張琰

與戶籍狀態(tài)捆綁的市民待遇，如何在自由遷徙、財政困境和基本公共服務不均衡之間獲得一個制度化的“最優(yōu)解”，一直是中國城市化進程中公共治理的難題之一。從改革初期的“暫住證”到近兩年實施的“積分制”，圍繞著戶籍制度改革的放寬進城居住限制、外來人口市民化，在過去30年城市化進程中進行了多次探索。

在城市戶籍改革權(quán)限下放、落戶決定權(quán)在中央確定的分類原則下各自決策、公共服務成本主要由地方支付的大背景下，如何才能更好地推進建立新型戶籍制度，實現(xiàn)有序轉(zhuǎn)移中的落戶？

復旦大學社會發(fā)展與公共政策學院教授張力曾做過相關研究。根據(jù)本地戶籍人口與非戶籍人口在享受市民待遇上的差別及公共財政需要負擔的市民待遇，量化出全國不同區(qū)域、不同經(jīng)濟發(fā)展水平的45個城市自由落戶的財政成本。

政府提供的基本公共服務包括：義務教育、基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險、最低生活保障、廉租房租金等五項。

根據(jù)2012年度各地的基本公共服務開支，一個人在某地落戶，政府需要支付的基本公共服務成本從3555元到34769元，兩者相差近10倍。

排名最高的是北京，一個戶籍人口，北京市政府一年需要為其支付的基本公共服務成本為：下限22769元，上限34769元。這一數(shù)據(jù)遠遠高于其他城市。

排名第二的是深圳，深圳市政府需要為一個戶籍人口一年支付14300?16814元；上海緊隨其后，為11940?23325元。此后是天津、杭州、蘇州等城市，支付成本低于一萬元的是排名第八位的哈爾濱，最低的是西寧，為3555元。

從上述數(shù)據(jù)中不難看出，城市落戶控制最嚴的上海、北京和深圳，基本公共服務成本水平也最高；落戶門檻較低的城市，基本公共服務成本水平排名也相對靠后。

自由落戶意味著政府要花更多的錢

《瞭望東方周刊》：什么是落戶成本？

張力：一個人落戶某地，該地方政府就要承諾給予其相應的市民待遇，享有相應的公共服務的權(quán)利，落戶成本就是指政府提供這些公共服務需要支付的費用。

自由落戶意味著政府要對公共服務進行更多的投入，要花更多的錢。

《瞭望東方周刊》：落戶成本的高低與哪些因素有關？

張力：落戶成本與經(jīng)濟發(fā)展水平之間的相關性基本符合預期，成本高的城市多數(shù)位于經(jīng)濟總體發(fā)達的東部地區(qū)，低的城市大多屬于相對落后的中西部地區(qū)。

跟城市落戶的難易程度相較，落戶控制最嚴的上海、北京和深圳，基本公共服務成本水平也最高；落戶門檻較低的城市，基本公共服務成本水平排名也相對靠后。

此外，落戶成本和流動人口也有關，但主要取決的不是流動人口數(shù)量，而是流動人口的結(jié)構(gòu)。因為，如果外來人口是就業(yè)人口，政府并不需要出錢為其支付公共服務，這部分費用是由其本人和單位共同承擔的。只有當外來人口是非就業(yè)人口（失業(yè)者、老人或小孩）時，就需要公共財政來負擔了。

因此，對一個城市而言，只簡單考慮外來人口總量，而忽視外來人口結(jié)構(gòu)，就會低估自由落戶的資金缺口。

《瞭望東方周刊》：大部分流動人口應該都是勞動力吧？

張力：不能這樣說。現(xiàn)階段是不能自由落戶，因此城市的外來人口是以勞動力為主，而一旦實現(xiàn)自由落戶，或者落戶門檻降低，就不能保證進來的都是勞動力人口了，他們很可能會拖家?guī)Э凇?/p>

