萬瑞

摘 要：針對我國當前區(qū)域經(jīng)濟立法主要存在的缺位問題、法律沖突問題以及國際區(qū)域經(jīng)濟立法與國內區(qū)域經(jīng)濟立法的協(xié)調問題，應通過制定區(qū)域經(jīng)濟基本法、對區(qū)域經(jīng)濟立法實施立法與司法審查制度創(chuàng)新以及注重國際區(qū)域經(jīng)濟法與國內經(jīng)濟法的協(xié)調等方面來完善我國區(qū)域經(jīng)濟立法。

關鍵詞：國際區(qū)域經(jīng)濟法；國內區(qū)域經(jīng)濟法；區(qū)域經(jīng)濟立法

中圖分類號： D922.29 文獻標志碼： A 文章編號：16720539（2014）06001604

當前，我國法學界主要是從國內經(jīng)濟法角度出發(fā)，就區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的相關法律問題予以探討，缺乏將國際區(qū)域經(jīng)濟法與國內區(qū)域經(jīng)濟法相結合的 綜合研究.而事實上，伴隨著全球經(jīng)濟一體化的不斷深入，有關區(qū)域經(jīng)濟立法問題不僅涉及我國區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展問題，也涉及我國如何通過完善相關經(jīng)濟法律，將我國國民經(jīng)濟融入到國際區(qū)域經(jīng)濟中，參與國際經(jīng)濟組織活動并促進我國國民經(jīng)濟發(fā)展的問題。為此，本文就我國經(jīng)濟法視野下的區(qū)域經(jīng)濟立法予以闡述。

一、區(qū)域經(jīng)濟法律調整的必要性分析

區(qū)域經(jīng)濟是當今國際與國內存在的一種客觀現(xiàn)象。所謂區(qū)域經(jīng)濟，是指具有鮮明區(qū)域特色的國民經(jīng)濟，或是以客觀存在的以經(jīng)濟地域單位為基礎，按照地域分工原則建立起來的具有區(qū)域特點的地域性經(jīng)濟。按照該觀點，作為一國經(jīng)濟運行中相對獨立的經(jīng)濟層次，區(qū)域經(jīng)濟是一國國民經(jīng)濟的縮影，其首先是基于一國行政體制下各地區(qū)行政權力管轄下的區(qū)域經(jīng)濟，其次是基于經(jīng)濟地理上的自然或交通聯(lián)系而形成的區(qū)域經(jīng)濟。而對于國際區(qū)域經(jīng)濟來說，鑒于國際經(jīng)濟行政力量的有限性，國際區(qū)域經(jīng)濟的形成主要是以各國經(jīng)濟地理上的相互聯(lián)系與共同利益互補而形成的。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的目標，首先是以保證一國國民經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展為前提的，其次是保證各區(qū)域內部經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展[1]。區(qū)域經(jīng)濟法律調整的必要性主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

（一）區(qū)域經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，呼喚切實可行的區(qū)域經(jīng)濟法律

改革開放以來，我國基本形成了東、中、西三大地帶以及長江三角區(qū)、珠江三角區(qū)、津京唐地區(qū)、閩東南地區(qū)等這樣一些有重點、多層次、全方位對外開放的區(qū)域經(jīng)濟板塊。但是，即使在長江三角區(qū)、珠江三角區(qū)這樣一些發(fā)展相對成熟的地區(qū)，基于行政權力配置的不合理以及地方經(jīng)濟立法的沖突，阻礙生產(chǎn)要素自由配置的行政壁壘往往在市域間、省域間形成了一堵“看不見的墻”。因此，要清除行政壁壘，解決地方性法規(guī)間的法律沖突，需要有更權威的區(qū)域經(jīng)濟法律的有力調整，因為各省際間的區(qū)域經(jīng)濟合作急需合理的區(qū)域經(jīng)濟法律的支持。

