聶穎

一、支持科技創(chuàng)新的財政科技投入政策體系

一直以來，我國政府高度重視科技進(jìn)步在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，不斷加強(qiáng)財政科技投入，來加強(qiáng)科技進(jìn)步對科技創(chuàng)新的推動作用。自20世紀(jì)80年代，我國制定了一系列激勵科技發(fā)展的支持政策，1995年我國正式實施“科教興國”戰(zhàn)略，1998年開始試行國家科技創(chuàng)新體系政策的實施，這一期間，國家出臺了若干科技計劃，加強(qiáng)科技服務(wù)平臺的建設(shè)，財政直接科技投入在十幾年間始終保持增長的態(tài)勢。

（一）財政科技投入的政策梳理

1.財政科技投入的政策法規(guī)

1985年頒布實施的《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》明確指出：“中央和地方財政的科學(xué)技術(shù)撥款，在今后一定時期內(nèi)，應(yīng)以高于財政經(jīng)常性收入增長的速度增加?！?/p>

1993年出臺的《科技進(jìn)步法》明確規(guī)定：“國家財政用于科學(xué)技術(shù)經(jīng)費(fèi)的增長幅度，要高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度。任何單位和個人不得挪用、克扣、截留國家用于科學(xué)技術(shù)的經(jīng)費(fèi)?！?/p>

1995年國務(wù)院出臺的《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》中明確規(guī)定，中央和地方每年財政科技投入的增長速度要高于財政收入的增長速度，一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，科技投入的增長速度要更大些。同時，中央和地方每年都要在基礎(chǔ)建設(shè)中安排一定數(shù)量的專項資金用于重點科研基地和重大科技工程的建設(shè)。要加大對農(nóng)業(yè)科學(xué)研究、基礎(chǔ)性研究、高技術(shù)研究的投入力度，并有計劃、有重點地改善科研單位的工作條件。

1996年財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)企業(yè)技術(shù)有關(guān)財務(wù)稅收政策問題的規(guī)定》明確提出要增加財政對科技進(jìn)步的投入，提出：其一，各級財政部門要根據(jù)財政狀況適當(dāng)增加科技三項費(fèi)、技改撥款和貼息，支持企業(yè)技術(shù)進(jìn)步，在資金使用上，改進(jìn)管理辦法，提高資金使用效率。其二，改進(jìn)技改貼息辦法，將技改貼息直接貼給企業(yè)，并把技改貼息資金的使用與技術(shù)進(jìn)步和國家產(chǎn)業(yè)政策結(jié)合起來，重點用于新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、國有大中型企業(yè)的技改項目、引進(jìn)技術(shù)的消化和吸收、老工業(yè)企業(yè)的轉(zhuǎn)產(chǎn)和治理污染等社會效益好的技改項目，合理確定貼息政策，確保資金到位及時。其三，建立科技三項費(fèi)用預(yù)決算制度，加強(qiáng)財政部門的監(jiān)督管理，提高資金的使用效益。

1996年《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》正式頒布實施，其中明確規(guī)定，國家財政用于科學(xué)技術(shù)、固定資產(chǎn)投資和技術(shù)改造的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)有一定比例用于科技成果轉(zhuǎn)化?？萍汲晒D(zhuǎn)化的國家財政經(jīng)費(fèi)，主要用于科技成果轉(zhuǎn)化的引導(dǎo)資金、貸款貼息、補(bǔ)助資金和風(fēng)險投資以及其他促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的資金用途。

2006年2月國務(wù)院印發(fā)的《實施〈國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）〉的若干配套政策》，提出了一系列激勵自主創(chuàng)新的財政投入政策與措施，明確提出要大幅度增加科技投入，確保財政科技投入的穩(wěn)步增長，優(yōu)化財政科技投入結(jié)構(gòu)，發(fā)揮財政資金對企業(yè)自主創(chuàng)新的引導(dǎo)作用，使科技投入水平同創(chuàng)新型國家相適應(yīng)。為進(jìn)一步落實規(guī)劃綱 要，各級政府部門紛紛出臺政策對重點扶持的科技企業(yè)予以財政補(bǔ)貼，發(fā)揮地方財政促進(jìn)科技創(chuàng)新的職能，保持地方財政科技投入的穩(wěn)步增長。

