年在南方談話中說：“恐怕再有三十年的時(shí)間，我們才會(huì)在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個(gè)制度下的方針、政策，也將更加定型化?！蔽覀兛梢院芮宄乜吹?，從1992年起的“再有三十年的時(shí)間”，就是到2022年，而2022年之前的十年，正是黨的十八大、十九大的兩個(gè)任期內(nèi)。這個(gè)“定型化”的任務(wù)顯然就在這兩任的領(lǐng)導(dǎo)人身上。

因此可以認(rèn)為，之所以提出這樣的總目標(biāo)，是推進(jìn)我國制度體系“定型化”的需要。在這個(gè)總目標(biāo)下，統(tǒng)領(lǐng)著經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明體制、黨的建設(shè)制度等等。

在社會(huì)主義發(fā)展史上，社會(huì)主義的制度體系尚沒有形成“定型化”的結(jié)構(gòu)。社會(huì)主義是馬克思恩格斯在批評(píng)資本主義制度的基礎(chǔ)上提出的科學(xué)構(gòu)想，盡管早期就有關(guān)于社會(huì)主義的空想學(xué)說。但是，在馬克思恩格斯那個(gè)時(shí)期，尚沒有能夠?qū)⑺麄兊臉?gòu)想付諸實(shí)踐的機(jī)遇。巴黎公社被認(rèn)為是無產(chǎn)階級(jí)政權(quán)的第一次嘗試，但是這個(gè)稚嫩的政權(quán)只存在了72天，無疑不能成為一種定型的制度模式。蘇聯(lián)的發(fā)展直到1980年代末1990年代初蘇聯(lián)東歐的劇變，宣告了社會(huì)主義在蘇聯(lián)東歐的重大挫折甚至也可以說是失敗。在這樣的背景下，社會(huì)主義還能不能走下去？這是擺在中國共產(chǎn)黨人面前的一大考驗(yàn)。中國共產(chǎn)黨人以其卓著的領(lǐng)導(dǎo)能力經(jīng)受了這樣的考驗(yàn)，領(lǐng)導(dǎo)人民在堅(jiān)持社會(huì)主義道路的前提下，積極推進(jìn)了改革開放的事業(yè)，取得了治國理政的光輝業(yè)績和經(jīng)驗(yàn)，從而具備了“定型化”的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

在中國歷史上，分分合合、歷朝變遷，總在動(dòng)蕩不安之中。在100多年之前，一些仁人志士，趁著世界性變革浪潮的到來，也到西方尋求救亡圖存的道理，但是用毛澤東的話來說，一次次地都失敗了。于是，十月革命一聲炮響，給我們送來了馬克思列寧主義，使中國共產(chǎn)黨人找到了一條正確的道路。

在之后的90多年里，我們黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民在中國這片古老的土地上，書寫了人類歷史上驚天地、泣鬼神的壯麗史詩，集中體現(xiàn)為完成和推進(jìn)了三件大事：第一件大事，我們黨緊緊依靠人民完成了新民主主義革命，實(shí)現(xiàn)了民族獨(dú)立、人民解放。第二件大事，我們黨緊緊依靠人民完成了社會(huì)主義革命，確立了社會(huì)主義基本制度。第三件大事，我們黨緊緊依靠人民進(jìn)行了改革開放新的偉大革命，開創(chuàng)、堅(jiān)持、發(fā)展了中國特色社會(huì)主義。在完成和推進(jìn)了三件大事之后，歷史的發(fā)展正在賦予中國共產(chǎn)黨去完成第四件大事的重任。這第四件大事就是：我們黨必須緊緊依靠人民，完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，在未來的一段時(shí)期，應(yīng)該是中國共產(chǎn)黨致力于推進(jìn)和完成這第四件大事的歷史關(guān)鍵時(shí)期。

