蔡凌寒

摘 要：近年來，稅收管理權(quán)限幾經(jīng)變更，但終未形成一個(gè)科學(xué)系統(tǒng)的管理體制。特別是省級政府與地方稅收管理權(quán)限，沒有一個(gè)完善的制度。合理劃分省級政府相應(yīng)的稅收管理權(quán)限，是建立具有中國特色、符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的稅收管理體制的關(guān)鍵，也是完善分稅財(cái)政管理體制的一個(gè)重要內(nèi)容。在建立與地方稅體系相配套的稅收管理的過程中，只有處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，才能尋求到省級政府和地方劃分稅權(quán)的最佳結(jié)合點(diǎn)，使集權(quán)不獨(dú)攬，分權(quán)不分散，充分調(diào)動(dòng)省級政府和地方的積極性。

關(guān)鍵詞：稅收；管理權(quán)限；地方稅體系

一、建立與地方稅體系配套的省級政府相應(yīng)稅收管理權(quán)限的意義

（一）省級政府與地方財(cái)政關(guān)系的重要性。目前地方事權(quán)

多、財(cái)權(quán)少，在一定程度上制約了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由于轉(zhuǎn)移支付制度尚不健全，地方又沒有相應(yīng)的稅收立法權(quán)，地方不得不采取各種變通做法以滿足本地財(cái)政支出的實(shí)際需要。因此，進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政管理體制，理順省級政府與地方財(cái)政關(guān)系的重要內(nèi)容之一就是下放地方稅權(quán)，使地方在組織稅收收入中擁有一定的自主權(quán)。這不僅可以恢復(fù)和鞏固地方稅在地方財(cái)政收入中的主體地位，而且可以有效地遏制預(yù)算外資金的膨脹和亂收費(fèi)現(xiàn)象的蔓延，為地方著手進(jìn)行費(fèi)稅改革創(chuàng)造條件，從而把地方組織收入的行為納人法制軌道。

（二）集權(quán)為主，適度下放地方稅權(quán)是是實(shí)施分稅制財(cái)政體制的必然要求。我國分稅制的核心是在合理界定中央和地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，將政府收入劃分為中央收入和地方收入，并由中央政府和地方政府分別實(shí)施管理。按照分稅制最基本的要求，中央收入和地方收入都應(yīng)當(dāng)有自己固定的稅收。由于我省地域廣闊、人口眾多，地區(qū)發(fā)展不平衡，省級財(cái)政很難對全省各地千差萬別的具體情況作出統(tǒng)一的稅收規(guī)定。因此，只有下放地方稅權(quán)，賦予地方適度的地方稅收立法權(quán)，才能保證分稅制財(cái)政體制的實(shí)施，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）省級政府稅收管理與地方稅體系配套是提高資源配

置效率的有效途徑。讓地方擁有一定的稅收立法權(quán)限，意味著地方可以通過確定稅收規(guī)模、選擇稅制結(jié)構(gòu)、設(shè)置稅制要素等來貫徹宏觀政策意圖，配置和調(diào)度經(jīng)濟(jì)資源。由于各地經(jīng)濟(jì)資源各具特色，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平千差萬別，同省級政府相比，地方政府更貼近居民和社區(qū)，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)信息收集和掌握中占有優(yōu)勢，能更好地留意社會和個(gè)人的需求，并迅速準(zhǔn)確地作出差別反映。因此，根據(jù)資源配置效率的原則，地方政府理應(yīng)在地方資源配置中占據(jù)一定位置，這就必須要求地方對配置地方資源的重要經(jīng)濟(jì)杠桿—地方稅擁有一定的稅收立法權(quán)限，使地方可以自主地根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)稅源發(fā)展和地方公共產(chǎn)品的供求情況，通過地方稅收立法優(yōu)化區(qū)域資源配置盡量減少由于省級政府在信息不完全的情況下制定地方稅法帶來的損失。

二、關(guān)于我省地方稅收管理的主要問題

（一）地方越權(quán)、濫權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重。地方政府濫用收費(fèi)權(quán)，地方領(lǐng)導(dǎo)以權(quán)代法、以言代法的現(xiàn)象廣為存在。受稅收立法權(quán)過于集中以及地方利益的驅(qū)動(dòng)，不少地方的領(lǐng)導(dǎo)在對待稅收問題上往往以言代法、以權(quán)代法，或擅自變通國家稅法，或越權(quán)減免稅，或違規(guī)批準(zhǔn)緩稅。從而造成較嚴(yán)重的政府部門非法使用或?yàn)E用稅收立法權(quán)的現(xiàn)象。