2.國家財政的科技計劃

科技計劃是各國政府促進(jìn)科技發(fā)展和自主創(chuàng)新的重要財政扶持手段， 也是引導(dǎo)社會資金進(jìn)入科技創(chuàng)新領(lǐng)域、大力發(fā)展科技創(chuàng)新的重要財政支持。我國政府為解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大科技問題，提供國家科技創(chuàng)新能力，以中央財政為支持與引導(dǎo)，根據(jù)國家科技發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略實施部署，組織實施了一系列的國家級科技計劃。國家科技計劃體系主要包括以下五個方面內(nèi)容。

（1） 中國高技術(shù)研究發(fā)展計劃。該計劃于1986年3月制訂，也稱為 “863”計劃?！?63”計劃由中央財政?？钪С?，科技經(jīng)費(fèi)專款專用，獨立核算。重點解決事關(guān)國家長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性、前沿性和前瞻性高科技問題，重點發(fā)展具有自主知識產(chǎn)權(quán)的高技術(shù)，統(tǒng)籌高技術(shù)的應(yīng)用，培育高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增長點，引領(lǐng)科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府支持計劃。

（2） 國家重點基礎(chǔ)研究發(fā)展計劃。該計劃于1997年頒布，由科技部組織實施，中央財政專項撥款支持。主要包括國家自然科學(xué)基金、“973” 計劃、基礎(chǔ)研究重大專項等。該計劃戰(zhàn)略目標(biāo)主要是：加強(qiáng)原始性創(chuàng)新，在更深的層面解決國家經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中的重大科技問題，提高國家自主創(chuàng)新能力和解決重大問題的能力，為國家未來發(fā)展提供科學(xué)技術(shù)支撐。其主要任務(wù)是，緊緊圍繞國民經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和科技發(fā)展的重大科技問題，開展多學(xué)科綜合性研究，提供解決問題的理論依據(jù)和科學(xué)基礎(chǔ)，開展重要的前沿基礎(chǔ)研究，培養(yǎng)具備高科技素質(zhì)、有創(chuàng)新能力的優(yōu)秀人才，重點建設(shè)高水平的科學(xué)研究基地和跨學(xué)科的綜合科學(xué)研究中心。

（3） 國家科技攻關(guān)計劃。2006年設(shè)立的國家科技支撐計劃，是國家的指令性計劃，是我國第一個國家級綜合性科技計劃。該計劃由中央財政?？钪С?，計劃經(jīng)費(fèi)單獨核算，根據(jù)項目和課題的特性，實行無償資助、貸款貼息、償還性資助、風(fēng)險投資等不同支持方式。該計劃重點支持能源、交通運(yùn)輸、信息產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、資源、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、材料、人口與健康、城市發(fā)展以及公共安全等社會事業(yè)領(lǐng)域，對我國科研能力和技術(shù)水平的提升，以及產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整起到重要的先導(dǎo)作用。

（4）研發(fā)條件建設(shè)計劃。旨在加強(qiáng)國家各類科研基地的建設(shè)，為科學(xué)研究提供共享資源和條件，對科技能力建設(shè)進(jìn)行合理布局。主要包括國家重點實驗室計劃、國家工程技術(shù)研究中心建設(shè)項目計劃、國家重大科學(xué)工程建設(shè)項目計劃、國家科技合作重點項目計劃、科技基礎(chǔ)性工作專項、社會公益研究專項、科研條件（信息）建設(shè)科普和軟科學(xué)計劃等。

（5）科技產(chǎn)業(yè)化環(huán)境建設(shè)計劃。該計劃是國家科技計劃體系的重要組成部分，旨在促進(jìn)科技發(fā)展環(huán)境建設(shè)、支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)科技交流與服務(wù)，促進(jìn)科技性創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展，營造有利于科技成果轉(zhuǎn)化和科技產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的良好環(huán)境。主要包括星火計劃、火炬計劃、科技成果重點推廣計劃、國家重點新產(chǎn)品計劃，科技興貿(mào)行動計劃、科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化資金、生產(chǎn)力促進(jìn)中心、大學(xué)科技園、農(nóng)業(yè)科技園等。endprint