習(xí)近平同志指出，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是兩個(gè)不同的概念，有相輔相成的關(guān)系，但也不是一個(gè)同步的問題。多少年來，我們已經(jīng)初步建成了中國特色的社會(huì)主義制度體系，包括了人民代表大會(huì)制度的根本政治制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度等基本政治制度，中國特色社會(huì)主義法律體系，公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，以及建立在這些制度基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制等各項(xiàng)具體制度等等，可以說已經(jīng)奠定了良好的國家治理體系。在這樣的基礎(chǔ)之上，現(xiàn)在最最重要的任務(wù)，是如何提高國家治理能力的現(xiàn)代化。

習(xí)近平同志提出了在推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的四個(gè)方面的提高：一是提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的水平；二是提高國家機(jī)構(gòu)履職能力；三是提高人民群眾依法管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)黨、國家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化；四是提高運(yùn)用中國特色社會(huì)主義制度有效治理國家的能力?？梢哉J(rèn)為，通過這樣的四個(gè)方面的提高，當(dāng)能在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面邁出實(shí)質(zhì)性的步伐。

現(xiàn)代國家治理體系的結(jié)構(gòu)分析

從一般意義上說，現(xiàn)代國家治理體系包含了復(fù)雜的結(jié)構(gòu)層次。分析這些結(jié)構(gòu)層次，當(dāng)有助于我們理解國家治理體系的一些基本方面，并以此來推進(jìn)國家治理體系的建構(gòu)和發(fā)展：

法治體系結(jié)構(gòu)。現(xiàn)代國家治理體系中最為重要的方面，就是以憲法法律所構(gòu)成的法治體系結(jié)構(gòu)。四中全會(huì)決定提出了五大體系的建構(gòu)，即完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系以及完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。這五大體系是統(tǒng)一的、立體性的有機(jī)整體，構(gòu)成了現(xiàn)代國家治理體系的法治基礎(chǔ)。

黨政關(guān)系結(jié)構(gòu)。政黨執(zhí)政是現(xiàn)代國家治理的一個(gè)基本特征，從而也是現(xiàn)代國家治理體系中的一個(gè)重要方面。在我們國家，黨政結(jié)構(gòu)形成了二元制組織體制，即在政權(quán)結(jié)構(gòu)層面以及在其他種種組織結(jié)構(gòu)的層面，存在著黨的組織和政的組織這樣的平行組織結(jié)構(gòu)。而且，這樣兩個(gè)結(jié)構(gòu)實(shí)行著不同的領(lǐng)導(dǎo)體制。黨的結(jié)構(gòu)實(shí)行的是委員會(huì)體制，行政的結(jié)構(gòu)實(shí)行的是首長制體制。如何理順這兩個(gè)結(jié)構(gòu)之間的職能權(quán)限關(guān)系，對于有效治理就具有了十分重要的意義。

政社關(guān)系結(jié)構(gòu)。政府與社會(huì)的關(guān)系問題，從來就是一個(gè)社會(huì)健康發(fā)展的重要問題，建構(gòu)一個(gè)“政社共治、官民協(xié)調(diào)”的治理格局，是現(xiàn)代國家治理體系的重要標(biāo)志。

政府職能結(jié)構(gòu)。一個(gè)有效的政府管理，一定是一個(gè)職能邊界清晰、在專化與分化基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)高度整合的管理。多少年來，我們已經(jīng)通過政府職能的調(diào)整和理順，基本上適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。但是，由于長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的痼疾，政府職能方面的問題依然存在。黨的十八大在強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí)指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的重要任務(wù)依然是理順政府與市場的關(guān)系；強(qiáng)調(diào)政府改革的首要任務(wù)，依然是理順政府職能?？梢娬毮芨母锏闹匾饬x。另一方面，我們在論及政府職能時(shí)，往往只注意到政府與社會(huì)的關(guān)系方面，而忽視了政府職能的縱向?qū)蛹?jí)分化問題。事實(shí)上，政府權(quán)力的縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)，是一個(gè)值得高度重視的問題。如何劃分并理順政府不同層級(jí)結(jié)構(gòu)的職能，是現(xiàn)代國家治理體系的重要方面，也是提高治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