（二）財(cái)權(quán)與事權(quán)脫節(jié)。財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，既是我國劃分稅收管理權(quán)限的共同原則之一，也必須是我省實(shí)行分稅制的指導(dǎo)思想和初衷。在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，省級政府負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控，地方則應(yīng)充分發(fā)揮本地優(yōu)勢，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，并有相應(yīng)手段對地方經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控。但是，在稅收管理權(quán)限方面，管理權(quán)等高度集中于省級政府，對“稅權(quán)”統(tǒng)得過死。省級政府稅收管理權(quán)限與地方政府事權(quán)、職責(zé)不掛鉤目前比較突出的問題是在省級以下各級政府，采取分成、上劃、上交、體制外上解等各種合法或非法、合理或不合理的手段，集中本級政府的財(cái)力。目前地方政府主要的財(cái)政收入是稅收。但是在現(xiàn)行的地方稅收中，主體稅種卻未形成，支柱性稅種沒有。這樣，就形成了財(cái)權(quán)與事權(quán)的嚴(yán)重脫節(jié)，地方政府的事權(quán)沒有相應(yīng)的財(cái)權(quán)、稅權(quán)作保障，既不利于調(diào)動(dòng)地方政府理財(cái)聚財(cái)?shù)姆e極性，也不利于全省實(shí)施市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（三）省級稅收管理權(quán)限未能考慮地區(qū)間差異。從現(xiàn)階段情況來分析，各地區(qū)自然、社會、歷史等情況和條件千差萬別，生產(chǎn)力基礎(chǔ)、發(fā)展水平和發(fā)展能力相差懸殊；從發(fā)展前景來分析，地區(qū)發(fā)展速度和發(fā)展?jié)摿ο嗖詈艽?。這一方面，需要承認(rèn)地區(qū)間社會經(jīng)濟(jì)的差異，采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度等措施，對地區(qū)間不平衡進(jìn)行綜合調(diào)控；另一方面，在稅收管理權(quán)限方面區(qū)別對待，考慮全國稅收政策統(tǒng)一的同時(shí)，下放部分稅收管理權(quán)限，使地方根據(jù)本地的自然資源、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有一定的稅種選擇權(quán)和稅收調(diào)整權(quán)。

三、確定省級政府建立與地方稅體系配套的稅收管理權(quán)限的依據(jù)

（一）地方政府的職責(zé)。地方政府的職責(zé)是確定省級政府稅收管理權(quán)限的前提。按照政府職責(zé)的劃分，為實(shí)現(xiàn)地方政府職責(zé)則需要相應(yīng)的財(cái)力作保障，政府職能是設(shè)置相應(yīng)的稅收的依據(jù)之一，并確定其管理權(quán)限和收入。

（二）地方政府的事權(quán)。根據(jù)財(cái)稅管理體制的規(guī)定，地方政府事權(quán)決定著地方政府所掌握的地方財(cái)力的權(quán)限。所以，地方事權(quán)的大小決定地方政府稅收的管理權(quán)限。省級政府和地方稅收的管理權(quán)限的劃分和設(shè)立，要以確定省級政府和地方政府事權(quán)為基礎(chǔ)。

（三）省級政府宏觀調(diào)控。確定省級以下地方稅收的管理權(quán)限，必須首先服從于國家的宏觀調(diào)控。在確定省級政府和地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理確定和劃分省以下地方稅收管理的權(quán)限。

四、省級政府稅收管理權(quán)限改革的對策

（一）正式制定專門的關(guān)于劃分省級和地方稅收管理權(quán)限

的體制。明確各項(xiàng)稅收管理權(quán)限，合理科學(xué)的在稅收管理處理和協(xié)調(diào)集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系，明晰省級以下地方稅收的管理權(quán)限，正確處理省級政府和地方的稅收分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)省級以下各級政府稅收管理的積極性。稅收管理權(quán)限確定，是一項(xiàng)法制性很強(qiáng)的工作。確立的省級政府稅收管理權(quán)限，應(yīng)通過法律形式公布和實(shí)施，即應(yīng)正式立法，使之具有較高的法律形式，否則難以真正實(shí)施，不能體現(xiàn)稅收法律的嚴(yán)肅性，不能維護(hù)稅收法律的統(tǒng)一性。省級政府稅收管理權(quán)限確立后，地方稅收管理權(quán)限和范圍如果有變動(dòng)，或其他原因需要進(jìn)行體制性的調(diào)整，也應(yīng)通過嚴(yán)格的法定程序，按權(quán)限進(jìn)行，不能因時(shí)間緊或者其他的原因，以行政性命令的方式來代替法律規(guī)定。

（二）建立對地方稅種開征權(quán)的制約機(jī)制。地方開征新稅種的范圍應(yīng)有一定的限制。并且地方政府應(yīng)嚴(yán)格使用減免稅權(quán)限，對濫用減免稅權(quán)或越權(quán)減免的，省級政府有權(quán)予以制止，上述制約措施應(yīng)在《稅收基本法》或其它有關(guān)法律中明確下來。

（三）地方稅政管理必須適應(yīng)分稅制財(cái)政體制的要求。立足于地方，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，地方稅政管理機(jī)構(gòu)要充分運(yùn)用現(xiàn)有的職能，加強(qiáng)稅政監(jiān)督和檢查，研究調(diào)查地方稅建設(shè)過程中出現(xiàn)的新問題，建立第一手的信息、資料，為省、地方政府的科學(xué)決策提供有價(jià)值的參考資料。

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