（二）國家財政科技投入的主要特征

1.財政科技投入總量規(guī)模

十幾年來，我國財政科技投入水平持續(xù)穩(wěn)步上升，從1995年的302億元增加到2009年的3224億元，規(guī)模擴(kuò)大了10倍之多，財政科技投入始終保持著較高的增長速度，特別是2005年以來，財政科技投入的增長速度基本保持在20%左右，充分顯示了我國政府對科技投入的重視。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)中可以看出，我國財政科技投入雖然保持高速增長，在我國GDP高速增長的前提下，財政科技投入占GDP的比重始終保持在0.6%～0.7%的發(fā)展水平，2009年財政科技撥款增速較快，財政科技投入占GDP比重達(dá)到0.91%。從財政支出結(jié)構(gòu)來看，我國財政科技投入占整個財政支出的比重也基本保持在4%左右的水平，其中，2000～2005年的比重偏低，2006年全面實施科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略后，這一數(shù)字開始上升，但還低于1995年4.43%的水平。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上顯示，財政直接的科技投入是我國財政支出中的重要環(huán)節(jié)，也是支持科技發(fā)展和科技創(chuàng)新必不可少的政策工具。

2.財政科技投入的主體構(gòu)成

分稅制改革以來，我國財政科技投入分別來源于中央財政和地方財政兩部分。在相當(dāng)長的時間內(nèi)，中央財政作為科技投入的主體，投入比例保持在70%以上，近年來隨著地方財政科技支出的規(guī)模不斷擴(kuò)大，中央財政科技撥款在科技總投入中的比重逐漸下降，中央與地方的支出份額基本相當(dāng)，說明了整個的財政科技投入體系由原來以中央投入為主的模式逐步演變?yōu)橛芍醒牒偷胤焦餐度氲碾p主體結(jié)構(gòu)，在中央財政對科技投入的增長速度開始放緩的情況下，地方政府科技投入水平在整個科技投入體系中的地位與比重逐步提升。

3.財政科技投入在國家R&D經(jīng)費(fèi)支出中的地位與作用

近年來，我國在研究發(fā)展方面的經(jīng)費(fèi)投入不斷增加，從2000年的 896億元到2009年已達(dá)到5802億元，占GDP的比重也提升至1.70%，向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家靠攏。從財政資金在研發(fā)經(jīng)費(fèi)中的地位來看，政府來源所占的比例基本呈下降趨勢，企業(yè)作為研發(fā)主體成為研發(fā)經(jīng)費(fèi)的主要來源，在資金來源結(jié)構(gòu)上企業(yè)的主體地位基本形成。而就政府資金的使用情況來看，政府資金大部分投向于科研機(jī)構(gòu)和高等院校，企業(yè)的研發(fā)資金絕大部分來自于企業(yè)內(nèi)部，政府資金所占比例較低。以2009年為例，政府研發(fā)經(jīng)費(fèi)投向企業(yè)的比例為14%，其余主要部分投向了研究機(jī)構(gòu)和高等院校，企業(yè)的研發(fā)資金92.85%來自于企業(yè)內(nèi)部，政府資金僅為4.3%，而研發(fā)機(jī)構(gòu)85.33%的資金來自于政府，財政資金在高校的研發(fā)經(jīng)費(fèi)中也占55.95%的比重，財政科技的研發(fā)投入主要面向非營利性機(jī)構(gòu)。

二、支持科技創(chuàng)新的政府采購政策體系（略）

三、支持科技創(chuàng)新的政府風(fēng)險投資政策

風(fēng)險投資為我國科技創(chuàng)新提供了重要的支撐作用，是我國創(chuàng)新體系的重要組成部分。我國風(fēng)險投資法律體系建立時間較短，風(fēng)險投資尚屬于幼稚行業(yè)，從事風(fēng)險投資的商業(yè)化非銀行金融機(jī)構(gòu)尚不成熟，這些具體原因 決定了在一定時期內(nèi)，我國政府在風(fēng)險投資的發(fā)展中還要起著重要的支持與推動作用。從我國風(fēng)險投資業(yè)的發(fā)展歷程來看，不同發(fā)展階段政府風(fēng)險投資的特點也在不斷推進(jìn)。

1985～1990年政府直接投資經(jīng)營風(fēng)險投資公司。1985年我國政府在《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》中明確指出設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資對高新技術(shù)開發(fā)予以支持。同年9月，我國第一家由政府出資的風(fēng)險投資公司——中國新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資公司成立，主要股東為國家科委和財政部，成為以投資新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主的非銀行金融機(jī)構(gòu)，這以后的一段時間，一些地方政府也出資成立風(fēng)險投資公司。這一階段的特點是完全由政府出資并承擔(dān)全部經(jīng)營風(fēng)險，投資方式為單一的股權(quán)式投資。