推進(jìn)法治體系與法治國家建設(shè)所要解決的幾個(gè)基本問題

在學(xué)習(xí)十八屆四中全會(huì)精神的時(shí)候，我們一定要把法治建設(shè)的問題放到現(xiàn)代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體布局中進(jìn)行思考。從這個(gè)意義上說，法治的問題本質(zhì)上不僅僅是一個(gè)法學(xué)問題，而是一個(gè)政治學(xué)問題，是涉及到國家治理的關(guān)鍵性問題。如果沒有一個(gè)對現(xiàn)代政治原理和政治價(jià)值的尊重和遵循，也就沒有現(xiàn)代的法治體系和法治國家。

要推進(jìn)法治體系和法治國家建設(shè)，有以下的一些基本問題需要引起我們的高度重視。

第一，法治精神和法治信仰如何確立的問題。法治體系和法治國家的建設(shè)首先需要有對于法治精神的理解和法治信仰的確立。法治的基本精神是什么？早期資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家盧梭在闡述他的社會(huì)契約論時(shí)，說他們所主張的國家起源于社會(huì)契約這樣的一個(gè)命題，完全是一種假說，這個(gè)假說與其說是為了說明事物的真相，倒不如說是為了說明事物的性質(zhì)。正是在這樣的基礎(chǔ)上，才提出了國家、政府、法律等等的一些基本性質(zhì)，從而也提出了現(xiàn)代一些重要的政治原理和政治價(jià)值。長期以來一般認(rèn)為，法治的最為重要的精神和真諦是“統(tǒng)治者的權(quán)力具有法定的依據(jù)”。所以這里面存在一個(gè)我們現(xiàn)在所說的依法治國的“主體”問題，存在著一個(gè)是rule by law（法制）還是rule of law（法治）的問題。

第二，如何認(rèn)識(shí)法治與民主的關(guān)系問題。法治源于民主政治，沒有民主政治的實(shí)際進(jìn)程，很難有法治國家的建設(shè)。但是在現(xiàn)在的實(shí)踐中，我們一方面在強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)，另一方面社會(huì)的反民主思潮也很有市場，這對于法治體系和法治建設(shè)的推進(jìn)是極為不利的。我們認(rèn)為，民主無論如何不應(yīng)該成為有爭議的問題，近年來黨的歷次代表大會(huì)，都把發(fā)展民主政治作為我們黨治國理政的基本方向。同時(shí)，推進(jìn)法治體系和法治國家的建設(shè)，也正是推進(jìn)民主政治建設(shè)的實(shí)際步驟。

第三，如何處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治的關(guān)系問題。四中全會(huì)關(guān)于推進(jìn)依法治國的決定里說，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義的最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。在我國的政治實(shí)踐中，由于我們實(shí)際上存在著黨的組織結(jié)構(gòu)與政的組織結(jié)構(gòu)中的二元結(jié)構(gòu)體系，因而無論是在職能劃分上還是在決策體制上，都存在著需要處理好的種種復(fù)雜的關(guān)系。如果這樣的兩種體制不能正確處理和理順，那就有可能成為影響我們政治過程的因素。我們注意到，這樣的問題已經(jīng)滲透到治國理政、政府管理等等的所有領(lǐng)域、方方面面，成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要解決的基本問題。

第四，憲法法律的權(quán)威性如何得到尊重和保障的問題。在某種意義上來說，推進(jìn)依法治國的進(jìn)程，當(dāng)務(wù)之急恰恰不是如何立法的問題，而是我們既定的憲法法律的權(quán)威性如何得到尊重和保障的問題。多少年來，我們通過長期的積累，已經(jīng)建成了社會(huì)主義的憲法法律體系，但是目前所存在的關(guān)鍵性問題，恰恰正是已有的憲法法律權(quán)威性不足的問題。

（編輯 易化）

桑玉成，上海市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)黨組副書記、專職副主席，上海市政治學(xué)會(huì)會(huì)長；盧雁，東方早報(bào)社記者、澎湃新聞網(wǎng)“澎湃人物”主編）