（二）區(qū)域經(jīng)濟的社會價值屬性，需要社會本位的立法

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的立足點，不僅是一省、一市或各個經(jīng)濟區(qū)域的經(jīng)濟利益，更是要從全國經(jīng)濟的整體利益與大局出發(fā)，才符合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的宗旨，因此，對區(qū)域經(jīng)濟的法律調整應具有極強的社會公益屬性?；谀壳拔覈审w制的現(xiàn)狀，對于區(qū)域經(jīng)濟的法律調整，僅僅依靠傳統(tǒng)的以個體利益為本位的民商法來對市場平等交易關系的構建和破壞這種平等性行為的糾正，或者僅僅依靠以國家利益為本位的行政法對行政權力的確認和規(guī)范，都無法達到區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展與國民經(jīng)濟健康發(fā)展的最佳平衡點。社會公共利益日益重要，使以社會利益為本位的經(jīng)濟法備受關注[2]，因為經(jīng)濟法立足于追求社會整體利益，形成協(xié)調、有序、積極的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展體系，能處理好經(jīng)濟區(qū)域間的利益均衡問題，能站在全國一盤棋的高度把握區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展走向，能提供最為宏觀的制度保障。因此，以經(jīng)濟法為主體的經(jīng)濟法律的及時調整，對于我國區(qū)域經(jīng)濟的健康發(fā)展至關重要。

二、對國外區(qū)域經(jīng)濟立法的借鑒

地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡作為一個客觀的經(jīng)濟與社會現(xiàn)象具有一定的普遍性，發(fā)達國家和發(fā)展中國家概不例外，區(qū)別只是這種差距的程度、產(chǎn)生的原因、治理時機的掌握和政策措施的著力點有所不同，借鑒其經(jīng)驗對我國發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟有積極作用。

（一）美國的區(qū)域經(jīng)濟立法

美國的經(jīng)濟區(qū)域由北部、西部、南部三大區(qū)構成，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，嚴重影響了美國經(jīng)濟的發(fā)展。為了改變這種情況，首先，聯(lián)邦政府制定了區(qū)域開發(fā)規(guī)劃，建立健全了區(qū)域開發(fā)法律制度和管理機構，可謂是“區(qū)域開發(fā)未動，立法先行”。自20世紀60年代起，從羅斯福、約翰遜直到克林頓總統(tǒng)，都相繼頒布了一系列協(xié)調區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的法律、法規(guī)和重要法令，如《地區(qū)再開發(fā)法》、《公共工程和經(jīng)濟開發(fā)法》、《加速公共工程法》以及《農(nóng)村發(fā)展法》等。其次，提供財政援助，加大落后地區(qū)的資金投入。再次，充分利用當?shù)氐挠欣麠l件，恰當選擇開發(fā)重點，制定優(yōu)惠政策，引導人力資源合理流動，以科技推動生產(chǎn)力[3]。經(jīng)過對各區(qū)域進行因地制宜的區(qū)域經(jīng)濟法調整，美國原來相對落后的西部、南部終于崛起，成為“陽光地帶”，完成了美國地區(qū)間的經(jīng)濟一體化。

（二）日本的區(qū)域經(jīng)濟立法

同美國一樣，日本也十分注重區(qū)域經(jīng)濟法的制定，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟政策的法律化。日本從20世紀60年代開始，把促進地區(qū)間的均衡發(fā)展、消除經(jīng)濟布局中的過密或過疏問題、縮小經(jīng)濟活動的地區(qū)差異等作為區(qū)域經(jīng)濟立法的主要目標，并通過經(jīng)濟立法建立了規(guī)范的財政轉移支付制度，實施了財政投資、融資政策及其相關措施。首先，早在1950年就制定了作為地區(qū)開發(fā)根本法的《國土綜合開發(fā)法》，后來又相繼制定了《孤島振興法》、《山村開發(fā)法》、《北海道開發(fā)法》等關于特定落后地區(qū)振興的法律和《新產(chǎn)業(yè)城市建設促進法》、《低度開發(fā)地區(qū)工業(yè)開發(fā)促進法》等關于對產(chǎn)業(yè)的空間布局進行引導的法律以及《控制首都圈市區(qū)內工廠等新建法》、《工廠立地法》等限制大城市圈工業(yè)布局的法律[4]。其次，還注重全國經(jīng)濟的布局，1962年制定的《全國綜合開發(fā)計劃》明確指出：“工業(yè)的正確配置必須逐步向投資效果高的地區(qū)集中”[5]。