1991～1998年政府開始以間接風(fēng)險投資支持科技創(chuàng)新。國務(wù)院在 1991年3月頒布了《國家高新技術(shù)開發(fā)區(qū)若干政策的暫行規(guī)定》中指出有關(guān)部門可以在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)創(chuàng)辦風(fēng)險投資公司，標(biāo)志著國家將風(fēng)險投資作為促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要工具之一。之后，國家科委以及各地方政府開始建立企業(yè)或事業(yè)單位性質(zhì)的風(fēng)險投資公司，這一階段的風(fēng)險投資公司多為合資的形式，投資出現(xiàn)多元化，手段轉(zhuǎn)為間接化。

1999年至今，政府風(fēng)險投資多種模式涌現(xiàn)，風(fēng)險投資業(yè)發(fā)展迅速。1999年國務(wù)院在全國科技大會上做出了加強(qiáng)科技創(chuàng)新實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定，推動了中國風(fēng)險投資事業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展的階段。2005年11月十部委聯(lián)合發(fā)布了《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》明確指出各級政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，通過參股和提供融資擔(dān)保等方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設(shè)立與發(fā)展，2007年財政部、國家稅務(wù)總局出臺了對創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)股權(quán)投資予以投資金額70%納稅扣除的稅收扶持，同年，財政部和科技部建立了第一支國家級的引導(dǎo)基金支持科技企業(yè)的風(fēng)險投資，隨后各地方政府也開始以財政資金設(shè)立政府引導(dǎo)基金，促進(jìn)區(qū)域科技創(chuàng)新。在政府政策的支持背景下，2007年中國的風(fēng)險投資有了突破性的增長，風(fēng)險投資金額達(dá)到398.4億元，接近2006年的3倍。在風(fēng)險投資業(yè)迅速發(fā)展的同時，財政資金的作用也實現(xiàn)了徹底的轉(zhuǎn)變，由最初的直接投資轉(zhuǎn)為間接的支持，著力于設(shè)立政府引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會資金創(chuàng)立商業(yè)性風(fēng)險投資機(jī)構(gòu)，支持企業(yè)科技創(chuàng)新，政府資金在風(fēng)險投資的總體資金中所占的比重也完全退出主導(dǎo)地位。

財政支出政策作為政府激勵科技創(chuàng)新的政策工具，作用效果直接、政策導(dǎo)向明顯，更多的體現(xiàn)對創(chuàng)新主體的支持。在創(chuàng)新體系的前端，政府通過財政科技撥款或種子基金等形式直接對基礎(chǔ)研究、共性技術(shù)研究以及科技基礎(chǔ)設(shè)施等非市場化的關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行資金投入，彌補(bǔ)因公共產(chǎn)品特征明顯所造成的社會資金空缺。在創(chuàng)新活動投產(chǎn)前的中試階段，政府對于重大科技成果的試驗成本予以分擔(dān)，對關(guān)鍵性或共性技術(shù)的消化、吸收和推廣予以資金上的支持。在創(chuàng)新體系的后期，政府采購作為政府財政支出政策的重要工具所創(chuàng)造的需求市場促進(jìn)創(chuàng)新成果的商業(yè)化進(jìn)程，在起到示范作用的同時加快企業(yè)資金周轉(zhuǎn)，通過需求拉動促進(jìn)企業(yè)的科技創(chuàng)新。在創(chuàng)新企業(yè)的成長過程中，政府通過大力支持風(fēng)險投資對科技創(chuàng)新的投入，最終使創(chuàng)新成果進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化的成熟階段。我國屬于發(fā)展中國家，財政收支矛盾較為突出，政府應(yīng)靈活運(yùn)用多種政策工具，為科技創(chuàng)新營造良好的政策環(huán)境與支持。

四、支持科技創(chuàng)新的稅式支出政策

我國現(xiàn)行與科技創(chuàng)新相關(guān)的優(yōu)惠政策涉及所得稅、增值稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅等共13個稅種，法規(guī)政策眾多，但包括支持創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策在內(nèi)的各類稅收立法權(quán)均集中于中央，地方政府沒有制定地方性稅收優(yōu)惠政策的權(quán)限。受稅收管理權(quán)限的制約，地方政府出臺的促進(jìn)區(qū)域科技創(chuàng)新的優(yōu)惠性政策往往是通過其他渠道間接地執(zhí)行，基本上是將地方收繳的部分或全部稅收返還給符合要求的企業(yè)，以達(dá)到稅收扶持的目的。

（摘自中國社會科學(xué)出版社《中國支持科技創(chuàng)新的財政政策研究》）endprint