比如，2003年，鄭州市曾經(jīng)大幅度降低落戶門檻，實施之初就引發(fā)了大批外來人口投親靠友落戶，人數(shù)高達10萬，其中18歲以下的學齡兒童超過50%。造成了當?shù)毓卜召Y源的供求矛盾急速加劇，半年后該政策不得不取消。

形成落戶門檻有多種因素

《瞭望東方周刊》：什么因素造成地方政府設置不同的落戶門檻？

張力：影響落戶門檻的因素很多，其中背后有一個關鍵的問題是，中央政府和地方政府財權(quán)和事權(quán)的分配問題。這涉及中國的財政制度，1994年開始實行分稅制，財權(quán)事權(quán)不匹配，提供基本民生服務的這一塊大部分都得由地方政府來負擔。

在這種情況下，給一個外來人口落戶，意味著地方政府就要多一份負擔、多一份財政支出。因此，地方政府不得不設置落戶門檻和落戶人數(shù)，限制外來人口涌入。除非地方政府覺得，外來人口創(chuàng)造的財富大于落戶成本，才愿意給他落戶。

關于戶籍改革，很多人都喊要公平，這些大道理很容易理解，但實際問題是，地方政府的錢從哪里來？如果落戶成本完全由中央出錢，地方政府設置落戶門檻的意愿就會減弱。

還有一個不容忽視的因素，就是大城市，特別是特大城市的人口承載能力。有的特大城市人口壓力已經(jīng)很大，難以再消化吸收新增人口，很難再擴大人口規(guī)模。此外，由于一些特大城市的功能定位還有待完善，人口只進不出的現(xiàn)象還比較突出。嚴格控制特大城市的人口規(guī)模，有現(xiàn)實的必要性。

《瞭望東方周刊》：怎么才能讓政府主動在外來人口落戶上多花錢？

張力：這就涉及一個老生常談的問題——政府職能的轉(zhuǎn)變。西方國家政府的職能基本上是提供公共服務和城市管理，但在中國，地方政府什么都要做，發(fā)展經(jīng)濟、基礎設施建設、民生服務等，需要花錢的地方很多，在某方面花得多，一些地方就要投入少。

另外，對地方當政領導而言，是解決一個戶籍在政績考核中更重要，還是上一個經(jīng)濟建設項目更重要？目前在政績考核中是沒有關于戶籍方面的考核的，地方政府或者政府領導也就沒有動力去做，除非有利益驅(qū)動，比如能增加當?shù)囟愂栈蛞M人才。

最大的障礙在于利益不一致

《瞭望東方周刊》：落戶門檻就是戶籍改革的障礙嗎？

張力：不能這么說。這要看你認為戶籍改革的目標是什么。如果說戶籍改革的目標是自由落戶，對落戶不設任何限制的話，有落戶門檻就說明沒有實現(xiàn)自由落戶，從這一點說，落戶門檻是戶籍改革障礙的一個體現(xiàn)。但其實，戶籍改革最大的障礙在于政府的利益跟民眾的利益是不一致的。

現(xiàn)在戶籍改革的方向是，盡可能向外來人口開放一些公共服務，但是開放公共服務也是有條件的，比如居住證滿一年可以享受某些服務，交社保三年又可以享受更多一些，是階梯式的。改革的邏輯是把享受的服務和個人的付出掛鉤。

《瞭望東方周刊》：是不是越來越多的城市會實行積分制落戶？

張力：應該是肯定的。積分制落戶就像高考，通過打分來評價落戶條件，但不是說分數(shù)夠了就可以落戶，每年還有名額的限制。就像高考錄取分數(shù)線一樣，要按照名額來劃定每年的落戶積分線。所以不管用哪一種落戶制度，落戶門檻肯定是要設置的，只不過形式上會有變化。

打分體系是能反映政府偏好的。政府是想讓更多的高學歷人才進來，還是想讓更多的有錢人來，或者是更年輕的人來，都會在積分體系中體現(xiàn)出來。但這一指標體系是否與民眾的想法一致，這又是另外一回事了。endprint