三、我國區(qū)域經(jīng)濟法律調整的效果評價

（一）缺位問題

改革開放以來，黨中央、國務院針對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的需要，先后出臺了包括發(fā)展經(jīng)濟特區(qū)與經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地等相應的經(jīng)濟政策，取得了舉世矚目的成績。但令人遺憾的是，縱觀改革開放以來我國的經(jīng)濟立法實踐，有關區(qū)域經(jīng)濟立法仍基本處于分散、無序，且以地方性法規(guī)和規(guī)章為主的狀態(tài)，且行政色彩濃厚，全國性的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展基本法尚屬于空白。這種缺乏統(tǒng)一法律調整下的區(qū)域經(jīng)濟，不僅不能將黨和國家的區(qū)域經(jīng)濟政策轉化為國家意志，而且由于地方性法規(guī)與政策的隨意性和非連續(xù)性往往還阻礙著區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。endprint

（二）沖突問題

在區(qū)域間利益尚可相互兼顧時，各地方之間尚可相互協(xié)調，但在利益沖突顯著的方面，地方政府往往會從保護本地利益出發(fā)進行地方性立法，以發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟為名，行地方保護主義之實[6]，使得區(qū)際、省際貿(mào)易壁壘高筑。地方政府這只“看得見的手”的較量，引發(fā)了區(qū)際、省際法律沖突，同時還導致后發(fā)展地區(qū)的利益得不到必要的照顧和優(yōu)先的財政支持。嚴重阻礙這一區(qū)域經(jīng)濟的均衡發(fā)展。

（三）與國際區(qū)域經(jīng)濟法的不協(xié)調問題

隨著我國“入世”的不斷深入以及更多地參與國際性區(qū)域經(jīng)濟組織，我國的區(qū)域經(jīng)濟立法與國際區(qū)域經(jīng)濟法存在一個協(xié)調的問題[7]。在此方面突出表現(xiàn)為在對外交往貿(mào)易中，有關國際區(qū)域組織和WTO所確立的貿(mào)易慣例和政策，是我國區(qū)域經(jīng)濟立法中必須要考慮的因素。

四、對完善我國區(qū)域經(jīng)濟法律的思考

目前我國區(qū)域經(jīng)濟法調整中存在的缺位問題、沖突問題以及與國際區(qū)域經(jīng)濟法的不協(xié)調問題的形成，與我國法學界對此方面問題研究不夠深入進而使實踐中的區(qū)域經(jīng)濟立法缺乏理論研究指導有極大的關系。為此，探討如何完善我國的區(qū)域經(jīng)濟立法，也應從以下三個方面入手。

（一）制定區(qū)域經(jīng)濟基本法

針對我國區(qū)域經(jīng)濟法調整缺乏經(jīng)濟基本法的問題，全國人大常委會應當制定在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中處于基礎地位的區(qū)域經(jīng)濟基本法，以特定的程序和實體法律明確規(guī)范我國區(qū)域經(jīng)濟的總規(guī)劃、總目標、總原則以及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中所涉及的相關經(jīng)濟主體的基本權利、義務和責任，并以基本法律的形式表現(xiàn)出來。與此同時，制定區(qū)域經(jīng)濟基本法應注意以下問題。

1.區(qū)域經(jīng)濟基本法應具有穩(wěn)定性

我國關于區(qū)域經(jīng)濟方面的政策較為成熟，也先于區(qū)域經(jīng)濟基本法而產(chǎn)生。從這一點出發(fā)，區(qū)域經(jīng)濟基本法首先是將現(xiàn)行的區(qū)域政策法律化。經(jīng)濟法是國家政治權力對經(jīng)濟生活外部所進行的超經(jīng)濟干預，上升為國家意志的區(qū)域經(jīng)濟基本法不能朝令夕改[8]。通過制定區(qū)域經(jīng)濟基本法，以確定、穩(wěn)定的法律，明確界定中央和地方的權限，是協(xié)調區(qū)域間利益的原則、方式、方法，保障區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)、穩(wěn)定，從而改變目前政策調整的不穩(wěn)定性與非連續(xù)性。

2.區(qū)域經(jīng)濟基本法應制定長遠規(guī)劃，對全國經(jīng)濟合理布局

高瞻遠矚統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展是應時之舉，應根據(jù)黨和國家的發(fā)展規(guī)劃將適合我國國情的長期區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃反映在區(qū)域經(jīng)濟法中，樹立全國一盤棋的思想，將中西部開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地等項目納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟基本法的調整范圍，有計劃、有步驟地實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟非均衡協(xié)調發(fā)展的目標，形成合理的區(qū)域分工、經(jīng)濟布局。

3.建立全國性的區(qū)域經(jīng)濟領導機構，統(tǒng)一領導和協(xié)調區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展工作

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡問題涉及領域廣，工作難度大，涉及社會的方方面面和政府的多個部門。應在設立國家級有權威的跨地區(qū)的開發(fā)管理委員會的基礎上設立全國性的區(qū)域經(jīng)濟領導機構，既可以使若干職能部門通力合作形成合力，減少扯皮，還可以使專門機構對區(qū)域經(jīng)濟間利益進行協(xié)調，把握區(qū)域經(jīng)濟的總體發(fā)展態(tài)勢，不至于使區(qū)域經(jīng)濟基本法成為空談。

（二）進行制度創(chuàng)新，解決經(jīng)濟區(qū)域間的法律沖突

根據(jù)國內外經(jīng)濟立法的實踐，造成經(jīng)濟區(qū)域間的法律沖突，實際上是由經(jīng)濟區(qū)域法律調整的二元結構所必然導致的[8]。一方面，從宏觀經(jīng)濟法律調控角度分析，作為中觀經(jīng)濟的區(qū)域經(jīng)濟本身應屬于宏觀經(jīng)濟法的調整對象，其發(fā)展首先必須服從國民經(jīng)濟發(fā)展的總體目標；另一方面，在市場經(jīng)濟與中央和地方分權立法的體制下，區(qū)域經(jīng)濟內的法律調整問題又屬于中觀經(jīng)濟法的范疇，其中屬于行政管轄范圍內的法律調整由地方性法規(guī)實現(xiàn)；屬于跨地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟之法律調整則主要通過不同區(qū)域之間的經(jīng)濟合作協(xié)議予以實現(xiàn)。因此，基于不同區(qū)域合作所產(chǎn)生的法律調整出自各自的利益極有可能產(chǎn)生法律沖突。為此，建立對不合理區(qū)域經(jīng)濟立法的糾正程序就顯得極其必要。此方面的制度創(chuàng)新可以從兩方面進行：一是在全國最高立法機關建立對區(qū)域經(jīng)濟立法的審查制度，授權專門機構對地方性立法和跨地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)議，實行事先或有人提出異議時的立法審查，對不合理的區(qū)域經(jīng)濟立法予以糾錯；二是建立對區(qū)域經(jīng)濟立法的司法審查制度，即在對己發(fā)生的區(qū)域經(jīng)濟立法產(chǎn)生異議時，啟動國家最高司法機關（最高人民法院）的訴訟機制，對相關區(qū)域經(jīng)濟立法的有效性進行裁決，以維護區(qū)域經(jīng)濟立法的應有秩序。

（三）注重國際區(qū)域經(jīng)濟法與國內區(qū)域經(jīng)濟法的協(xié)調

首先，在理論研究領域，要打破基于部門法與學科界限，加強國際經(jīng)濟法與國內經(jīng)濟法學界的相互聯(lián)系，綜合研究區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的法律問題，通過專題研討，提出對區(qū)域經(jīng)濟立法有指導意義的意見。其次，在具體區(qū)域經(jīng)濟立法的實踐與立法審查中，應將國際區(qū)域經(jīng)濟立法與國內區(qū)域經(jīng)濟立法的銜接問題作為重點關注與審查內容予以考慮，只有這樣，才能使我國的區(qū)域經(jīng)濟立法符合世界區(qū)域經(jīng)濟法律調整的要求，進而促進我國區(qū)域經(jīng)濟的健康發(fā)展。

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